von Volker Eick, Jenny Künkel und Marie-Theres Piening
In der öffentlichen Thematisierung von Polizei nimmt das „Vertrauen“, das die Polizei verdiene, eine zentrale Rolle ein. In einer Mischung aus Beschwörung und Appell soll das Vertrauen Legitimität ersetzen. Der Glaube daran, dass die Polizei rechtstreu handelt und als gerecht und richtig anerkannte Zwecke verfolgt, wird durch unterschiedliche Strategien von Polizei und Politik genährt. Diese „Legitimierungsarbeit“ bleibt eine prekäre Daueraufgabe. Ihre negativen Effekte können nur durch den Ausbau externer Kontrollen und den Rückbau polizeilicher Aufgaben und Befugnisse eingeschränkt werden.
Das erste Frankfurter Polizeirevier, das bereits wegen unberechtigten Datenabfragen für die Drohbriefe „NSU 2.0.“ und für die rechtsradikale Chatgruppe „Itiotentreff“ bekannt wurde, machte im Oktober 2025 erneut Schlagzeilen: Vorgeworfen wird den Beamt*innen u. a. Körperverletzung und Strafvereitelung im Amt sowie Verfolgung Unschuldiger. Trotz der schweren Vorwürfe betonte der hessische Innenminister sein gleichwohl ungebrochenes Vertrauen in die hessische Polizei. Der Frankfurter Polizeipräsident sorgte sich zwar auch um das Ansehen der Polizei, sprach aber seinerseits davon, dass das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in eine integre Polizei Grundvoraussetzung für ihr tägliches Handeln und ihren Erfolg sei.[1]
Die Reaktion der politisch Verantwortlichen auf Kritik an der Polizei ist typisch: Statt um die Betroffenen, sorgen sich herrschende Politik und Polizeiführung um das Vertrauen in die Polizei. Zugleich werden Forderungen nach einer institutionalisierten unabhängigen Kontrolle der Polizei nicht selten mit dem Hinweis auf das hohe Vertrauen der Bevölkerung in die Polizei zurückgewiesen. In diesen Positionen werden zwei Dinge unsichtbar: Erstens wird Vertrauen als Einbahnstraße konzipiert: Bürger*innen trauen der Polizei, die Polizei ist vertrauenswürdig, ihre Klientel aber ist verdächtig. Zweitens rückt die Rede von Vertrauen die Frage nach der Legitimität der Institution (und den mit dem Aspekt der Legitimität verbundenen Herrschaftsaspekt) in den Hintergrund. Dabei bildet Legitimität die notwendige Basis von begründetem Vertrauen.[2]
In modernen, komplexen Gesellschaften ist Vertrauen ein Mechanismus, um soziale Komplexität handhabbar zu machen:[3] Man kann nicht alles selbst machen. Arbeitsteilige Gesellschaften beruhen auf einem gewissen Vertrauen, genauer: der normativen Erwartung, dass andere Teilbereiche die ihnen delegierten Aufgaben verlässlich erfüllen. Das gilt auch für die Polizei. Die Polizei aber ist ein besonders machtvoller Apparat. Daher ist nicht nur naives Vertrauen unangebracht, sondern sollte auch der Rede von Vertrauen selbst mit Skepsis begegnet werden.
