Vor vier Jahren publizierte CILIP die ersten Schubladenentwürfe zu den „Sicherheitsgesetzen“ (vgl. Nr. 23), vor zehn Monaten brachte die Bundesregierung erneut Entwürfe eines Bundesdatenschutz- und eines Verfassungsschutzgesetzes in die parlamentarische Beratung ein (vgl. Nr. 32) – nun haben sich CDU und FDP am 12. März d.J. auf erneute Änderungen an diesen Entwürfen geeinigt, ausgehandelt von Burkhard Hirsch (FDP) und Heribert Blens von des CDU/CSU-Fraktion. Offensichtlich sollen im Windschatten deutsch-deutscher Vereinigungspolitik noch schnell die rechtlichen Grundlagen für die sicherheitspolitische Landnahme fixiert werden – wird doch von der Bundesregierung angestrebt, die Entwürfe noch in dieser Legislaturperiode vom Bundestag verabschieden zu lassen.
1. Ein neu gefülltes Paket?
Fast ein Jahr nachdem die Bundesregierung in einem Artikelgesetz Entwürfe für ein neues Bundesdatenschutzgesetz und ein Verfassungsschutzgesetz in den Bundestag eingebracht hat, verständigten sich die Berichterstatter der CDU/CSU-Fraktion Blens und der FDP-Fraktion Hirsch auf gemeinsame Än-derungsvorschlä-ge. Nun soll mit Hochdruck dieses Artikelgesetz durch den Bundestag ge-schleust werden, dessen erste Lesung bereits im letzten Jahr er-folgte. Am 28. März begann im Innenausschuß die erste Beratung der neuen Fassungen, für den 25. April ist ein weiterer Termin angesetzt. Weitrei-chende Änderungen sind kaum mehr zu erwarten; die Kompromißmöglich-keiten zwischen CDU/CSU und FDP sind weitgehend ausgereizt.
Schaut man sich den neuen Kompromiß zum BDSG an, so lassen sich mehrere Verbesserungen konstatieren:
– Endlich wird den Forderungen der Datenschutzbeauftragten entsprochen und die Geltung des Gesetzes auch auf den Bereich der Aktenführung anerkannt. Dies hat zur Folge, daß die in den bisherigen Entwurfs-Paketen mit eingeschlossenen Novellierungsvorschläge für das Verwaltungsverfahrensgesetz nun entfallen.
– Das Auskunftsrecht des Bürgers wird auf die Strafverfolgungs- und Sicher-heitsbehörden ausgeweitet.
– Schließlich soll die Stellung des Bundesdatenschutzbeauftragten dadurch ge-stärkt werden, daß er auf Vorschlag der Regierung direkt durch das Parlament gewählt wird.
Am bisherigen Regierungsentwurf eines VfS-Gesetzes haben die Koali-tions-emmissäre Dr. Blens und Dr. Hirsch in einem solchen Umfang neu formuliert, umgemodelt und zu präzisieren gesucht, daß in Teilen ein ganz neuer Entwurf entstanden ist. Ihm gilt das Schwergewicht dieser kritischen Sichtung.
Inwieweit enthält dieser Kompromiß nun qualitiative Änderungen gegenüber den früheren Entwürfen? Vor al-lem aber: Ergeben sich aus der Neu-fassung endlich eindeutige und für den Bürger nachvollziehbare Regelun-gen der Aufgaben, der Arbeitsweisen und der Sammeltätigkeit der VfS-Ämter?
2. Nachbesserungen: Ein Überblick über die Änderungen des VfS-Gesetz-Entwurfs
Mißt man die vorgelegten Änderungen an der langen Reihe früherer Entwürfe, so sind substantielle Verbesserungen im Detail nicht zu übersehen.
Sicherlich: Der Entwurf enthält wieder eine Vielzahl an rhetorischen und symbolischen Rechtsformeln ohne Wert. Wenn etwa in 4 (Gegenseitige Unterrichtung de VfS-Behörden) die Zugriffsberechtigung auf Textdateien auf solche Personen beschränkt wird, „die unmittelbar mit Arbeiten in diesem Anwendungsgebiet betraut sind“, so wird nur eine Selbstverständlichkeit jeder Geheimdiensttätigkeit publikums-wirksam festgeschrieben: daß nämlich kein Mitarbeiter mehr wissen soll, als er für seine unmittelbare Arbeit braucht. Und wenn in 3 Abs. 3 (Aufgaben des VfS-Behörden) festgestellt wird, daß die Behörden „an die allgemeinen Rechtsvorschriften gebunden (sind) (Artikel 20 GG)“, so macht diese eigentlich selbstverständliche Feststellung in dem Gesetz nur als Vorsichtsmaßnahme Sinn, damit in der Praxis – in der ja nicht jeder mit dem Grundgesetz unter dem Arm herumlaufen kann – dieses nicht völlig in Vergessenheit gerät.
