von Michael Bäuerle
Nach den Polizeigesetzen des Bundes und der Länder ist es die primäre Aufgabe der Polizei, Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren, also drohende Gesetzesverstöße und zu erwartende Schäden an individuellen und kollektiven Rechtsgütern zu verhindern. Nicht selten sind es Menschen in psychischen Ausnahmesituationen, deren Verhalten auf solche Verstöße oder Schäden hinausläuft, so dass Betroffene die Polizei alarmieren oder zuständige Behörden die Polizei zur Vollzugshilfe anfordern. Rechtlich gesehen spielt die Polizei dabei auf der Skala möglicher staatlicher Maßnahmen jedoch nur eine sekundäre Rolle.
Die Konfrontation der Polizei mit Menschen in Krisen dürfte daher in tatsächlicher Hinsicht eher die Regel als die Ausnahme sein. In die Schlagzeilen gerät eine solche Konfrontation etwa dann, wenn sie mit einer sog. polizeilichen Zwangsanwendung[1] – also der Ausübung körperlicher Gewalt durch Polizeivollzugsbeamt*innen – endet. Dies gilt vor allem, wenn auf (vermutlich) psychisch kranke Personen geschossen wird, insbesondere, wenn dies für die Betroffenen tödlich endet. Insoweit lässt sich der Umgang mit Menschen in Krisen, seien es kleinere vorübergehende oder auch solche, die sich (im Nachhinein) auf psychische Störungen oder Krankheiten zurückführen lassen, aus dem polizeilichen Alltagshandeln nicht wegdenken. Eine adäquate polizeiliche Bewältigung von Konfrontationen mit Menschen in psychischen Ausnahmesituationen hängt von vielen Faktoren ab. Dafür bedarf es grundlegenden Wissens über psychische Störungen und/oder Krankheiten und des daraus potenziell folgenden Handelns. Deren Vermittlung ist daher ebenso integraler Bestandteil der Ausbildung von Polizist*innen wie die Auswahl und Anwendung passender Handlungsstrategien und -muster.[2]
Um solche soll es im folgenden Beitrag aber nicht gehen; dieser soll sich vielmehr mit der rechtlichen Dimension der Konfrontation der Polizei mit Menschen in Krisen beschäftigen. Da unter dem Grundgesetz jedwedes polizeiliche Handeln rechtlich determiniert ist (Art. 20 Abs. 3 GG), lohnt die Suche nach den rechtlichen Rahmenbedingungen und Vorgaben des Rechts für dieses polizeiliche Handlungsfeld. Bei dieser Suche stellt man allerdings fest, dass das Recht die Polizei nur als sekundären Akteur des staatlichen Umgangs mit Menschen in Krisen in den Blick nimmt. So ist vor allem die alltagstheoretisch mit Menschen in psychischen Ausnahmesituationen verknüpfte „Zwangseinweisung“ als Freiheitsentziehung i. S. d. Art. 104 GG richterlicher Entscheidung vorbehalten und steht als solche natürlich schon unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten erst am Ende einer Skala möglicher staatlicher Maßnahmen.
