Polizei – Macht – Karten – Crime Mapping und polizeiliche Lagebilder

von Eric Töpfer

Weitgehend unbemerkt von der Öffentlichkeit haben Geoinformationssysteme Einzug in den Polizeialltag gehalten. Integriert mit neuen automatisierten Vorgangsverwaltungssystemen und Polizei-Intranets stellen sie eine neue Qualität polizeilicher Lagebilder, aber auch eine Herausforderung für demokratische Kontrolle und Datenschutz dar.

Nachdem die britischen Konservativen mit dem Versprechen „Giving the Public a Crime Map“ im Frühjahr die Bürgermeisterwahlen in London gewonnen hatten, übte sich die Labour-Regierung in hektischer Aktivität. Ende Juli 2008 stellte das Innenministerium Pläne vor, allen „Communities“ innerhalb des nächsten Jahres polizeiliche Informationen zur lokalen Kriminalitätslage auf Online-Karten verfügbar zu machen.[1]

Auch hierzulande erfreuen sich „Kriminalitätsatlanten“ im Rahmen von Programmen zur kommunalen Kriminalprävention wachsender Beliebtheit. Berlin stellte im März 2008 erstmals seinen „Bericht über die Kriminalitäts­be­lastung in öffentlichen Räumen“ vor, um dem „Regionalplaner in der öffentlichen Verwaltung“ eine Entscheidungshilfe an die Hand zu geben.[2] Verwiesen wurde im Vorfeld der Publikation auf Hamburg, dessen jährliche Polizeiliche Kriminalstatistik (PKS) seit 2005 einen Stadtteilatlas enthält. Zwar handelt es sich hierbei nur um eine Ansammlung von administrativen Karten mit hunderten von Tabellen zu den erfassten Straftaten; mit seiner erstmaligen Veröffentlichung hatte der damalige Innensenator Udo Nagel aber Pionierarbeit bei einer Großstadtpolizei geleistet. Als „richtungweisend“ lobte das Bundeskriminalamt (BKA) den „Kriminalitätsatlas“ der Stadt Heidelberg, der registrierte Delikte auf Blockebene herunterbricht, um, wie es heißt, präventive Maßnahmen zu steuern. Der Atlas solle zudem zum Abbau übertriebener Ängste beitragen, aber auch zur Sensibilisierung der BürgerInnen.[3] Auf die Erfassung von Tätern und Opfern und ihren Wohnorten wurde „vorerst verzichtet“ – aus Gründen des Datenschutzes, aber auch um eine „negative Etikettierung von Wohnquartieren“ zu vermeiden.[4]

Eben diese Sorgen um die Stigmatisierung von bestimmten Quartieren dürfte zur weder sonderlich detaillierten noch übersichtlichen Lösung in Hamburg beigetragen haben. Umso überraschender waren die vergleichsweise detaillierten Darstellungen für Berlin; hatte doch die Veröffentlichung eines „Atlas“ – tatsächlich ein DIN-A3-Blatt – mit neun „Problemkiezen“ durch den Innensenator im Januar 2004 für erheblichen Ärger gesorgt. Der dilettantische Versuch, aufgrund des Indikators „kiezbezogener Straftaten“ Aussagen über die Lage in den Kiezen ziehen zu wollen, war von Bezirkspolitikern stark kritisiert worden, und Landespolitiker warnten, dass vorhandene Abschottungstendenzen nicht verstärkt werden dürften, indem man Ghettos ausrufe.[5] Entsprechend kritisch waren auch im Vorfeld der Publikation des jüngst veröffentlichten Kartenwerks die Reaktionen einiger Abgeordneter.[6] Kaum Beachtung allerdings fand der Umstand, dass es reichlich irreführend ist, wenn PKS-Daten zur Grundlage solcher Karten gemacht werden; spiegeln sie doch eher die Leistungsbilanz der Polizei wieder, als dass sie das Ausmaß kriminalisierten Verhaltens abbilden.

Unberührt von den Diskussionen über die Aufbereitung von Kriminalstatistiken zu Karten für eine breitere Öffentlichkeit, hat das „Crime Mapping“ für Zwecke der internen Informationsverarbeitung allerdings längst Einzug in den polizeilichen Alltag gehalten. Waren Stecknadeln in Karten seit langem Hilfsmittel bei der polizeilichen Ermittlung und Lagevisualisierung, haben die Möglichkeiten der Datenverarbeitung durch Computer das Feld in den letzten Jahrzehnten revolutioniert: Geoinformationssysteme (GIS) ermöglichen das Speichern, Verknüpfen, Analysieren und Visualisieren von beliebigen Datenbeständen, solange diese georeferenzierbar sind, also sich ein Raumbezug der Daten herstellen lässt, und dies soll nach den vollmundigen Angaben von Werbern der GIS-Industrie bei 80 Prozent aller Daten der Fall sein.