Legitime Herrschaft & Legitimitätsglaube
Dem Alltagsverstand nach jagt die Polizei vor allem Verbrecher*innen und dient allen anderen Menschen als ‚Freund und Helfer‘ (z.B. bei Autounfällen) – bzw. sie stilisiert sich als solcher (wie unser Titelbild, ein polizeilicher Facebook-Post zur Tierbaby-Rettung zeigt). Dennoch ist es nicht die Aufgabe der Polizei, Dienstleistungen für Bürger*innen zu erbringen, sondern ihre gesetzlich festgelegte Aufgabe ist zuvorderst Strafverfolgung und die Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung. Mit Max Weber gesprochen, geht es um die Durchsetzung und Aufrechterhaltung geordneter Herrschaft und die Gefahrenabwehr von Bedrohungen der Souveränität der Staatsgewalt.[4]
Die Anerkennung dieser geordneten Herrschaft als legitim beruht in der Moderne wesentlich auf Recht und Gesetz: Staatliche und polizeiliche Handlungen sind an dieses gebunden; ihr „Anerkennungsgrund“ ist ihre Legalität (Weber spricht hier von rationaler/legaler Herrschaft).[5] Weber geht ferner davon aus, dass Herrschaftssicherung nicht nur auf Gewalt beruhen kann, vielmehr benötigt Herrschaft die Zustimmung der Beherrschten, um bestehen zu können. Diese Zustimmung entsteht durch Rechtfertigungs- oder auch Legitimitätsgründe.[6] Vertrauen allein ist nicht ausreichend, um Herrschaft zu erdulden, denn diese zwingt Menschen dazu, ggf. auch für sie selbst nachteilige Anweisungen zu befolgen oder gegen die eigenen Interessen zu handeln.[7] Menschen akzeptieren Herrschaft, wenn sie das konkrete Handeln und Herrschaft als legitim anerkennen. Dabei, so betonen Lessenich und Offe, ist weniger wichtig, ob das Handeln objektiv dem Gesetz entspricht. Zentral sei vielmehr die „gesellschaftlich verbreitete Überzeugung von eben dieser Rechtmäßigkeit“: der Legitimitätsglaube.[8] Demnach sind die Anerkennung von Herrschaft als legitim und der Glaube an ihre Rechtmäßigkeit Voraussetzungen für die Akzeptanz von Herrschaft durch die Beherrschten. Zur eigenen Bestandssicherung müssen der Staat und alle seine Organe diesen „Glauben“ beständig herstellen oder bekräftigen. Dabei ist die Polizei in besonderer Weise gefordert.
Besonderer Legitimierungsbedarf
Als Exekutivorgan des staatlichen Gewaltmonopols kommt der Polizei die Aufgabe der Aufrechterhaltung der bestehenden (Rechts-)Ordnung und der Durchsetzung staatlicher Herrschaft zu. Diese Aufgaben erfüllt sie im Zweifelsfall durch Androhung oder Anwendung von Gewalt, die bis zur physischen Vernichtung reichen kann. Diese besondere Position der Polizei erfordert eine besondere Legitimierungsarbeit.[9] Zur Erfüllung ihres Auftrages sind ihr zahlreiche Befugnisse übertragen und weitreichende Grundrechtseingriffe gestattet. Da die Polizei eine Eingriffsverwaltung ist, die Dulden, Handeln oder Unterlassen erzwingen kann, wird im Kontakt mit der Polizei der staatliche Herrschafts- als Gewaltzusammenhang unmittelbar erfahrbar. Dass die Bürger*innen diese Eingriffe in ihre Handlungsfreiheit sowie ihren Alltag hinnehmen, dass sie der Polizei mithin „vertrauen“, ist Grundvoraussetzung staatlicher Herrschaft. Und mit der Zahl der Menschen, die die Eingriffe betreffen (z.B. potenziell alle bei Videoüberwachung, Vorratsdatenspeicherung, Lauschangriffen oder verdachtsunabhängigen Kontrollen) steigt der Bedarf an Legitimation.
In liberal-demokratischen Rechtsstaaten wird die gewaltvolle Gewaltkontrolle der Polizei dadurch gerechtfertigt, dass sie als „hochmoralische Institution“ betrachtet wird, die per se die Guten gegen die Bösen, die Rechtstreuen gegen die Gefährlichen schützt.[10] Sie unterliegt dem „Legalitätsprinzip“, muss ihr bekannte Straftaten ohne Ansehung der Person verfolgen. Die Erwartungen an ihr eigene Rechtstreue und Gewaltbegrenzung sind hoch. Dies bringt sie im Falle des Bekanntwerdens von Rechtsbrüchen oder „exzessiver“ Gewalt (und deren Grenze ist dann nicht zufällig umkämpft) unter besonderen Rechtfertigungsdruck. Der, siehe oben, reflexhaft mit dem Appell an das Vertrauen beantwortet wird.