Das zivilrechtliche Betreuungsrecht als Ausgangspunkt
Am Beginn dieser Skala stehen zivilrechtliche Maßnahmen, die ihren Niederschlag im vierten Buch des Bürgerlichen Gesetzbuchs (BGB) zum Familienrecht gefunden haben, das im 3. Titel (§§ 1814 bis 1881) nicht weniger als 67 Paragraphen über die sog. Betreuung volljähriger Personen enthält. Die zentrale Aussage findet sich gleich zu Beginn (§ 1814 Abs. 1 und 2 BGB) und lautet: „Kann ein Volljähriger seine Angelegenheiten ganz oder teilweise rechtlich nicht besorgen und beruht dies auf einer Krankheit oder Behinderung, so bestellt das Betreuungsgericht für ihn einen rechtlichen Betreuer (Betreuer). Gegen den freien Willen des Volljährigen darf ein Betreuer nicht bestellt werden.“
Diese bereits dem oder der Richter*in vorbehaltene Maßnahme käme also bei Menschen in psychischen Krisen, die als krankhaft diagnostizierbar sind, in Frage; gegen ihren Willen allerdings nur, wenn sie zu dessen freier Bildung nicht mehr in der Lage sind. Die Reichweite der Betreuung – die durch eine*n Familienangehörige*n oder ein*e Berufsbetreuer*in wahrgenommen werden kann – ist durch das Gericht auf bestimmte Aufgabenbereiche festzulegen. Dies kann typischerweise die Vermögenssorge, die Gesundheitsfürsorge, die Aufenthaltsbestimmung, die Regelung des Umgangs des Betreuten und die Vertretung des oder der Betreuten gegenüber Behörden umfassen.[3]
Zunächst überträgt der Staat somit den Umgang mit Menschen in Krisen auf andere Bürger*innen, wobei die Betreuung in erster Linie als eine mit dem Willen der oder des Betreuten angeordnete und in Anspruch genommene Hilfe ausgestaltet ist. Erst wenn Freiwilligkeit nicht mehr möglich ist oder ausreicht, kommen Maßnahmen ohne oder gegen den Willen des oder der Betroffenen in Betracht. Die (Wahrnehmung der) Betreuung unterliegt sodann allerdings der Aufsicht durch sog. Betreuungsbehörden (i. d. R. Jugend-, Sozial- oder Gesundheitsämter), die als Akteure neben die Betreuungsgerichte treten.
Als ultima ratio greifen dann freiheitsentziehende Maßnahmen – also „Zwangseinweisungen“ –, die das Gesetz in § 1831 BGB zunächst wieder dem oder der Betreuer*in vorbehält. Danach kann diese*r die betreute Person mit Zustimmung des Betreuungsgerichts in einer psychiatrischen Klinik unterbringen, wenn aufgrund einer psychischen Krankheit oder geistigen oder seelischen Behinderung die Gefahr besteht, dass er*sie sich selbst tötet oder erheblichen gesundheitlichen Schaden zufügt, oder wenn zur Abwendung eines drohenden erheblichen gesundheitlichen Schadens eine Untersuchung des Gesundheitszustands, eine Heilbehandlung oder ein ärztlicher Eingriff notwendig ist, diese ohne die Unterbringung des Betreuten nicht durchgeführt werden kann, und der/die Betreute aufgrund einer psychischen Krankheit oder geistigen oder seelischen Behinderung die Notwendigkeit der Unterbringung nicht erkennen oder nicht nach dieser Einsicht handeln kann (§ 1831 Abs. 1 Nr. 1 und 2 BGB).
Anregung einer Betreuung als Handlungsoption der Polizei
Bis zu diesem Zeitpunkt hat somit die Polizei rechtlich keinerlei Berührungspunkte mit Menschen in psychischen Krisen, bei denen die genannten Voraussetzungen für eine Betreuung vorliegen könnten, obwohl sie diesen im Alltagshandeln gleichwohl begegnen kann. Die Polizei ist in diesem Fall auch nicht berechtigt, bei Gericht förmlich einen Antrag auf Betreuung zu stellen, da ein solcher nach § 1814 BGB nur von Betroffenen selbst oder von Amts wegen – also durch die Betreuungsbehörden – gestellt werden kann. Dies nimmt der Polizei allerdings nicht die Möglichkeit, gewonnene Erkenntnisse über eine eventuelle Betreuungsbedürftigkeit an das Betreuungsgericht weiterzuleiten. Eine – rechtlich durchweg anerkannte – sog. Anregung der Betreuung ist vielmehr von Seiten der Betreuungsgerichte sogar gewünscht und wird z. T. durch die Bereitstellung von Online-Formularen unterstützt.[4]
Das Recht der psychischen Krankenhilfe als Bindeglied
Näher an die Polizei rückt sodann jedoch das Recht der öffentlich-rechtlichen Unterbringung psychisch kranker Personen. Diese ist in allen Bundesländern in Gesetzen über die psychische Krankenhilfe (abgekürzt zumeist PsychKHG) geregelt. Danach kann auch bei zivilrechtlich nicht betreuten Personen in Fällen akuter Selbst- und/oder Fremdgefährdung die zwangsweise Unterbringung in psychiatrischen Kliniken angeordnet werden, wobei regelmäßig auch die Anordnung in Eilfällen geregelt ist.