Doch neben den semantischen Reformen und Detailänderungen sind zweifelsohne Verbesserungen gegenüber den Vorentwürfen festzustellen; Ver-besserungen, die jedoch in weiten Teilen nach wie vor hinter den Forderungen der Datenschutzbeauftragten zurückbleiben und die bisherige Praxis der Ämter kaum verändern werden. Die Änderungen betreffen vor al-lem zwei Bereiche: zum einen den Minderjährigenschutz, zum anderen die begrenzte Übernahme genereller Prinzipien des allgemeinen Datenschutzrechts (z.B. Auskunftsrecht).
* Minderjährigenschutz
Der von amtlicher Speicherung freie Raum jugendlicher Unvernunft, den die FDP den unter 16jährigen erkämpft hat, ist von nachgeordneter Bedeutung, was die praktische Arbeit der Ämter betrifft. Profitiert hätten davon in der Vergangenheit vor allem Jungpioniere oder Träger von FDJ- Hemden oder Pimpfe in rechten Split-tergruppen.
Von Interesse sind die einschlägigen 8a (Speicherung, Veränderung und Nutzung personenbezogener Daten von Minderjährigen) u. 20 (Minder-jährigenschutz bei der Übermittlung), weil sie auf potentielle Ansatzpunkte restriktiver Informationssammlung verweisen. So findet sich in 8a die einzige Stelle des Gesetzes, an der Voraussetzungen für die Anlage einer per-sonenbezogenen Akte genannt wer-den: Dies soll bei Jugendlichen unter 16 nur zulässig sein, wenn tatsäch-liche Anhaltspunkte dafür bestehen, daß dieser eine in Art. 2 G 10 Gesetz genannte Straftat plant oder begeht. Diese Daten dürfen nur weitergegeben werden, solange die Voraussetzung für die Speicherung erfüllt sind; eine Weitergabe an ausländische Dienste ist nicht statthaft ( 20). Für den 16jährigen Jugendlichen ist der erfassungsfreie Raum schon be-schränkter. Er darf auch in Dateien gespeichert und seine Daten dürfen an an-dere Dienste weitergegeben werden.
* Die Übernahme von Strukturprinzipien des BDSG im VfS-Gesetz
In den Vorentwürfen war bis in die Terminologie hinein eine Bezugnahme auf das Datenschutzrecht vermieden worden. In der neuen Vorlage wird nun die Tätigkeit des VfS datenschutzrechtlich zu fassen gesucht. So werden erstmals die Erhebung von Informationen und von personenbezogenen Daten begrifflich getrennt, in 6 (Befugnisse des BfV) Abs. 1 wird zudem konstatiert, daß sich das Amt bei diesen Tätigkeiten an die Bestimmungen des BDSG zu halten habe, soweit nicht besondere Regelungen im Gesetz getroffen werden. Vor allem aber wird in 10a (Auskunft an den Betroffenen) den Bürgern endlich ein Auskunftsrecht eingeräumt – ein Recht, daß sich aus Art. 19 GG zwingend ergibt und auch in der jüngeren Rechtsprechung Unterstützung findet, in allen Vorentwürfen aber negiert wurde. In 9 (Berichtigung, Lö-schung, Sperrung) Abs. 1 wird den Ämtern eine Berichtigungspflicht auferlegt, die sich auch auf die Akten erstreckt.
