Das Recht auf freien Zugang zu Informationen öffentlicher Stellen

von Peter Schaar

Ein Blick über den Zaun macht es deutlich: Auf dem Feld des freien Zugangs zu Informationen hat Deutschland – gemeinsam mit Großbritannien – die Rolle der europäischen Nachhut und des Bremsers übernommen. Anders als in vielen anderen Staaten gibt es hier weder ein konstitutionell noch ein einfachgesetzlich verbürgtes Recht auf freien und voraussetzungslosen Zugang zu Informationen, die bei öffentlichen Stellen vorhanden sind. Dabei gibt es im internationalen Bereich eine Vielzahl von Beispielen, die belegen, daß ein allgemeines Informationszugangsrecht handhabbar ist und in den jeweiligen Gesellschaften allgemein akzeptiert wird.

USA

In der amerikanischen Rechtstradition ist der Zugang zu Informationen staatlicher Stellen tief verankert. Zwar bezieht sich der erste Zusatzartikel zur Verfassung von 1791 explizit nur auf die Pressefreiheit im allgemeinen, doch gibt es auch Stimmen, die bereits im 19. Jahrhundert aus diesen Vorgaben der Verfassung den Grundsatz der Aktenöffentlichkeit ableiteten. Mit dem ‚Freedom of Information Act‘ (FoIA) aus dem Jahr 1966 wird den BürgerInnen die Einsicht in die Akten der Bundesverwaltung gesetzlich garantiert. Allerdings gingen dieser bundesgesetzlichen Regelung bereits Informationszugangsgesetze in verschiedenen US-Bundesstaaten voraus. Das älteste, das ‚open records law‘ ist das von Wisconsin; es stammt aus dem Jahr 1849. Nach dem Inkrafttreten des FoIA auf Bundesebene haben die meisten Bundesstaaten entsprechende Gesetze verabschiedet.

Der FoIA soll der Öffentlichkeit ein möglichst großes Maß an Transparenz der Verwaltungsvorgänge gewährleisten. Ausgenommen sind solche Vorgänge, die der Geheimhaltung unterliegen. Die Rechtsprechung hat weitgehenden Einfluß auf den Umfang des Informationsanspruchs des einzelnen gegenüber den Behörden. (1)

Der FoIA wurde in den 70er Jahren mehrfach ergänzt – zuletzt im Jahr 1982. Die wohl gravierendsten Verschärfungen stammen von 1974; sie wurden stark geprägt von den Erfahrungen des Machtmißbrauchs durch die Nixon-Administration. So wurde eine Frist von zehn Arbeitstagen für die Beantwortung von Auskunftsersuchen festgelegt. Allerdings wird diese Frist auch heute kaum eingehalten. Fristüberschreitungen werden in der Rechtsprechung hauptsächlich deshalb akzeptiert, weil den Auskunftsstellen die notwendigen Ressourcen fehlen. So ergab eine Untersuchung im Jahr 1993 eine durchschnittliche Bearbeitungsdauer von 85 Tagen bis 517 Tagen, wobei die Bearbeitungsfristen zwischen den verschiedenen Bereichen, von denen Auskünfte verlangt wurden, deutlich schwanken.(2)

Die Clinton-Administration hat sich des Problems der Fristüberschreitungen nun angenommen und die Behörden zu zügiger Arbeit ermahnt. (3) Ob allerdings mit derartigen Appellen etwas zu bewirken ist, bleibt abzuwarten.

Eine Besonderheit des amerikanischen FoIA ist das sog. ‚in camera‘ – Verfahren, das ebenfalls durch die Änderung von 1974 eingeführt wurde. Dabei haben die Gerichte in nichtöffentlicher Verhandlung die Gründe für die Nichterfüllung des Informationsbegehrens zu prüfen. Die Behörden haben dem Gericht die betreffenden Unterlagen vorzulegen und zu begründen, weshalb sie nicht der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden dürfen. (4) 1981 scheiterte ein von der Regierung eingebrachter Änderungsvorschlag im Kongreß, der den öffentlichen Zugang zu den Akten unter anderem deshalb beschränken sollte, weil die Verwaltungskosten zu hoch seien. (5)

Die aktuelle Diskussion behandelt insbesondere die Frage, inwieweit der durch den FoIA gewährleistete Zugang nicht nur die in Papierform, sondern auch die elektronisch gespeicherten Informationen umfassen soll. Zwar hat die Rechtsprechung wiederholt auch einen freien Informationszugriff auf Daten, die in Computern gespeichert sind, durchgesetzt, doch scheinen entsprechende Klarstellungen angebracht, um etwaige Zweifel auszuräumen (6).