Insoweit ergibt sich hinsichtlich der originären Zuständigkeiten für eine solche Anordnung im Eilfall, die als Freiheitsentziehung stets von einem Gericht bestätigt werden muss, ein heterogenes Bild: So erfolgt diese teilweise durch bestellte Ärztinnen und Ärzte (z. B. § 17 Hessisches PsychKHG), teilweise durch die örtlichen Ordnungsbehörden (z. B. § 12 nordrhein-westfälisches PsychKHG) und teilweise durch die jeweiligen sozialpsychiatrischen Dienste (z. B. § 12 sächsisches PsychKHG). Vorgesehen ist in einigen Ländern aber auch eine Anordnung durch die Polizeibehörden selbst (§ 19 Abs. 2 saarländisches PSychKHG, Art. 12 Bayerisches PsychKHG). In Hessen haben die Polizeibehörden eine eigene Ermächtigungsnorm für die Ingewahrsamnahme von Personen, bei denen die Voraussetzungen einer sofortigen Unterbringung mit hoher Wahrscheinlichkeit vorliegen (§ 32 Abs. 4 HSOG). Teilweise regeln die Gesetze auch, dass die Polizei bei der sofortigen Unterbringung Vollzugshilfe leistet (§ 16 Abs. 2 rheinland-pfälzisches PsychKHG) oder um Unterstützung ersucht werden kann (Art. 13 S. 3 Bayerisches PsychKHG).
Vollzugshilfe durch die Polizei – also erforderliche Hilfe bei der zwangsweisen Durchsetzung einer „fremden“ Maßnahme (wie der sofortigen Unterbringung), etwa durch Anwendung körperlicher Gewalt – kommt nach den Polizeigesetzen der Länder auch ohne entsprechende Regelung im PsychKHG in Betracht, wenn die jeweiligen Voraussetzungen, die in allen Landespolizeigesetzen geregelt sind (vgl. etwa §§ 44 bis 46 HSOG), vorliegen.
Fälle, in denen eine öffentlich-rechtliche Unterbringung nach diesen Regelungen wegen akuter Selbst- und/oder Fremdgefährdung in Betracht kommt, dürften in der polizeilichen Praxis einen nicht unwesentlichen Teil der Einsatzlagen ausmachen, in denen die Polizei auf Menschen in Krisen trifft. Hierbei dürfte es sich auch um die Fälle handeln, die in der öffentlichen Wahrnehmung regelmäßig als „Zwangseinweisungen“ wahrgenommen werden, wobei bereits der Begriff suggeriert, dass nicht selten eine Überschreitung der Schwelle zu körperlicher Gewaltanwendung seitens des Staates erforderlich ist.
Dass eine solche Gewaltanwendung mit Blick auf das staatliche Gewaltmonopol im Rechtsstaat in erster Linie eine Aufgabe der Polizei darstellt – sei es als Vollzugshilfe oder in eigener Zuständigkeit – liegt auf der Hand. Deren Voraussetzungen und Grenzen ergeben sich ungeachtet der dargestellten Differenzen in den Regelungen der Bundesländer aus dem jeweiligen Landespolizeirecht, das polizeiliche Zwangsanwendung in allen Ländern und für alle Fälle jeweils abschließend regelt.