In Abs. 2 schließlich wird der VfS darauf verpflichtet, Daten zu sperren, wenn im Einzelfall feststellt wird, „daß ohne die Sperrung schutzwürdige Interessen des Betroffenen beeinträchtigt würden und die Daten für seine (VfS) künftige Aufgabenerfüllung nicht mehr erforderlich sind.“
Betrachtet man die in 10a Abs. 2 eingeräumten vier Ausschlußgründe für die Auskunftserteilung, dann zeigt sich zugleich, wie eng begrenzt auch in Zukunft die Möglichkeiten für den Bürger sein werden, die über ihn gesammelten Informationen in Erfahrung zu bringen. So reicht für die Auskunftsverweigerung bereits, daß 1. „eine Gefährdung der Aufgabenerfüllung durch die Aus-kunftserteilung zu besorgen ist“, 2. Quellen gefährdet werden oder 3. „die Auskunft die öffentliche Sicherheit gefährden …würde“. Die Verweigerung bedarf keiner Begründung ( 10 Abs. 4), der Betroffene kann sich dann nur noch an den Datenschutzbeauftragten wenden, demgegenüber die Ämter auskunfts-pflichtig sein sollen, soweit nicht der Bundesminister des Innern im Einzel-fall feststellt, daß durch eine Auskunft die Sicherheit des Bundes oder eines Landes gefährdet würde.
Bei allen Einschränkungen bleibt ein Fortschritt zu konstatieren. Indem der Entwurf das Prinzip des Auskunftsrechts anerkennt, wird dem Bürger die Tür für eine rechtsstaatliche Überprüfung der Sammeltätigkeit der Ämter zumindest einen Spalt weit eröffnet.
3. Untaugliche Regelungsansätze
Die Bemühungen der Koalitionsemmissäre, zumindest den Schein von Rechts-staatlichkeit und Liberalität zu wahren, sind nicht zu übersehen. Die hieraus letztendlich erwachsenden Vorschläge zur Normierung brisanter Teilkomplexe klammern aber an vie-len Punkten die zentralen Probleme aus – etwa bei den Sicherheitsüberprüfungen die Frage nach der Nutzung der anfallenden Daten für andere Zwecke des Verfassungsschutzes. Bei den Komplexen „nachrichtendienst-liche Mittel“ und „Übermittlungsbe-fugnissen“ führen die Vorschläge zu Ergebnissen, die verfassungs- und da-tenschutzrechtlich nicht zu vertreten und praktisch gefährlich sind.
* Die verfahrenstechnische Verrechtlichung der nd-Mittel
In den bisherigen Entwürfen hatte man sich über Art und Umfang der nd-Mittel ausgeschwiegen. Es durfte spekuliert werden: gehörte der Einsatz von Wanzen und Richtfunkmikrofonen oder von inszenierten Bombenattentaten wie dem Celler Loch dazu oder nicht? Der Vorschlag von Blens/Hirsch: Diese nd-Mittel sollen in Zukunft in einer internen Dienstvorschrift benannt werden, die „der Zustimmung des BMI (bedarf)“, der dann wiederum die PKK „unter-richtet“( 6 Abs. 1a). Möglich sein soll auch das Mithören und Aufzeichnen des nicht öffentlich gesprochenen Wortes – gemeint ist der sogennante Lauschangriff durch Richtmikrophone bzw. der Einbau von Wanzen in Wohnungen etc.-, „wenn es zur Abwehr einer gemeinen Gefahr oder einer Lebensgefahr für einzelne Personen unerläßlich ist und geeignete polizeiliche Hilfe für das bedrohte Rechtsgut nicht rechtzeitig erlangt werden kann“ ( 7 Abs. 1a).
Weil nach Meinung der Koalitionäre Eile geboten scheint, verzichtet man – anders als im Fall der Telephonkontrolle nach dem G 10 Gesetz – gleich auf die Pflicht, vorab um eine Genehmigung nachzusuchen. Nach 7 genügt eine nachträgliche Benachrichtung der PKK, deren Unfähigkeit zur Kontrolle des BfV andererseits seit Jahren feststeht und unlängst dazu führte, daß SPD-MdB Jahn die weitere Teilnahme an dieser Kommission verweigerte. Als nachrichtendienst-licher Laie fragt man sich darüber hinaus, weshalb der VfS schneller Wanzen und Richtmikrophe als die Polizei zur Hand haben soll. Führt etwa jeder VfS-Mitarbeiter diese Mittel ständig mit sich?
Ein Blick in die einschlägigen Strafrechtskommentare zeigt zudem, daß mit dem Begriff der gemeinen Gefahr – der schon zur Rechtfertigung des Lauschangriffs gegen den Atommanager Traube herhalten mußte – ein weites Lauschfeld eröffnet wird, fällt doch darunter jede „konkrete Gefahr für eine unbestimmte Zahl von Menschen oder zahlreiche Sachen von mindestens insgesamt hohem Wert, so z.B. Überschwemmungen, Brände von Gebäuden mit der Gefahr des Umsichgreifens … oder radioaktive Verseuchung“ (Dreher/Tröndle, 243, Nr. 36).