Auf starkem Fundament
Polizei und Politik stehen bei ihrer Legitimitätsarbeit starke diskursive und strukturelle Ressourcen zur Verfügung. Die basale Legitimierungsstrategie der Polizei ist es, die eigene Unverzichtbarkeit zu betonen. Dabei kann die Polizei auf eine lange Tradition vertragstheoretischer Denkweisen zurückgreifen, die staatliche Gewalt ohne Betrachtung von Herrschaftsverhältnissen legitimieren und naturalisieren. So stützt sich etwa das Bild der Polizei als „thin blue line“ zwischen Zivilisation und Barbarei auf die von Thomas Hobbes schon im 17. Jahrhundert popularisierte Vorstellung eines chaotischen (Natur-)Zustands, in den die Gesellschaft ohne ordnungsstiftende Macht zurückfallen würden.[11] Solche Vorstellungen sind fest im Alltagsverstand verankert. Nur wenige Menschen können sich eine Gesellschaft ohne die Polizei als Behörde vorstellen. Diese Unhinterfragbarkeit der Polizei als notwendiger Schutz vor Gewalt ist die Basis, auf der alle Legitimitätskonstruktionen fußen.
Die Polizei ist strategisch gut positioniert, um Einfluss auf ihr Image in der Bevölkerung zu nehmen. Schon in der Begegnung von Bürger*innen und Polizei wird im Falle des Gewalteinsatzes Herrschaft als Einbahnstraße durch ungleich verteilte Machtressourcen sichtbar. Ferner findet Gewalt trotz Verbreitung von Handyaufnahmen oft im Verborgenen statt und im Konfliktfall gilt eine Partei als glaubwürdiger. Polizeikräfte sind selten allein unterwegs; Gerichte schreiben den Beamt*innen hohe Glaubwürdigkeit zu; Aussagen gegen Kolleg*innen sind relativ tabuisiert; und externe Aufklärung bleibt begrenzt.[12] Zentral ist aber, dass die Polizei angesichts polizeilicher Definitionsmacht[13] und ihres privilegierten Wissens auch die Mediendarstellung prägen kann – stammen doch z. B. bei Todesschüssen, die regelmäßig berichtet werden, die ersten Beschreibungen des Geschehens und Informationen zu Ermittlungen überwiegend aus der Institution selbst. In ihrer Rolle als Kontrolleurin (und Garantin) von politischen Versammlungen vermag die Polizei zudem Proteste gegen ihre eigene Institution zu begrenzen oder zu verstärken und dann als „kriminell“ darzustellen. Dass dies jedoch keinesfalls immer das Image verbessert, zeigt Julika Mücke an einem US-amerikanischen Beispiel in diesem Heft. Dies spiegelt sich auch in weiteren Beiträgen: Polizeiliche Legitimitätsarbeit ist durch die bisher skizzierte Struktur der modernen Polizei zwar geprägt, aber selbstverständlich weder determiniert noch uniform, sondern ein umkämpfter Prozess, der auch mal anders ausgehen kann.
Allerdings finden die gegenwärtigen Aushandlungen unter zunehmend autoritären Bedingungen statt. Auf der Ebene der staatlichen Finanzierung ist eine Privilegierung repressiver Institutionen wie Polizei und Militär bei gleichzeitiger Austerität im sozialen Bereich zu beobachten. In einer solchen Konstellation werden polizeiliche Logiken und Kooperationen, die eine Finanzierung bieten, auch für Bewegungsakteur*innen und NGOs attraktiv. Dies zeigt Leah Cowan am Beispiel der Sexualgewalt, also eines Felds, über das nicht nur häufig Kontrolle legitimiert wird,[14] sondern das in Zeiten von #BLM und #Defund auch als zentrales Argument gegen Kürzungen bei der Polizei ins Feld geführt wird: Denn anstelle von z. B. der strukturellen Gewalt kapitalistischer Ausbeutung oder von Rassismus gilt in unserer Gesellschaft nach wie vor vor allem direkte zwischenmenschliche Gewalt als Problem.[15]
Umkämpfte Legitimitätsarbeit der Polizei
Was in der gesellschaftlichen Auseinandersetzung um die Polizei häufig übersehen wird, ist ihre historische Gewordenheit. Weder ist der Staat als gesellschaftliche Strukturbildung vom Himmel gefallen[16] noch war die Polizei an seiner Herstellung unbeteiligt. Denn Staatenbildung war ein gewaltvoller Prozess, für dessen Herstellung Frühformen von Polizei notwendig waren. Dies verdeutlicht auch die lange Tradition unterschiedlicher Legitimierungsnarrative, welchen sich Jacques de Maillard in seinem Beitrag widmet. Er geht der Frage nach, wie der polizeiliche Auftrag als Legitimierungsstrategie verwendet wird (ermöglicht die Polizei das Wohlergehen der Gesellschaft oder den Schutz des Staats?). Dabei zeigt er unterschiedliche Strategien innerhalb Europas auf und führt diese auf historische Unterschiede der Legitimierung zurück, die bis heute Auswirkungen auf die Polizeiarbeit und das Selbstbild der Polizist*innen der jeweiligen Länder sowie die Wahrnehmung durch die Bevölkerung zeitigen.