Kein „Sonderrecht“ für Krisensituationen
Es lässt sich festhalten, dass das Recht zwar durchaus Regelungen kennt, die speziell für Menschen in psychischen Krisen geschaffen wurden, dass diese die Polizei als potenzielle Akteurin in diesem Bereich aber nur am Rande in den Blick nehmen. Zwar kann die Polizei in einigen (wenigen) Bundesländern im Eilfall selbst eine zwangsweise Unterbringung in einer psychiatrischen Klinik anordnen, eine solche Maßnahme steht jedoch in den Fällen, in denen die Polizei auf Menschen in entsprechenden Ausnahmesituationen trifft, regelmäßig erst am Ende der Situationsbewältigung.
Wenn Polizeibeamt*innen also nach einem Notruf etwa auf eine paranoid-schizophrene Person treffen, die anderen Gewalt androht, oder auf eine schwer depressive Person, die zum Suizid ansetzt, gilt es zunächst, das Geschehen zu unterbrechen und das zu erwartende Handeln zu verhindern. Hierfür stellt das Recht indessen keine Regelungen zur Verfügung, die auf die psychische Ausnahmesituation des Betreffenden zugeschnitten wären. Die Beamt*innen können hier nur auf das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht zurückgreifen, das sie berechtigt und verpflichtet, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung – also drohende Schäden an individuellen und kollektiven Rechtsgütern – abzuwehren. Sie können also etwa die dafür erforderliche Anordnung treffen („Lassen Sie sofort das Messer fallen!“) und dürfen diese – wenn die adressierte Person ihr nicht folgt – auch zwangsweise durchsetzen, also körperliche Gewalt anwenden, ggf. auch unter Einsatz von Hilfsmitteln oder Waffen.[5]
Das allgemeine Polizei- und Ordnungsrecht gilt insoweit unabhängig von der Frage, in welchem psychischen Zustand sich die Person befindet, die die Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung aktuell verursacht. Unausgesprochen setzt es eine Art „Normalverursacher*in“ voraus, also eine Person, die zwar gerade willens ist, gegen Normen zu verstoßen oder die Rechtsgüter anderer oder sich selbst zu schädigen, dabei aber für den Staat in Gestalt von Polizeibeamt*innen noch ansprechbar ist. Insoweit unterscheidet es sich vom Strafrecht, das etwa nachfolgende Sanktionen bzw. ihre Schwere nach §§ 20, 21 Strafgesetzbuch (StGB) vom Vorhandensein bzw. dem Ausmaß der Schuldfähigkeit abhängig macht, die auch und gerade infolge psychischer Erkrankungen fehlen oder eingeschränkt sein kann.[6]
Zwar kennt das allgemeine Polizeirecht in allen Bundesländern Regelungen, die daran anknüpfen, dass sich eine Person „erkennbar in einem die freie Willensbestimmung ausschließenden Zustand“ befindet.[7] Diese Regelungen ermächtigen die Polizei jedoch durchgängig nur zu Personendurchsuchungen (etwa zum Auffinden eines Ausweises), zu Ingewahrsamnahmen (etwa zur Verhinderung des Erfrierens betrunkener Obdachloser) oder zur Anordnung medizinischer Untersuchungen (etwa zur Feststellung der Identität). Die Gesetzgeber dachten hier also vor allem an Fallgestaltungen, in denen der Zustand zu Gefahren für die Person selbst führt, diese aber (im Übrigen) keine Gefahren verursacht. Darüber hinaus verhält sich das allgemeine Polizeirecht gleichsam neutral zu dem psychischen Zustand von Adressat*innen polizeilicher Maßnahmen.