CompStat: Eine Idee macht Schule

Bereits 1967 experimentierte das St. Louis Police Department, um aufwändig mit Mainframe-Computern und Lochkarten Kriminalitätskarten zu erstellen, die helfen sollten, die Effizienz der Streifenfahrten zu erhöhen.[7] Ihren eigentlichen Durchbruch erlebte das Computer gestützte „Crime Mapping“ allerdings erst in den 90er Jahren, als die Technisierung der Polizei in den USA massiv durch die Bundesregierung gefördert wurde. Legendär wurde in diesem Zusammenhang der CompStat-Pro­zess, den New Yorks Polizeichef William Bratton seinem Department 1994 verordnete, um innerhalb des Apparates seinen unbedingten Führungsanspruch durchzusetzen und ihn für seine „Zero Tolerance“-Offen­sive zu mobilisieren. Mit CompStat wurden die Lagebilder und zeitnahen Analysen eines GIS zu Leistungsindikatoren für ein strategisches Qualitätsmanagement, bei dem die Leiter der lokalen Polizeiabschnitte ihr Vorgehen in wöchentlichen Treffen gegenüber ihren Vorgesetzten zu rechtfertigen haben.[8] Inzwischen hat die Polizei in den meisten US-ame­rikanischen Großstädten CompStat oder vergleichbare Programme implementiert, deren tragende Säule immer computer-gestütztes Crime Mapping ist. Derweil demonstriert Bratton in Los Angeles, wo er inzwischen Polizeichef ist, was die Empfehlung des National Institute for Justice, von der deskriptiven zur analytischen Kartographie überzugehen, in der Praxis bedeutet: Längst werden nicht nur polizeilich registrierte Vorfälle ausgewertet und auf Karten visualisiert, sondern es wird proaktives Profiling betrieben, das der Lokalisierung vermeintlicher Risikoareale und „at-risk communities“ dient. Offensichtlich inspiriert vom Geomarketing der Werbeindustrie, erklärte das Los Angeles Police Department zu seinen jüngsten Plänen, latent extremistische Muslim-Enklaven zu kartieren: „Das Programm wird tiefe Einblick nehmen in Geschichte, Demographie, Sprache, Kultur, ethnische Zusammensetzung, sozioökonomischen Status und soziale Beziehungen.“[9]

Hierzulande verfolgen das BKA und sein Kriminalistisches Institut spätestens seit Ende der 90er Jahre voller Faszination die Entwicklungen in den USA. „Insbesondere im Zuge der bevorstehenden Realisierung von INPOL-neu, die der räumlichen Analyse des Kriminalitätsgeschehens ein weites Spektrum öffnen wird“, beschwor Institutsdirektor Jürgen Stock im Jahr 2001 eine „dringend erforderliche Renaissance“ der Kriminalgeographie.[10] Damit steht Stock in seinem Haus in bester Tradition. Hatte doch BKA-Präsident Horst Herold bereits in den 70er Jahren Hoffnungen in diese „Zweckwissenschaft“ gesetzt, von der er sich Aufschluss über die Beziehungen zwischen der spezifischen Struktur eines Raumes und der in ihm anfallenden örtlich und zeitlich anfallenden Kriminalität erhoffte.[11] Bereits zu seiner Zeit als Polizeipräsident von Nürnberg hatte Herold – ähnlich der Zielsetzung der Polizei in St. Louis – das Anzeigenaufkommen systematisch ausgewertet, um zukünftige Schwerpunkte von Streifentätigkeiten zu bestimmen. Damals wie heute liegt der Schwerpunkt solcher Analysen auf „präventablen Delikten“, also der sogenannten Straßenkriminalität.

Renaissance der Kriminalgeographie: GLADIS und Co.

Lamentierte der Interministerielle Ausschuss für Geoinformationswesen, dem das Bundesinnenministerium die Feder führt, noch vor wenigen Jahren, dass in der Vergangenheit aufgrund des hohen Zeit- und Arbeitsaufwandes für die Bildaufbereitung der „kriminalgeographische Ansatz … in Wissenschaft und Praxis nahezu aus den Augen verloren wurde“,[12] scheint es mittlerweile so, als würde der Traum von der Renaissance der Kriminalgeographie und einer umfassenden Geoinformatisierung der deutschen Polizei Wirklichkeit werden.

