Verlängertes Gewaltmonopol? Der kommerzielle Teil der „neuen Sicherheitsarchitektur“

von Volker Eick

Aus U- und Fernbahnhöfen scheinen sie nicht mehr wegzudenken, in Innenstädten und Wohnquartieren gewinnen sie an Bedeutung, in Ordnungspartnerschaften mit der Polizei sind sie eingebunden, die Skandale bei Lidl und der Deutschen Telekom AG verdeutlichen ihre Rolle auch innerhalb von Unternehmen: die privaten Wach- und Sicherheitsdienste.

Mit rund 3.340 Unternehmen, 177.000 sozialversicherungspflichtig Beschäftigten und einem Umsatz von 4,35 Milliarden Euro stellt das kommerzielle Sicherheitsgewerbe einen relevanten Wirtschaftsfaktor in Deutschland dar. Der Sicherheitsmarkt ist oligopolistisch organisiert: Die zehn größten Unternehmen halten einen Umsatzanteil von rund 50 Prozent; anders formuliert: Zwölf Prozent der bundesweit 3.300 gemeldeten Unternehmen teilen 81 Prozent des Umsatzes unter sich auf und beschäftigen zwei Drittel aller (registrierten) MitarbeiterInnen. Zu berücksichtigen sind Konzentrations- und Globalisierungstendenzen: So hat der Weltmarktführer der Branche, die Group4Securicor (420.000 Beschäftigte), seinen Sitz in London, der zweite der Branche, die Securitas AB (217.000), im schwedischen Stockholm – beide Unternehmen sind weltweit tätig, zusammen in mehr als hundert Ländern. Sie sind auch marktführend in Deutschland und Österreich, in der Schweiz gehören sie zu den großen Vier. Allein die sechs größten Unternehmen decken weltweit 20 Prozent Marktanteile ab, die Group4Securicor kontrolliert den afrikanischen Kontinent mit rund 82.000 Beschäftigten faktisch allein.[1] Mit wenigen Ausnahmen, etwa hoch spezialisierten Personenschutz- oder Sicherheitsanalyse-Diensten, handelt es sich um einen klassischen Niedriglohnsektor mit schlechtem Ausbildungsstand.[2] Unter diesen Vorzeichen gilt als sicher, dass die kommerzielle Sicherheitsindustrie weiter wachsen wird.

Nach einer von der Privatbank Berenberg und dem Hamburgischen WeltWirtschafts-Institut verfassten Studie lagen 2005 die weltweiten Ausgaben für Sicherheitsdienste bei 113 Milliarden US-Dollar (77 Mrd. Euro) und sollen sich bis 2015 auf 231 Milliarden US-Dollar (157 Mrd. Euro) mehr als verdoppeln.[3] Nach Angaben der Freedonia Group, einem Wirtschaftsforschungsinstitut in Cleveland/OH, wird der Umsatz in Deutschland bis zum Jahr 2013 auf über zehn Milliarden Euro mit dann rund 270.000 Beschäftigten steigen.[4]

Ein fester Platz in der „neuen Sicherheitsarchitektur“?

Ob die Sicherheitsbranche der „neuen Sicherheitsarchitektur“ zugehört oder zugehören soll, ist in Politik und Polizeiapparat sowie im Gewerbe selbst umstritten. Einerseits erhebt die Branche Anspruch darauf, an der Definition, Analyse und Bearbeitung von Gefahren wie „Kriminalität“ (Stichwort „Prävention“) oder „Terrorismus“ (Stichwort „Kritische Infrastruktur“) beteiligt und in die strategischen Planungen zu deren Bekämpfung integriert zu werden. Ohnehin solle sich der Staat auf seine Kernaufgaben konzentrieren[5] und etwa den Schutz öffentlicher Gebäude sowie die Überwachung des ruhenden Verkehrs und des öffentlichen Straßenlandes an das kommerzielle Sicherheitsgewerbe abgeben.