Aus (verfassungs)rechtlicher Sicht ist diese Neutralität des Rechts insoweit programmiert, als etwa die Reichweite des Schutzes von Leib und Leben Unbeteiligter im Ergebnis kaum davon abhängig gemacht werden kann, ob die Bedrohung dieser Güter von einer psychisch gesunden (und bösartigen) oder einer psychisch erkrankten Person (und insoweit nicht zur Selbststeuerung fähigen) ausgeht.[8]
Zwangsmaßnahmen gegenüber Menschen in Krisen
Die Neutralität gegenüber dem psychischen Zustand der Verursacher wird vor diesem Hintergrund bei den Regelungen, die es der Polizei erlauben körperliche Gewalt, ggf. auch unter Einsatz von Hilfsmittel oder Waffen, anzuwenden, besonders deutlich.[9]
Diese setzen gedanklich zwar durchweg voraus, dass sich bei den Betroffenen ein Wille manifestiert, der der Befolgung der von der Polizei getroffenen Anordnungen oder Maßnahmen entgegensteht. Inwieweit dieser Wille auf einen psychischen Ausnahmezustand und/oder eine psychische Erkrankung zurückzuführen ist, bleibt jedoch in der rechtlichen Betrachtung unbeachtet. Diese gehen vielmehr von einer „Normalverursacher*innen“-Konstellation aus.
Allerdings sind die gesetzlichen Regelungen für polizeiliche Zwangsmaßnahmen strikt nach dem rechtsstaatlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gestaffelt. Sie verlangen also – ungeachtet des psychischen Zustands der Betroffenen – ohnehin immer, dass das jeweils mildeste geeignete Zwangsmittel zur Durchsetzung der von der Polizei getroffenen Anordnung oder Maßnahme ergriffen wird. Hier bleibt jedoch naturgemäß Spielraum bei der Einschätzung, welches das mildeste Mittel ist. Dies hängt nicht zuletzt von dem erwarteten Verhalten der Betroffenen ab, das über – polizeialltagstheoretische Daumenregeln hinaus – auch im Hinblick auf den psychischen Zustand des oder der Betreffenden nie zuverlässig vorherzusehen ist.
Strikte Verhältnismäßigkeit gilt selbstverständlich auch, wenn die Polizei (nur) im Wege der Vollzugshilfe tätig wird,[10] also keine eigene Maßnahme oder Anordnung mit Zwangsmaßnahmen durchsetzt, sondern die einer anderen Behörde. Dies ist etwa dann der Fall, wenn die Polizei wegen drohender Gegenwehr „mithilft“, die von einer anderen Behörde angeordnete Unterbringung in einer psychiatrischen Anstalt in die Tat umzusetzen. Von dem Tätigwerden aus eigener Zuständigkeit unterscheidet sich der Fall der Vollzugshilfe bei der Unterbringung zumindest insoweit, als der Polizei hier anlassbezogen bekannt ist, dass sich die Person in einem psychischen Ausnahmezustand befindet, weil ja ansonsten die Unterbringung nicht angeordnet und die Vollzugshilfe nicht erbeten worden wäre. Bei einer rechtlichen Betrachtung ex-post, könnte dieses Wissen in Bezug auf die Rechtmäßigkeit einer etwaigen Zwangsanwendung also berücksichtigt werden.
Letztlich bleibt somit die Frage des Umgangs der Polizei mit Menschen in Krisen – insbesondere der Anwendung von Zwang diesen gegenüber – eine Frage der ohnehin umfassend einzufordernden Verhältnismäßigkeit polizeilicher Maßnahmen. Entscheidend für deren Einhaltung durch Polizeibeamt*innen „vor Ort“ dürfte nicht zuletzt sein, inwieweit diese in der Lage sind, psychische Störungen und/oder Krankheiten zu erkennen und daraus die für die Situationsbewältigung passenden Schlussfolgerungen zu ziehen. Selbst dann bleibt jedoch stets ein gewisses Maß an der für polizeiliche Ad-hoc-Situationen typischen Unvorhersehbarkeit, die der polizeilichen Gefahrenabwehr gleichsam immanent ist.