Führend beim Einsatz von „Crime Mapping“-Software ist Bayern. Seit 1999 entwickelte das Polizeipräsidium München mit Hilfe des GIS-Marktführers ESRI das „Geographische Lage-, Analyse-, Darstellungs- und Informationssystem“ (GLADIS) zur Visualisierung der „Lage Straßenkriminalität“. Im Laufe der Projektentwicklung wurden mehr als 130.000 Münchener Adressen georeferenziert, um polizeilich registrierte Vorfälle auf einer digitalen Grundkarte örtlich zuordnen zu können. Zudem können die „elektronischen Stecknadeln“, die solche Vorfälle markieren, mit weiteren strukturierten Informationen zu Tat und mutmaßlichen Tätern sowie unstrukturierten Text- oder Bilddaten verknüpft werden, die dann per Mausklick abrufbar sind. Möglich ist darüber hinaus die Einbeziehung von „Fremddaten“ zu Polizeieinsätzen, aus Einwohnermeldeämtern, Mikrozensus oder Telefon-CDs, um, wie die Projektleiter schreiben, die „kriminalgeographische Struktur“ des Geschehens zu ergründen. Alle Vorfälle würden, so heißt es, täglich erfasst, um an die Bedürfnisse der jeweiligen Dienststelle oder Hierarchieebene angepasste Lagebilder zu generieren, „Kriminalitätsschwerpunkte“ zu identifizieren oder Prognosen zu erstellen.[13] Nachdem im Polizeipräsidium München bereits 2003 die Intranetanbindung des Systems perfektioniert wurde, ist GLADIS nun seit 2006 auch landesweit im Einsatz, so dass – Computerzugang vorausgesetzt – jeder der rund 32.000 bayerischen Polizisten über das polizeiliche Intranet die Daten der polizeilichen Vorgangsverwaltung (karto-)grafisch aufbereiten kann.[14]

Für Hamburg wurde die bayerische Lösung von T-Systems unter dem Namen „Grafisches Informationssystem der Polizei“ (GISPOL) angepasst und Anfang 2001 eingeführt. Das ursprünglich nur zur Unterstützung der Einsatzleitzentrale gedachte System wurde unter dem Motto „Kartografie für alle“ schnell einem größeren Kreis von Anwendern zugänglich gemacht: Bereits 2002 konnten 500 Berechtigte über das Polizei-Intranet per Webbrowser Anfragen und Analysen durchführen und sich polizeilich registrierte Vorgänge als Punktdaten auf digitale Luftbilder und Straßenkarten projizieren oder „Deliktballungen“ aggregiert darstellen lassen. Aufgrund der Schnittstelle zum Einsatzleitzentralensystem HELP wird das Instrument von Revierleitern allerdings nicht nur zur täglichen Visualisierung von Lagebildern genutzt, sondern auch für die interne Leistungskontrolle des Wach- und Wechseldienstes hinsichtlich Eingriffszeiten und Einsatzdauer „zweckentfremdet“.[15]

Während die hessische Polizei, so wurde 2002 berichtet, mit der Einführung von GISPOL liebäugelte, wird in anderen Länder auf eigene Systeme gesetzt: In Baden-Württemberg verteilt das Landeskriminalamt (LKA) seit Sommer 2003 das „Lagebild-Informations-System“ (LABIS) als CD-ROM an andere Dienststellen. Gab das System Ergebnisse der Datenbankrecherchen ursprünglich nur in tabellarischer Form aus, folgt nun in einer zweiten Ausbaustufe die Visualisierung auf digitalen Karten.[16] Parallel dazu steht der Landespolizeidirektion Stuttgart II mit dem GIS „Visualis“ der Einsatzleitstelle – basierend auf einer Software des ESRI-Konkurrenten MapInfo – ein System zur Verfügung, das primär der Echtzeitdarstellung und Planung von Einsätzen dient, aber durchaus auch das Potenzial zur Visualisierung und Auswertung von polizeilichen Kriminalstatistiken hat.[17] In Berlin wiederum arbeiten Analysten des LKA und der Polizeidirektionen mit einem ursprünglich für die Berliner Feuerwehr entwickelten System, dem auf ESRI-Software basierenden „Geogestützten Feuerwehr-Entscheidungshilfesystem“ (GeoFES); zudem steht ausgewählten Sachbearbeitern aller Dienststellen die Software „GoodView“ zur Verfügung.[18]