Zentraler Bestandteil des (Selbst-)Bildes der Polizei ist heute das der thin blue line, also die Inszenierung als „die Guten“ und das Markieren von Feind*innen (der guten Ordnung). Hierzu wiederum gehört auch, dass den Guten selbstverständlich vertraut werden kann. Dieses hohe Vertrauen der Bevölkerung als Legitimierungsstrategie thematisiert Thomas Feltes in seinem Beitrag. In der Tat: Das Vertrauen der deutschen Bevölkerung in die Polizei ist durchaus hoch. Dennoch sind diese Vertrauenswerte, wie er herausarbeitet, nicht einfach Abbild der Realität. Neben Messschwierigkeiten und analytischen Unschärfen beim Zusammenhang zwischen Vertrauen und Legitimität, gibt es immer auch Gruppen, die der Polizei nicht vertrauen.
Von Messschwierigkeiten geprägt und Missverständnissen bezüglich polizeilicher und kriminologischer Datenerhebung sowie, bezüglich der Unterscheidung von Hell- und Dunkelfeld, durchzogen ist auch die politisch inszenierte Präsentation der Polizeilichen Kriminalstatistik (PKS). Dieses jährliche Event, einschließlich der Skandalisierung von (linker) Gewaltkriminalität (welche immer auch mit einer Entwarnung bzgl. rechter Gewalt einhergeht), polizeiliche Pressekonferenzen zu sogenannter Clankriminalität, die Veröffentlichung von Lagebildern, die Betonung von Kriminalitätsbekämpfung anhand von Kriminalitätsraten, all das kann nicht nur, aber auch als medial inszenierte Legitimierungsarbeit der Polizei verstanden werden.
Die jährlichen PKS-Inszenierungen stellen einen Drahtseilakt dar: Steigende Zahlen oder besorgniserregende Entwicklungen registrierter Kriminalität sind erforderlich, um mehr Personal, Befugnisse und „Vertrauen“ in die Polizei zu fordern. Zugleich sind sie aber ein Indiz wachsender polizeilicher Unfähigkeit, das eigene Versprechen einzulösen. Um diese Sichtweise zu entschärfen, wird regelmäßig auf steigende Aufklärungsquoten oder die Zunahme besonders verwerflicher Delikte verwiesen.
Legitimierung in der Krise
Die Polizei legitimiert sich auch, und erhöht sich zugleich im eigenen Selbstbild, durch Markierung von Feind*innen, die sie der (bürgerlichen) Gesellschaft vom Leib hält. Wer der Feind, wer die aktuellen folks devils[17] sind, ist historisch variabel – Störer*innen, Asoziale, Nafris, Linke, nur selten auch Frauen, gerne aber Vereinigungen wie Clans oder Terrorist*innen. Was die Feinbilder eint, ist ihre Anschlussfähigkeit an konservative Diskurse – das zeigten schon die bekannten Analysen von Stuart Hall und Kollegen in „Policing the Crisis“.[18] Zugleich ermöglichen diese Markierungen den (vermeintlich) rechtschaffenen Bürger*innen, die Polizei auf ihrer Seite zu sehen.