Solche Forderungen sind fast so alt wie das Gewerbe selbst: Schon 1926 hieß es, die „Wach- und Schließgesellschaften scheuen den Kampf nicht und fühlen sich dem Gegner gewachsen, wenn sie nur rechtzeitig und in ausreichender Stärke auf den Kampfplatz gerufen werden.“[6] Andererseits gilt dem Gewerbe die Durchsetzung dieser Forderungen bisher als ungenügend. Der Hauptgeschäftsführer des Bundesverbands Deutscher Wach- und Sicherheitsunternehmen (BDWS), Harald Olschok, kritisiert die „teilweise äußerst zwiespältige Einstellung der Politik zum Sicherheitsgewerbe!“[7] Wolfgang Waschulewski, Präsident desselben Verbandes, zeigt sich „enttäuscht“ über die „teilweise Ignoranz … durch die Politik“, denn „eine intensive Diskussion über eine ’neue Sicherheitsarchitektur‘ (stellt) fast ausschließlich auf staatliche Sicherheitsorgane“ ab: „Das private Sicherheitsgewerbe bleibt hierbei weitgehend ausgeblendet.“[8] Und Manfred Buhl, Geschäftsführer der Securitas Sicherheitsdienste, konstatiert, „im staatlichen und kommunalen Bereich sehe ich keine Tendenz zum Outsourcing von Sicherheitsaufgaben.“[9]

Für den baden-württembergischen Landespolizeipräsidenten Erwin Hetger hingegen hat das Sicherheitsgewerbe „mittlerweile einen festen Platz in der deutschen Sicherheitsarchitektur“.[10] Der Präsident des Bundeskriminalamts, Jörg Ziercke, hält zwar „positiven Wettbewerb insbesondere auf kommunaler Ebene“ für nötig. „Der Rückzug (der Polizei) aus der Fläche ruft nach kommunaler Schwerpunktsetzung der Privaten.“ Gleichzeitig bleibt Ziercke aber kryptisch, wenn es um die Beteiligung der Kommerziellen an der „neuen Sicherheitsarchitektur“ geht: „Das Thema der privaten Sicherheitsunternehmen muss … der erweiterte Sicherheitsbegriff in einer globalisierten und konfliktreichen Welt mit einem ganzheitlichen Ansatz sein.“[11] Dem Staatssekretär im Bundesinnenministerium, August Hanning, gilt das kommerzielle Wach- und Sicherheitsgewerbe zwar als „Partner“, der „angesichts der Sicherheitslage und aufgrund der bisherigen Erfahrungen unverzichtbar“ sei.[12]

Substantielle Angebote, etwa zum Ausbau der Kontrolle des Öffentlichen Personennahverkehrs gibt es nicht bzw. werden bestritten.[13] Den Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben[14] schließlich werden die kommerziellen Sicherheitsdienste ebenfalls nicht zugeordnet, und sie werden auch nicht beim Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe (BBK) als Partner genannt,[15] während sie die NATO sehr wohl als Teil zukünftiger zivil-militärischer Zusammenarbeit betrachtet.[16] Es ergibt sich also aus staatlicher Perspektive ein widersprüchliches Bild: Rhetorisch werden die Wach- und Sicherheitsdienste der „neuen Sicherheitsarchitektur“ zugeordnet, de facto sind sie aber institutionell nicht eingebunden. Dabei passt ins Bild, dass Deutschland eines der wenigen EU-Länder ist, das kein Bundesgesetz kennt, in dem die Aufgabenfelder der Branche reguliert werden.[17] Seine Legitimation bezieht das Gewerbe allein aus der Gewerbeordnung. Das bedeutet aber keinesfalls, Wach- und Sicherheitsdienste hätten keinen Einfluss auf Definition und Bearbeitung von so genannten Problemlagen und die „neue Sicherheitsarchitektur“.

Ausweitung der Kampfzonen?