Diese Diskussionen stehen in Zusammenhang mit den Ankündigungen der Clinton-Administration für die Schaffung einer nationalen Informationsinfrastruktur. (7) So hat Präsident Bill Clinton 1993 zusammen mit der Generalstaatsanwältin Janet Reno in einem Memorandum für die Spitzen der Ministerien und nachgeordneten Einheiten die besondere Bedeutung einer möglichst weitgehenden Transparenz des Verwaltungshandelns betont. Janet Reno hat das Justizministerium und die Staatsanwaltschaften angewiesen, Informationszugangsbegehren nur dann abzulehnen, wenn im Einzelfall der Eintritt von Nachteilen zu erwarten ist, die eine Ablehnung nach dem gesetzlichen Ausnahmekatalog rechtfertigen, und es nicht bei einer bloß pauschalen Prüfung möglicher Nachteile zu belassen. Ferner hat sie die Bundesanwaltschaft angewiesen, alle laufenden Fälle mit Bezug zum ‚Freedom of Information Act‘ so zu behandeln, daß ein möglichst weitgehender Informationszugang erfolgen kann. (8)

Die Statistik weist eine deutliche Zunahme der FoIA-Anfragen auf. So stieg die Gesamtzahl der Anfragen von 491.299 im Jahr 1990 auf 589.391 Anfragen in 1991 mit weiter zunehmender Tendenz; die Gesamtkosten für die Auskünfte beliefen sich im Jahr 1991 auf 91.405.744 Dollar. (9)

Kanada

In Kanada ist das Recht auf Informationszugang seit 1982 gesetzlich geregelt. (10) Eine verfassungsrechtliche Gewährleistung des Informationszugangsrechts gibt es jedoch nicht. Die Datenschutzregelungen und die Informationszugangsbestimmungen sind weitgehend aufeinander abgestimmt. Die beiden Teilgesetze – der ‚Privacy Act‘ und der ‚Access to Information Act‘ – bilden ein gemeinsames Regelungswerk. Dabei wurde besonderer Wert darauf gelegt, die Informationsrechte mit der Wahrung der Privatsphäre von Betroffenen abzustimmen. Die Funktion des ‚Access to Information Act‘ ist es dabei, die bereits bestehenden Informationsrechte gegenüber der Regierung zu erweitern und dem Prinzip, daß Regierungsinformationen allgemein zugänglich sein sollen, durchzusetzen. Jede Person, die sich zum Zeitpunkt der Antragstellung in Kanada aufhält, hat danach das Recht, Regierungsunterlagen einzusehen. Der Begriff der Unterlage schließt sowohl traditionelle als auch elektronische Datenträger ein. Vom Einsichtsrecht ausgenommen sind jedoch insbesondere Kabinettsunterlagen. Darüber hinaus werden weitere Ausnahmen vorgesehen, vor allem zum Schutz der Privatsphäre und wirtschaftlicher Interessen Dritter. Sowohl die Antragsteller als auch betroffene Dritte haben das Recht, die Verwaltungsentscheidung über den Informationszugang gerichtlich überprüfen zu lassen.

Die Einhaltung des ‚Access to Information Act‘ wird durch einen ‚Information Commissioner‘ unterstützt. Ihm steht insbesondere auch ein Einsichtsrecht in alle begehrten Informationen zu.

Das individuelle Informationszugangsrecht wird ergänzt durch die Verpflichtung für alle öffentlichen Stellen, regelmäßig Organisations- und Aufgabenbeschreibungen zu veröffentlichen, einschließlich Übersichten der Arten von Unterlagen, auf die zugegriffen werden kann. (11)

Australien

Der australische ‚Freedom of Information Act‘ von 1982 gewährleistet ein weitgehendes Informationszugangsrecht bei öffentlichen Stellen der Föderation. Auch in den Provinzen gibt es jeweils Informationszugangsgesetze. Die Gewährleistung des freien Informationszugangs wird von ‚Freedom of Information Ombutsmen‘ überwacht und gefördert, die auf Bundes- und Provinzebene eingesetzt sind. (12)