Infrastrukturelle Grundlage für den technischen Wandel waren nicht allein der Siegeszug der (Personal-)Computer und ihre Vernetzung, sondern auch die von INPOL-neu angestoßene Einführung neuer vereinheitlichter und automatisierter Vorgangsverwaltungssysteme und ihrer strukturiert-standardisierten Datenbestände: So bildete die Inbetriebnahme des „Integrationsverfahren Polizei“ (IGVP) im Jahr 2002 die Voraussetzung der Ausweitung von GLADIS auf ganz Bayern. Auch in Berlin greifen alle GIS auf das „Polizeiliche Informations- und Kommunikationssystem“ (POLIKS) zu, ohne das der „Kriminalitätsatlas“ nach Auskunft des Polizeipräsidenten nicht möglich gewesen wäre.[19] Es überrascht daher nicht, dass auch für andere Vorgangsverwaltungssysteme von Landespolizeien, wie z.B. das von Schleswig-Holstein, aber auch das von der Bundespolizei genutzte „@rtus“, die Entwicklung von Schnittstellen zu Geoinformationssystemen auf der Agenda steht.[20]

Ein Bild sagt mehr als 1000 Worte?

Glaubt man den Werbebroschüren der Hersteller ist GIS der „nächste Schritt in der Entwicklung der Informationstechnologie“.[21] Versprechen die Systeme doch einen Ausweg aus „Informationsinfarkt“ und „Datenflut“,[22] indem sie, so ESRI, die „Daten zum Leben erwecken“, weil sie die Macht des menschlichen Auges als „vielseitiges und starkes Instrument der effektiven Interpretation komplexer Information“ nutzbar machen.[23]

Sollte sich die Technik in der alltäglichen Polizeipraxis tatsächlich als so verführerisch erweisen, wie hier suggeriert wird, werden die Systeme zukünftig erheblichen Einfluss auf Polizeiorganisation und –strate­gie haben: Die bunten Karten könnten über den territorialen Zuschnitt von Abschnitten oder die Allokation von Ressourcen entscheiden, aber vor allem über die aktuelle Verortung oder Prognostizierung von „Kriminalitätsschwerpunkten“ und die Haftbarmachung der dort lebenden Menschen durch die an „gefährliche Orte“ gebundenen Sondervollmachten wie verdachtsunabhängige Kontrollen oder Videoüberwachung.

Nicht, dass die Karten Ursache solcher Zuschreibungen und ihrer Konsequenzen wären, diese sind in den Novellen des Polizeirechts seit den 80er Jahren zu suchen; das Perfide ist allerdings die vermeintliche Objektivität und entsprechende Unantastbarkeit der positivistisch aufgeladenen digitalen Lagebilder. Dass auch die GIS nur eine „spezielle Epistemologie für das Verständnis der Welt“ sind,[24] wird von Kritikern seit langem betont. Verdauen die Systeme doch nur quantitative, alphanumerische Daten, Polizeidaten mit all ihren Unzulänglichkeiten, was die Abbildung von Kriminalität betrifft, und negieren damit entsprechend alternative räumliche Vorstellungen von (Un-)Sicherheit. Zwar war die Produktion „gefährlicher Orte“ auch in der Vergangenheit insbesondere von der Definitionsmacht der Polizei dominiert, aber angesichts der Komplexität und Intransparenz der GIS-Software und ihrer Algorithmen steht zu befürchten, dass solche Zuschreibungen zukünftig selbst von Polizisten nicht mehr nachvollzogen werden können und sich damit vollständig der Kontrolle entziehen.[25] Auch versierte Polizeipraktiker sehen die Probleme und fordern sorgfältige Analysen und eine Schulung der Analysten.[26] Zum einen dürfte jedoch die wachsende Verfügbarmachung der digitalen Lagebilder über Polizei-Intranets solche Qualitätsanforderungen untergraben, und zum anderen kapituliert auch der Sachverstand von Experten vor dem unzugänglichen Code proprietärer Software. Darüber hinaus birgt das Potenzial von GIS zur Integration und Auswertung riesiger Datenbestände aus unterschiedlichsten Quellen eine erhebliche Gefahr für den Datenschutz.

Ob und wie polizeiliche GIS die potenzielle Macht, die ihnen innewohnt, entfalten, wird wohl im Wesentlichen davon abhängen, wie die Polizei sie adaptiert, ob konservative Praktiken und Kartenunmündigkeit ihre Verführung ignorieren und Standesdünkel die neue Macht der Ana­lysten sabotiert. Gleichwohl ist es dringend notwendig, die fortschreitende Geoinformatisierung der Polizei auch öffentlich zur Diskussion zu stellen.