Legislaturperiode für Legislaturperiode werden Gesetzentwürfe zur stärkeren Kontrolle und Beschränkung der Einsatzfelder des kommerziellen Wach- und Sicherheitsgewerbes verschleppt bzw. verschwinden in den Schubladen von Bundeswirtschafts- und Bundesinnenministerium.[18] Währenddessen fordern die deutsche (Sicherheits-)Industrie und ihre Lobbyorganisationen regelmäßig die Ausweitung der Einsatzfelder für die Sicherheitsbranche. Bereits 2001 wartete die so genannte Scholz-Kommission mit Vorschlägen auf, in der Hauptstadt das Sicherheitsgewerbe umfassender einzusetzen, hoheitliche Aufgaben abzustreifen bzw. sie dem Gewerbe zu übertragen.[19] Unlängst stellte der Deutsche Industrie- und Handelskammertag (DIHK) eine von ihm bei der Forschungsstelle Sicherheit (FORSI) an der Universität Hamburg in Auftrag gegebene Studie vor. „Potenzielle Handlungsfelder für eine stärkere Zusammenarbeit von Polizei und Wirtschaft sind der Personen- und Objektschutz, die Sicherheit bei Großveranstaltungen, die Videoüberwachung, die Abschiebehaftbetreuung, die Überwachung des ruhenden und fließenden Verkehrs, der Streifendienst im öffentlichen Raum sowie der Schutz öffentlicher Verkehrsmittel.“[20] Der DIHK befindet sich damit im Einklang mit Positionspapieren des Hauptverbands des Deutschen Einzelhandels (HDE).[21]

Einen eher fordernden Ton schlägt der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) an: „Neben einer eigenen professionellen Sicherheitsorganisation und -struktur brauchen Unternehmen … die zielgerichtete Unterstützung durch die deutschen Sicherheitsbehörden. Diese Unterstützung beginnt mit einem permanent aktualisierten Lagebild zur nationalen und internationalen Sicherheit, setzt sich fort mit der Beratung zu sicherheitsrelevanten Themen und endet mit der konkreten Hilfestellung bei besonderen Sicherheitsvorkommnissen, beim Krisenmanagement.“[22] Die Praxis sehe aber anders aus: Die gegenwärtige „Sicherheitspartnerschaft“ sei auf „informellen Austausch“ angewiesen und agiere in „juristischen Grauzonen“; Deutschlands föderale Struktur sei einem Informationsaustausch „eher hinderlich“. Kurz: „Der Staat muss die politischen Rahmenvorgaben schaffen, die Entwicklung von Sicherheitssystemen unterstützen und zusammen mit der Industrie Strategien entwickeln“, damit „neue sicherheitspolitische Ansätze definiert werden“ können. Die Regierung müsse der „deutschen Wirtschaft im globalen Markt durch flankierende Maßnahmen zu den Wettbewerbschancen zu verhelfen, über die ausländische Unternehmen längst verfügen.“ Konkret fordert der BDI eine Harmonisierung deutscher und europäischer Gesetze, die auf die Bedürfnisse der deutschen Industrie zuzuschneiden seien. Die Bundesregierung solle eine Koordinierungsstelle „als zentralen Ansprechpartner“ einrichten, Risikoanalysen „durch staatliche Ressorts und Nachrichtendienste“ sicherstellen, „sicherheitsrelevante Informationen für die Personalauswahl“ zur Verfügung stellen und „entsprechende Rechtsnormen“ schaffen: „Das Recht einer Kooperation … zwischen den Sicherheitsbehörden und den Sicherheitsverantwortlichen der Industrie muss auf eine gesetzliche Grundlage gestellt werden.“ Die Wunschliste endet mit der Forderung nach „Ächtung/Verfolgung von Urheber- und Patentrechtsverletzungen“ und dem Aufbau eines „nationalen Kryptokonzeptes unter Einbeziehung der Interessen der Industrie.“[23] Jenseits solcher Wünsche ist das kommerzielle Wach- und Sicherheitsgewerbe allerdings schon tief in die Strukturen der alltäglichen Aufrechterhaltung dessen eingesickert, was als „Sicherheit“ und „Ordnung“ gilt.