Skandinavien

In den skandinavischen Staaten gibt es eine sehr lange Tradition allgemeiner Informationszugangsrechte. So geht der allgemeine Informationsanspruch gegen öffentliche Stellen in Schweden auf das Jahr 1766 zurück (13) – die längste Tradition eines rechtlich abgesicherten Informationsanspruchs. Heute bilden die schwedische Verfassung von 1975 und insbesondere das Pressegesetz in seiner Fassung von 1978 die Grundlagen des Informationsanspruchs gegenüber Behörden. In Kapitel 2 § 1 Abs. 2 der schwedischen Verfassung ist das Informationszugangsrecht als „die Freiheit, Auskünfte einzuholen und zu erhalten (…)“ aufgenommen. Gemäß Kap. 2 § 1 Pressegesetz ist zur „Förderung eines freien Meinungsaustausches und einer allseitigen Orientierung (…) jeder schwedische Staatsbürger zur Einsichtnahme in offizielle Akten befugt.“ Dieses Recht besteht unabhängig von einer eigenen persönlichen Betroffenheit.(14)

Einschränkungen dieses Rechts sind nur in Ausnahmefällen zulässig, insbesondere im Hinblick auf die äußere Sicherheit, die zentrale Finanz- und Währungspolitik, die Tätigkeiten von Aufsichts- und Kontrollbehörden und das Interesse an der Vorbeugung und Verfolgung von Verbrechen. Weitere Einschränkungen ergeben sich für den Schutz der berechtigten persönlichen oder finanziellen Verhältnisse des einzelnen.

Auch in Finnland, Norwegen und Dänemark wird der freie Zugang zu den Informationen der öffentlichen Verwaltung vergleichbar gesetzlich garantiert.

Frankreich

In Frankreich ist der freie Zugang zu Verwaltungsdokumenten seit 1978 in dem ‚Gesetz über die Begründung von Verwaltungsakten und die Verbesserung der Beziehungen zwischen der Verwaltung und der Öffentlichkeit‘ (LOI No. 78-753 du 17 Juillet 1978) geregelt. Eine besondere Verwaltungseinheit, die ‚Commission d’accès aux documents administratifs‘ (CADA), soll den freien Informationszugang durchsetzen. Sie wird insbesondere in Streitfällen tätig, in denen ein Informationsbegehren von einer Stelle zurückgewiesen wurde. Die betroffenen Stellen haben die Pflicht, der CADA alle Auskünfte zu erteilen, die diese zur Beurteilung des Sachverhalts benötigt. Zwar hat die CADA nur ein Beratungs- und kein Weisungsrecht gegenüber den Behörden; im Ergebnis folgen die Behörden allerdings in 80% bis 90% aller Fälle ihren Vorschlägen. (15)

Niederlande

Die niederländische Verfassung von 1983 garantiert in Art. 110 ein Zugangsrecht für behördliche Informationen. Das Ausführungsgesetz hierzu ist der ‚Openess of Administration Act‘ von 1978, zuletzt geändert 1991. (16) Nach dem Gesetz ist es in das Ermessen der Verwaltung gestellt, ob sie den Informationszugang durch Einsicht oder Auskunftserteilung gewährt. Ferner enthält das Gesetz Bestimmungen zum Ausschluß vom Informationszugang in Fällen, in denen wichtige staatliche Interessen, der Datenschutz oder Geschäftsund Fabrikgeheimnisse Dritter betroffen sind. (17)

Österreich

Durch das Bundesverfassungsgesetz vom Mai 1987 wird ein allgemeiner Anspruch auf Auskünfte gegenüber den Bundes-, Landes- und Gemeindeverwaltungen festgeschrieben, soweit eine gesetzliche Verschwiegenheitspflicht dem nicht entgegensteht. Dieser verfassungsrechtliche Auskunftsanspruch ist durch ein Bundesgrundsatzgesetz und ein Bundesgesetz (ebenfalls 1987) konkretisiert. In letzterem wird eine Auskunftserteilung „ohne unnötigen Aufschub, spätestens aber acht Wochen nach Einlangen des Auskunftsbegehrens“ vorgeschrieben.

Spanien und Portugal

Das allgemeine Recht auf Zugang zu den Informationen ist in den Verfassungen verankert. Art. 268 der portugiesischen Verfassung von 1976 enthält sowohl einen allgemeinen Informationsanspruch als auch ein Zugangsrecht zu Verwaltungsarchiven und -registern. Die spanische Verfassung von 1978 garantiert ebenfalls ein Zugangsrecht zu Verwaltungsarchiven und -registern mit Ausnahme von Fällen, die die Sicherheit und Verteidigung des Staates, die Ermittlung strafbarer Handlungen und die Intimsphäre von Personen betreffen. Neben den verfassungsrechtlichen Garantien bestehen besondere bereichsspezifische Informationszugangsrechte auf verschiedenen Gebieten. (18)