[1] BBC News v. 28.7.2008
[2] Der Polizeipräsident in Berlin (Hg.): Kriminalitätsbelastung in öffentlichen Räumen: Berlin 2007, Berlin 2008
[3] Stadt Heidelberg, Amt für Stadtentwicklung und Statistik (Hg.): Der Heidelberger Kriminalitätsatlas – Kleinräumige Kriminalitätsentwicklung 2001/2002, Heidelberg 2003
[4] Bundeskriminalamt (Hg.): Kriminalprävention in Deutschland. Länder-Bund-Projekt­sammlung. Ausgewählte Dokumente aus dem „Infopool Prävention“ (Bd. 4), Neuwied 2000, S. 263
[5] Berliner Zeitung v. 13.1.2004
[6] Abgeordnetenhaus Berlin, Ausschuss für Inneres, Ordnung und Sicherheit: Inhaltsprotokoll 16/13 v. 2.7.2007
[7] Harries, K.: Mapping Crime. Principle and Practice (National Institute of Justice), Washington 1999, p. 92
[8] Weisburd, D. et al.: The Growth of Compstat in American Policing. Police Foundation Report, April 2004; Anderson, D.C.: Crime Control by Numbers. Ford Foundation Report, Winter 2001
[9] Los Angeles Times v. 9.11.2007
[10] Stock in der Einleitung zu Vogt, S.: Crime Mapping. Voraussetzungen und Anwendungsbedingungen am Beispiel US-amerikanischer Entwicklungen, Wiesbaden 2001, S. 6 (hg. v. Bundeskriminalamt)
[11] Herold, H.: Die Bedeutung der Kriminalgeographie für die polizeiliche Praxis, in: Kriminalistik 1977, H. 7, S. 289-296
[12] Bundesamt für Kartographie und Geodäsie (Hg.): Geoinformationen und moderner Staat. Eine Informationsschrift des Interministeriellen Ausschusses für Geoinformationswesen, 4. Aufl., Frankfurt/Main 2004, S. 19
[13] Okon, G.; Weinreich, R.: Das geographische Informationssystem GLADIS, in: Kriminalistik 2000, H. 2, S. 122-127; ESRI (Hg.): Münchener Polizei jetzt führend. Lageauskunft jetzt mit ArcIMS und ArcISD, in: ESRI arc aktuell 2003, Nr. 1, S. 4
[14] Bayerisches Staatsministerium des Innern: Pressemitteilung 192 v. 11.6.2007
[15] Pendler, T.: Das Intranet-GIS der Hamburger Polizei, in: ESRI arc aktuell 2002, Nr. 4, S. 22-23
[16] Innenministerium Baden-Württemberg: Pressemitteilung v. 15.8.2003; Der Landesbeauftragte für den Datenschutz Baden-Württemberg: 24. Tätigkeitsbericht, Stuttgart 2003, S. 16
[17] MapInfo (Hg.): Den Tätern auf der Spur oder wie man Sicherheit durch die „GIS-Brille“ betrachten kann, in: MapVision. MapInfo Kundenmagazin 2003, Nr. 2, S. 3 f.
[18] Auskunft der Pressestelle der Berliner Polizei v. 11.10.2007
[19] Auskunft der Pressestelle der Berliner Polizei v. 11.10.2007
[20] Petersen, D.: @rtus – Das neue Vorgangsbearbeitungssystem der Landespolizei Schleswig-Holstein, in: Datareport. Dataport Kundenzeitschrift 2004, H. 4, S. 25
[21] ESRI: Mapping the Future of Law Enforcement, Redlands CA 2004, p. 3
[22] Vogt, S.: Geographische Informationssysteme. Crime mapping – frischer Wind in der Kriminalitätsanalyse, in: Kriminalistik 1999, H. 12, S. 821-823 (821)
[23] ESRI: Mapping the Future of Law Enforcement, 2003, p. 9
[24] Sheppard, E.: GIS and Society. Towards a Research Agenda, in: Cartography and Geographic Information Systems 1995, vol. 22, pp. 5-16 (7)
[25] Dass Lage und Umfang von „Crime Hotspots“ je nach eingesetzter Software sehr unterschiedlich ausfallen können, zeigt Ratcliffe, J. H.: Damned if you don’t, damned if you do. Crime mapping and its implications in the real world, in: Policing & Society 2002, no. 3, pp. 211-225
[26] Vogt, S.: Crime mapping, Wiesbaden 2001, S. 90 ff.