In Zeiten einer insgesamt beobachtbaren Verpolizeilichung und Versicherheitlichung, im Zuge derer gesellschaftliche Krisen und soziale Probleme als Sicherheitsprobleme und -bedrohungen gerahmt werden, kann auch der Staat vermittelt über die Polizei Handlungsfähigkeit demonstrieren und so allgemeine (Vertrauens-)Krisen in politische Akteur*innen bearbeiten. Schon länger lassen sich wiederkehrende Debatten um Gewaltkriminalität (Messer!) im Allgemeinen und organisierte Kriminalität (Clans!) im Speziellen, die Einrichtung von Gefährlichen Orten, von Waffenverbotszonen beobachten. Seit der jüngsten rassistischen Stimmungsmache des Bundeskanzlers zum „Stadtbild“, der auch frauenpolitische Akteur*innen u. a. mit karzeralen Reflexen begegneten, werden Forderungen polizeilicher berufsständischer Interessensvertretungen nach mehr Befugnissen zur Kontrolle von Städten ebenso lauter wie alte Kriminalisierungsforderungen bei gleichzeitiger Betonung der eigenen Überlastung. All das lässt sich interpretieren als Tätigkeitsdemonstration, als Betonung der eigenen Wichtigkeit und Unersetzbarkeit und manifestiert weiter polizeiliche Legitimierung.
Gleichzeitig hat auch die Polizei die Bedeutung von positiver Legitimierung verstanden. Durch diversitymanagement-orientierte Strategien und das Umwerben von vulnerablen Gruppen, bspw. Queers oder Jüdinnen und Juden, die als von Hasskriminalität bedroht oder betroffen adressiert werden und um deren Vertrauen gezielt geworben wird,[19] vermittelt die Polizei: „Wir sind die Guten, ihr könnt euch an uns wenden, uns vertrauen, wir schützen euch und sind für eure besondere Situation sensibel: wir sind auch euer Freund und Helfer!“ Dass dies bei polizeilichen Interventionen im Zweifelsfall häufig zulasten besonders marginalisierter Gruppen geht, etwa Geflüchteter oder von Rassismus betroffener, betont vor allem die abolitionistische Forschung seit langem.[20]
Ambivalenzen von Legitimität
Nun ist nur wenig dagegen einzuwenden, wenn Gruppen, die vormals durch die Polizei vor allem Gewalt und Diskriminierung zu befürchten hatten, von dieser besser behandelt und in ihren Anliegen ernst genommen werden. Es ist durchaus ein kleiner Fortschritt, wenn die Polizei z. B. geschulte Beamt*innen für die Aufnahme von Anzeigen von Vergewaltigungen bereitstellt oder auch Anzeigen von Marginalisierten wie z. B. Straßensexarbeiter*innen (v. a. dort, wo sie legal tätig sein können) Gehör finden. Gleichzeitig sichert auch dies Zustimmung: Die Inanspruchnahme der Polizei sichert die Legitimität der Institution weiter ab. Die Rahmung von sozialen Problemen als Sicherheitsprobleme und die polizeiliche Lösung und Bearbeitung von zwischenmenschlichen Konflikten stellen die polizeiliche Logik auf Dauer vor Probleme. So ist für Sexarbeit (neben der Sozialen Arbeit) nach wie vor vorrangig die Polizei zuständig – legal und sozial abgesichert Tätigen erscheint dies als unmäßige Einmischung, die sie in anderen Berufen nicht erdulden müssten; Marginalisierten hilft die Kontrollinstanz nicht, dem Einkommensdruck zu entkommen. Und auch jenseits dieses Gewerbes gilt: So manch eine Vergewaltigung wäre wohl gar nicht erst geschehen, wären statt polizeilicher Lösung, ausreichend Wohnraum, psychosoziale Versorgung, Arbeitsrechte, Aufklärung usw. bereitgestellt worden. Legitimität ist folglich ambivalent.