Osteuropa

In einigen osteuropäischen Staaten gibt es – seit dem Zusammenbruch der stalinistischen Regimes und wohl auch als Reaktion auf die totale staatliche Informationskontrolle – allgemeine Informationszugangsrechte, die z.T. auch in den Verfassungen verankert sind. Beispielhaft sei hier auf die ungarische und bulgarische Verfassung hingewiesen. Auch die Verfassung der russischen Föderation sieht in Art. 24 einen Informationsanspruch vor, wonach die „Organe der Staatsgewalt und die Organe der lokalen Selbstverwaltung sowie ihre Amtsträger (…) verpflichtet (werden), jedem die Möglichkeit zu geben, in Dokumente und Materialien Einsicht zu nehmen, die seine Rechte und Freiheiten unmittelbar berühren, soweit vom Gesetz nichts anderes vorgesehen ist.“ (19) Über die Nutzung dieser Regelungen durch die BürgerInnen und über die Qualität der erlangten Auskünfte ist ggw. nichts bekannt. Allerdings ist zu befürchten, daß auch auf dem Gebiet der Informationsfreiheit zwischen Theorie und Praxis eine deutliche Lücke klafft.

Empfehlung des Europarats

Bereits 1979 hat die parlamentarische Versammlung des Europarats Grundsätze für die Verbesserung des Informationszugangs beschlossen. (20) Daraufhin hat der Ministerrat die folgenden Empfehlungen formuliert:

1. Jeder hat gemäß den nationalen Vorschriften auf Anfrage das Recht, Informationen von Behörden mit Ausnahme der legislativen Körperschaften und Gerichte zu erhalten.
2. Hierzu sind wirksame und geeignete Mittel bereitzustellen.
3. Der Zugang zu der Information darf nicht mit der Begründung abgelehnt werden, daß die ersuchende Person kein eigenes Interesse an der Sache habe.
4. Für den Zugang zu der Information gilt der Grundsatz der Gleichheit.
5. Begrenzungen und Restriktionen sind nur insoweit zulässig, als sie in einer demokratischen Gesellschaft für den Schutz der legitimen öffentlichen und privaten Interessen notwendig sind. Beispiele sind die nationale Sicherheit und öffentliche Ordnung, das wirschaftliche Wohlergehen des Landes, die Verhinderung von Verbrechen, die Verhinderung der Enthüllung vertraulicher Informationen, der Schutz des Privatlebens und andere legitime private Interessen, soweit die Person persönlich betroffen ist.
6. Über Informationsgesuche ist in angemessener Zeit zu entscheiden.
7. Ablehnungen sind nach Gesetz oder Verwaltungspraxis zu begründen.
8. Ablehnungen müssen auf Antrag nachgeprüft werden. (21)

Europäische Union

Auch im Rahmen der ‚Europäischen Union‘ (EU) gibt es Bemühungen, den Zugang zu Informationen von Organen der Gemeinschaft und von öffentlichen Stellen der Mitgliedstaaten zu stärken. So haben parallel zur Unterzeichnung des Vertrages über die EU am 15.12.91 in Maastricht die versammelten Ministerpräsidenten der EG-Staaten folgende Erklärung über die Verbesserung des Zugangs zu Verwaltungsinformationen angenommen: „Die Konferenz ist der Auffassung, daß die Transparenz des Beschlußverfahrens den demokratischen Charakter der Organe und das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Verwaltung stärkt. Die Konferenz empfiehlt daher, daß die Kommission dem Rat spätestens 1993 einen Bericht über Maßnahmen vorlegt, mit denen die den Organen vorliegenden Informationen der Öffentlichkeit besser zugänglich gemacht werden.“ (22)

Im Herbst 1993 hat die Kommission einen entsprechenden Bericht (23) erstattet. Sie hat dabei die Auffassung vertreten, daß der Grundsatz des freien Zugangs zu Informationen in der Gemeinschaft auch von den Mitgliedstaaten anerkannt werden sollte, in denen ein entsprechender Rechtsanspruch des Bürgers noch nicht besteht, wobei das Informationsersuchen – anders etwa als im deutschen Verwaltungsverfahrensrecht – nicht begründet werden muß. Der Antrag auf Akteneinsicht soll nach Auffassung der Kommission nur aus folgenden Gründen abgelehnt werden können:

– Schutz der Persönlichkeitssphäre;
– Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen;
– Wahrung der öffentlichen Sicherheit;
– Schutz vertraulicher Informationen.