Gegenwärtige Penetration

Die Einführung des Euro im Jahr 2002 bescherte der Branche eine Sonderkonjunktur und wurde von ihr als „Meilenstein“ bejubelt.[24] Vor allem aber die Fußball-Events in den Jahren 2006 (WM) und 2008 (EM) haben gezeigt, dass das Gewerbe gerufen wird, wenn es gebraucht wird. Das bedeutet nicht zwingend, dass es dann auch entsprechend auf die Rechtsstaatlichkeit seines Tätigwerdens kontrolliert wird.[25] Neben solchen Großveranstaltungen und den bereits oben genannten Tätigkeiten lassen sich mindestens drei weitere Bereiche identifizieren, in denen eine Ausdehnung der Aktivitäten privater Sicherheitsdienste zu erwarten ist. Auf der lokalen Ebene wird die Bestreifung öffentlichen Straßenlandes in- und außerhalb von Ordnungspartnerschaften mit der Polizei zunehmen, mithin das Management von vorstrafrechtlichen „Störungen“ an Bedeutung gewinnen. Dafür wird aber weniger die kommunale Kriminalprävention[26] oder das Quartiersmanagement,[27] sondern vor allem der Ausbau der Housing und Business Improvement Districts (HIDs/ BIDs) verantwortlich sein.[28] Wachsen werden auch die vertraglich fixierten Fahndungsgemeinschaften zwischen Polizei und Branche: Unter dem Motto „Beobachten – Erkennen – Melden“ machten damit bereits 1999 Frankfurt/M. und Wiesbaden den Anfang. Seitdem sind u.a. in Essen, Düsseldorf sowie in den Bundesländern Berlin, Hamburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen und Schleswig-Holstein solche Gemeinschaften entstanden.[29] Schließlich wird im Zuge der Technologisierung von Kontroll- und Identifikationsaufgaben (Videoüberwachung, Biometrie, RFID) auch die Zusammenarbeit von Polizei und Sicherheitsbranche vor den Bildschirmen zunehmen.

Ein zerlegter Leviathan

So gut wie gar nichts bekannt ist über die Integration von Sicherheitsunternehmen in Sicherheitsüberprüfungen von Personen, über firmeninterne Sicherheitsdienste und damit in Zusammenhang stehende „grey intelligence“, die etwa Lidl, die Telekom, aber auch die Deutsche Bank praktizier(t)en.[30] Das gilt auch für die Vermengung von Polizei-, Militär- und Söldnerdiensten mit dem Wach- und Sicherheitsgewerbe im In- und Ausland.[31]

Es ist die Frage, ob die jeweiligen Bundesregierungen das kommerzielle Sicherheitsgewerbe in die „neue Sicherheitsarchitektur“ institutionell auf lokaler, regionaler, nationaler und supranationaler Ebene überhaupt integrieren woll(t)en. Unzureichende juristische Einbettung und mangelhafte Kontrolle einmal beiseite gelassen, sind sie mit einem dergestalt verlängerten Gewaltmonopol bisher ebenso gut gefahren wie die Sicherheitsindustrie. Dass die Führungsetagen der kommerziellen Sicherheitsdienste und ihre Lobbyorganisationen daher gegenwärtig vielleicht viel zu erzählen, aber nichts zu sagen haben, ist der zu zahlende Preis für anhaltende Wachstumsraten und deregulierte Markteroberung durch staatliches und privates Outsourcing. Beruhigend ist das freilich keineswegs.

Im Gegenteil: Die spezifische Kombination aus Verweigerung einer juristischen Kodifizierung und Einhegung des kommerziellen Sicherheitsgewerbes durch die Bundesregierung, die Logik der Geheimnistuerei im Kampf gegen den „Terrorismus“, die Übergabe des ländlichen Raums und der abgehängten Stadtquartiere an eine privatwirtschaftliche Handlungslogik verlängern konsequent ein demokratisch kaum noch zu kontrollierendes staatliches Gewaltmonopol, das im Rahmen der „neuen Sicherheitsarchitektur“ vor allem durch eine Auflösung von Grenzen gekennzeichnet ist: zwischen Polizei und Geheimdiensten, zwischen innerer und äußerer Sicherheit, zwischen öffentlichen und privaten Räumen, zwischen am Gemeinwesen und am Profit orientierten Handlungslogiken. Die selektive Eingemeindung des kommerziellen Sicherheitsgewerbes in den kommunalen und staatlichen Sicherheitsapparat ist Teil dieser Grenzauflösung. Wenn also von der Fragmentierung des Gewaltmonopols die Rede ist, wird die Anrufung des Staates nicht helfen: Er betrachtet solche Fragmente als konstitutiv.