Ähnliches lässt sich auch bezüglich der Kontrolle von Polizei konstatieren. Klassische Kontrolle der Polizei, z.B. durch Straf- oder Disziplinarrecht, sichert polizeiliche Legitimität insofern ab, als sie es Polizei und Politik erlaubt, auf die Existenz von Kontrollinstanzen zu verweisen, darauf, dass Unrechtmäßiges aufgearbeitet und abgestellt wird. Auch neuere Formen der Kontrolle von Polizei, wie Polizeibeauftragte, haben eine Doppelrolle. Einerseits sind sie als parlamentarische Einrichtungen zur Kontrolle der Exekutive konzeptualisiert. Andererseits ist ihre gesetzlich festgeschriebene Aufgabe, die Vermittlung sowie das „partnerschaftliche Verhältnis“ zwischen Bevölkerung und Polizei zu stärken. Ihr expliziertes Ziel besteht darin, Vertrauen in die Polizei zu schaffen und zu fördern.[21]
Die Polizei über zusätzliche und externe Kontrolle einzuhegen ist ambivalent, denn Kontrolle leistet einen Beitrag zur Legitimität der Institution – selbst dann, wenn sie wirkungslos ist. Und auch dann, wenn sie wirkt. Der Ausbau von Kontrollmechanismen ist allerdings zugleich alternativlos: Die aktuellen politischen Machtverhältnisse und alle (Wahl-) Prognosen für die Zukunft machen unabhängige Kontrolle der Polizei unabdingbar. Diese aufzugeben, wäre angesichts der Verhältnisse und der besonders machtvollen Stellung der Polizei naiv. Dies betont auch Tobias Singelnstein im Interview in diesem Heft, in dem er über die Polizei und ihr Verhältnis zur AfD (und umgekehrt) spricht. Er zeigt auf, welche Risiken im Fall einer Regierungsbeteiligung der AfD bestehen, und wie die Polizei hinsichtlich Fragen der Neutralität und Demokratie aufgestellt ist. Eine Frage, die auch der Beitrag von Herrnkind aufwirft, der verdeutlicht, „dass die Polizei in ihrer Geschichte zu keinem Zeitpunkt bemüht war, bei allen Bevölkerungsgruppen gleichermaßen um Vertrauen zu werben“.
Kontrolle und Legitimität statt Vertrauen
Ob sich das Dilemma der Legitimierung zwischen verbesserter Kontrolle der Polizei und ihrer gleichzeitigen Absicherung auflösen lässt, ist fraglich. Das ausbaubedürftige Ensemble staatlicher Einrichtungen und Verfahren der Polizeikontrolle bedarf deshalb aus bürgerrechtlicher Sicht einer doppelten Ergänzung. Erstens bleibt der Ausbau unabhängiger, zivilgesellschaftlicher Kontrolle unabdingbar. Dabei geht es um die Begrenzung polizeilicher Definitionsmacht, auch und gerade was die eigene Legitimität angeht. Polizeiliche Feindbild-Konstruktionen sind zu dekonstruieren, und wenigstens auf Legitimität als notwendiger Grundlage polizeilicher und staatlicher Herrschaft statt naivem Vertrauen ist zu beharren. Vertrauen und der Wunsch nach stärkerer Kontrolle schließen sich, entgegen häufigen Darstellungen von Polizei und konservativer Politik, für viele Menschen nicht aus.[22]
Zweitens wird das Legitimationsproblem verkleinert, wenn die Politik der Versicherheitlichung und Verpolizeilichung beendet wird. Invasive polizeiliche Befugnisse und Eingriffe, die tendenziell jede*n bedrohen, aber aus strukturellen Gründen besonders gegen Marginalisierte eingesetzt werden, sind rückzubauen. Abolitionistische Perspektiven bieten bereits heute konkrete Alternativen zur Allzuständigkeit der Polizei für gesellschaftliche Problemlagen.
Auch wenn der aktuelle Zustand liberaler Demokratien nicht zu Hoffnung Anlass gibt, so gilt doch: Dass sich Polizeipräsident*innen und Innenminister*innen überhaupt um das Vertrauen in die Polizei sorgen (müssen), dass Image- und Reputationsmanagement (bei aller Ambivalenz) für die Polizei immer wichtiger werden, kann auch als Erfolg der Kritik an Polizei verstanden werden. Die Selbstverständlichkeit hat Risse bekommen.