Mit dem Verhaltenskodex für den Zugang der Öffentlichkeit zu Ratsdokumenten (24) wird jedermann ein möglichst umfassender Zugang zu den Dokumenten der Organe der EU eröffnet. Die Kommission hat ihre Auffassung, daß die Transparenz der Gemeinschaftsentscheidungen gegenüber dem Bürger gewährleistet werden muß, jüngst noch einmal bekräftigt. (25) Allerdings entspricht die Praxis nicht immer diesem hehren Anspruch. (26)

Auch die Entschließung des Europäischen Parlaments zur Verfassung der Europäischen Union vom 10.2.94 (27) enthält ein Recht auf Zugang zu Informationen als Bestandteil der von der Union verbürgten Menschenrechte.

Anfang Juni 1990 hat der Rat der Europäischen Gemeinschaften die Richtlinie (28) über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt erlassen, die von den Mitgliedstaaten bis zum 31.12.92 in nationales Recht umzusetzen war. Dies ist inzwischen in der Bundesrepublik Deutschland – wenn auch unbefriedigend – mit dem ‚Bundesgesetz über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt‘ vom 8.7.90 (29) geschehen.

Die Richtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten, jeder Person den Anspruch auf Zugang zu den bei den Behörden vorhandenen Informationen über die Umwelt einzuräumen sowie zur Information der Öffentlichkeit über den Zustand der Umwelt.

(1) Breunig, Ch., Kommunikationsfreiheiten, Konstanz 1994, S. 120ff.
(2) Sinrod, E.J., Specific recommendations for improving media access to government information, in: Medi Law & Practice, Vol 15, No.3 (1994), S. 79
(3) The White House, Office of the Press Secretary, Clinton- Memorandum on Administration of Freedom of Information Act v. 4.10.93
(4) medium, April 1979
(5) Breunig, Ch., Kommunikationsfreiheiten, …, S. 120
(6) Splichial, S.L./Chamberlin, B.F., The Fight for Access to Government Records Round Two: Enter the Computer, in: Journalism Quarterly, Vol. 71 (1994) S. 550
(7) Vgl. Kubicek, H., Duale Informationsordnung als Sicherung des öffentlichen Zugangs zu Informationen, in: Computer und Recht, 6/95, S. 370
(8) The White House, Office of the Press Secretary, a.a.O.
(9) Sinrod, E.J., Specific recommendations …, S. 80ff.
(10) Vgl. http://www.ola.bc.ca/ola/library/foipp.html
(11) Burkert, H., Informationszugang und Datenschutz – Ein kanadisches Beispiel, Baden-Baden 1992
(12) Vgl. http://www.its.newnham.utas.edu.au/dept/comlaw/law/foi/aus_comm.html
(13) Schindel, J., Das Recht auf Information als Kontrollrecht des Bürgers gegenüber der Staatsmacht, in: Datenschutz und Datensicherung, 1989, S. 594
(14) Breunig, Ch., Kommunikationsfreiheiten, …, S. 119ff.
(15) Burkert, H., An Overview on Access to Government Information Legislation in Europe, in: Media Law & Practice, March 1990, S. 7ff.
(16) Staatsblad 1991, S. 703.
(17) Kneifel, R., Erfahrungen mit dem Gesetz zur Verwaltungsöf- fentlichkeit in den Niederlanden, in: Datenschutz und Datensiche- rung 2/84, S. 103.
(18) Mitteilung der Kommission über Maßnahmen zur Verbesserung des Zugangs der Öffentlichkeit zu Informationen und Dokumenten, die sich im Besitz der Gemeinschaftsorgane befinden, KOM(93) 191 endg.; Ratsdok. 7084/93; BR-Drs. 409/93 v. 9.6.93.
(19) Breunig, Ch., Kommunikationsfreiheiten, …, S. 121.
(20) Vgl. Humanistische Union Berlin (Hg.), Freie Akteneinsicht, S. 38.
(21) Empfehlungen des Ministerrats No. R (81) 19, zit.: nach Burkert, H., An Overview …, 1990, S. 8.
(22) EU-Vertrag v. 7.2.92, Schlußakte, Erklärung zum Recht auf Zugang auf Informationen, zit.: nach BPA-Bulletin 16/1992 v. 12.2.92.
(23) Bericht an den Rat, das Parlament und den Wirtschafts- und Sozialausschuß erstattet (Mitteilung 93/C 156/05)
(24) Amtsblatt L340/41 v. 31.12.93.
(25) Stellungnahme der Kommission zur Regierungskonferenz 1996, Thesen 7 und 19.
(26) Vgl. Bundestags-Drs.13/4908, Frage 58.
(27) BR-Drucksache 182/94, Titel VIII Ziff. 15.
(28) Richtlinie des Rates über den freien Zugang zu Informationen über die Umwelt v. 7.6.90 (90/313/EWG).
(29) BGBl I, S. 1490.