Volker Eick ist Politikwissenschaftler an der Freien Universität Berlin, John F. Kennedy Institut, Abteilung Politik.
[1] Daten von 2007, www.bdws.de/cms/index.php/angebot/statistiken, vgl. Eick, V.: Private Sicherheitsdienste, in: Lange, H.-J.: Wörterbuch zur Inneren Sicherheit, Wiesbaden 2006, S. 247-251
[2] Seavey, F.: Globalizing Labor in Response to a Globalized Security Industry, Berlin 2006, www.policing-crowds.org/uploads/media/Fred-Seavey-Globalizing-Labor.pdf; Eick, V.: Werden und Wachsen kommerzieller Sicherheitsdienste. in: Dimmel, N.; Schmee, J.: Die Gewalt des neoliberalen Staates, Wien 2008, S. 356-386 (360); Alliance for Justice at Group4Securicor: Wer schützt den Wachschutz? Fakten zu G4S im südlichen Afrika, in: Eick, V. u.a.: Kontrollierte Urbanität, Bielefeld 2007, S. 107-121 (110)
[3] Berenberg Bank; Hamburgisches WeltWirtschafts-Institut: Strategie 2030: Sicherheitsindustrie, Hamburg 2008, S. 49
[4] ver.di Hamburg: Sicherheit zum Mindestpreis. Wie private Sicherheitsdienste zur Armut in Hamburg beitragen, Hamburg 2006, S. 4
[5] vgl. etwa Kötter, F.: Gemeinsam die Sicherheit gezielt steigern, in: Der Sicherheitsdienst 2007, H. 3, S. 15 f.
[6] Nelken, S.: Das Bewachungsgewerbe. Ein Beitrag zur Geschichte des Selbstschutzes, Berlin 1926, S. 10
[7] Olschok, H.: Schutz durch Eigenvorsorge, in: Berliner Behörden Spiegel 2008, Nr. 6, S. 53
[8] Waschulewski, W.: Public-Private-Partnership: Neue Ansätze sind notwendig, in: Der Sicherheitsdienst 2007, H. 1-2, S. 11-14 (12)
[9] Buhl, M.: Intelligente Lösungen statt bloße Mannstunden, in: Der Sicherheitsdienst 2008, H. 1, S. 13-15 (14); vgl. ders.: Die Rolle des Sicherheitsgewerbes in einer neuen Sicherheitsarchitektur, in: die neue polizei 2005, H. 5, S. 39-43
[10] Hetger, E.: Die Position des Sicherheitsgewerbes in der deutschen Sicherheitsarchitektur, in: Der Sicherheitsdienst 2008, H. 3, S. 4-10 (8)
[11] Ziercke, J.: Die Rolle der privaten Sicherheitsunternehmen in der künftigen Sicherheitsarchitektur in Deutschland, in: Der Sicherheitsdienst 2007, H. 3, S. 3-10 (10)
[12] Hanning, A.: Anforderungen an Qualität und Ausbildung im Sicherheitsgewerbe, in: Der Sicherheitsdienst 2007, H. 3, S. 11-14 (12): „Für den Bund folgt daraus, dass wir unsere Kooperationen in den Bereichen Bahnsicherheit und Luftsicherheit mit dem privaten Sicherheitsgewerbe noch intensivieren werden.“
[13] Antwort der Bundesregierung auf die Kleine Anfrage der Fraktion Die Linke: Übertragung hoheitlicher polizeilicher Aufgaben an private Sicherheitsdienste, BT-Drs. 16/10471 v. 7.10.2008
[14] Behörden Spiegel-Verlag: BOS-Führer Deutschland 2008/2009. Handbuch der Inneren Sicherheit, Bonn 2008
[15] www.bbk.bund.de/cln_007/DE/00__Home/homepage__node.html__nnn=true
[16] NATO, Operational Experimentation Branch: Civil-military Fusion Centre (CFC) and Civil-Military Overview (CMO): Concept Primer for Information Sharing and Shared Situational Awareness between Civil and Military Actors, Norfolk/VA 2008, p. 9
[17] Eick, V.: Werden und Wachsen a.a.O. (Fn. 2), S. 378; www.bbk.bund.de a.a.O. (Fn. 15)
[18] Antrag der Fraktion der SPD: Private Sicherheitsdienste, BT-Drs. 13/3432 v. 5.1.1996; vgl. Stellungnahme des BDWS zum Gesetz zur Änderung des Bewachungsgewerberechts vom 26. Juli 2002, Bad Homburg 2002
[19] Expertenkommission Staatsaufgabenkritik: Abschlussbericht, Berlin 2001, www.berlin.de/imperia/md/content/verwaltungsmodernisierung/publikationen/abschlussberichtstaatsaufgabenkritik.pdf, S. 110-122
[20] DIHK: Privat statt Staat – zum Wohl der Sicherheit, Pressemitteilung v. 4.3.2008; Handelsblatt v. 5.3.2008
[21] Busacker, A.: Die Rolle der Wirtschaft in der Kriminalpolitik, in: Kerner, H.-J.; Marks, E.: Internetdokumentation Deutscher Präventionstag, Hannover 2003; vgl. bereits Innenministerium Nordrhein-Westfalen; Hauptverband des Deutschen Einzelhandels: Mehr Sicherheit in Städten und Gemeinden, Düsseldorf 1999, S. 51 ff.
[22] BDI: Positionspapier zur Bedeutung der Sicherheit in der Industrie für Deutschland, Berlin 2006
[23] ebd., S. 5, 8, 10 f.
[24] Olschok, H.: Entwicklung und Perspektiven des Wach- und Sicherheitsgewerbes auf nationaler und europäischer Ebene, in: Stober, R.; Olschok, H.: Handbuch des Sicherheitsgewerberechts, München 2004, S. 13-34 (15)
[25] vgl. für Deutschland Eick, V. u.a.: Kontrollierte Urbanität. Zur Neoliberalisierung städtischer Sicherheitspolitik, Bielefeld 2007; vgl. für die Schweiz grundrechte.ch.: EURO 08 vs. Grundrechte. Testspiel mit Folgen, Zürich 2008; vgl. für Österreich www.folks-uni.org/index.php?id=153
[26] Braun, S.: Private Sicherheitsdienste in Präventionsgremien, Hamburg 2007; vgl. Pütter, N.: Polizei und kommunale Kriminalprävention, Frankfurt/M. 2006
[27] Eick, V.: Sicher, sauber, sittsam. Quartiersmanagement und lokale Sicherheitspolitik, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 81 (2/2005), S. 28-35
[28] Töpfer, E. u.a.: BIDs – ein neues Instrument für Containment und Ausgrenzung? Erfahrungen aus Nordamerika und Großbritannien, in: ProKla 149, 2007, H. 4, S. 511-528; Hamburg z.B. hat 14 seiner 31 innerstädtischen Zentren in BIDs umgewandelt, Gedaschko, A.: Hamburg: Eine Stadt geht neue Wege, in: Berliner Behörden Spiegel 2008, Nr. 4, S. 25
[29] Waschulewski, W.: Aktuelle Herausforderungen für das Sicherheitsgewerbe, in: Der Sicherheitsdienst 2006, H. 2-3, S. 3-6 (3)
[30] Der Spiegel Nr. 47/2008 v. 17.11.2008, S. 122-123; WirtschaftsWoche Nr. 23/2008 v. 2.6.2008, S. 84-89; Hoogenboom, B.: Grey intelligence, in: Crime, Law and Social Change 45, 2006, No. 4-5, pp. 373-381; Der Spiegel Nr. 20/1992 v. 11.5.1992, S. 55-57
[31] Weisfeld, M.: Deutsche Sicherheit in alle Welt. Ex-Soldaten im Dienst privater Militärfirmen, Deutschlandfunk v. 27.5.2008, www.dradio.de/download/85586/; Frankfurter Allgemeine Zeitung v. 21.5.2007; Deutsche Militärzeitschrift 2006, Nr. 52, S. 40-43

Bibliographische Angaben: Eick, Volker: Verlängertes Gewaltmonopol? Der kommerzielle Teil der „neuen Sicherheitsarchitektur“, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 91 (3/2008), S. 61-68