Insgesamt genügt der Vorschlag nicht einmal den vagen Anforderungen an eine rechtsstaatliche Kontrolle solcher Praktiken, die das BVerfG im Abhörurteil anmeldete; das Bemühen, die PKK in Sachen nd-Mittel zur unab-hängigen Kontrollinstanz aufzubauen, muß an deren faktisch totaler Abhägigkeit von der Regierung und der Exekutive scheitern.
* Übermittlungsbefugnisse
In den Vorentwürfen waren die Regelungen zur Übermittlung von Daten vom Bemühen getragen, jede Begrenzung soweit wie möglich zu vermeiden. Der vorliegende Entwurf fixiert nun diesen Komplex durch drei Prinzipien:
Die VfS-Ämter sollen nach 11a nur um die Übermittlung jener perso-nen-be-zogenen Daten nachsuchen kön-nen, „die bei der ersuchten Behörde bekannt sind oder aus allgemein zu-gänglichen Quellen entnommen wer-den dürfen“. Damit wird zwar impli-zite der aus dem Trennungsgebot abgeleitete Grundsatz anerkannt, daß die Geheimdienste fehlende (Zwangs) -befugnisse nicht dadurch kompensie-ren dürfen, daß sie andere darum bitten. Nur: in 11 (2) werden hiervon solche Daten, „die bei der Wahrnehmung grenzpolizeilicher Auf-gaben anfallen“, ausdrücklich ausge-nommen. Kurz: die bekannten „An-weisungen“ von BND, VfS oder MAD zur (strategischen) Kontrolle von Reisenden sind damit weiterhin zugelassen.
Eingeschränkt wurde der Umfang der Informationsübermittlung durch sonstige Bundesbehörden und bundesunmittelbare juristische Personen des öffentlichen Rechts. Sie durften nach den bisherigen Entwürfen alles übermitteln, was aus ihrer Sicht zur Erfüllung der Aufgaben des VfS zweckmäßig schien. Nun wird mit 12 das Recht zur sog. Spontanübermittlung aller relevant erscheinenen Informationen nur noch den Sicherheitsbehörden zugestanden (Polizei, StA und Zoll).
Zugleich jedoch werden nun die Behörden und sonstige Einrichtungen des Bundes (Bundesgesundheitsamt, Deutschlandfunk usw.) nach 12 Abs. 1 verpflichtet, von sich aus solche Tatsachen zu übermitteln, die sicherheitsgefährdende oder geheimdienstliche Tätigkeiten erkennen lassen oder aber Bestrebungen, die durch Anwendung von Gewalt oder darauf gerichtete Vorbereitungshandlungen gegen die fdGO, die Sicherheit des Bundes etc. gerichtet sind ( 3 Abs. 1). Kurz: es wird eine bürokratisch durchaus zweckmäßige Reduktion potentiell zu übermittelnder Informationen vorgenommen. Diese Regelung läßt allemal genug Definitionsspielraum offen, hält man sich vor Augen, daß ja auch Aktionen des zivilen Ungehorsams – wie die Sitzblockaden der Friedensbewegung, Hausbesetzungen etc.- dem Gewaltverdacht des Staatsschutzes ausgesetzt sind. Indem nun darüber hinaus die anderen staatlichen Stellen zur Übermittlung „von sich aus“ verpflichtet werden, ist nach aller verwaltungssoziologischer Erfah-rung davon auszugehen, daß in Zukunft mehr, nicht aber weniger berichtet wird.
4. Das Kernproblem des VfS bleibt ungelöst
Die Vorschläge von Hirsch/Blens zielen darauf ab, den in den siebziger Jahren personell enorm ausgebauten und durch die EDV mit zusätzlichen Möglichkeiten ausgestatteten Ämtern einige datenschutzrechtliche Zügel anzulegen. Der Datenschutzbeauftragte – zusätzlich gestärkt durch die Änderungen im BDSG – wird zur zentralen Kontrollinstanz. Doch dieser kann im Kern nur die rechtmäßige Verarbeitung von Informationen kontrollieren. Der Kern des Pro-blems jedoch liegt zuallererst in den völlig offenen Befugnissen der Ämter zur Sammlung sogenannter Erkenntnisse. Überall dort, wo sich die Ämter auf ihren „rechtmäßigen Auftrag“ berufen, wie er in 3 Abs. 1 formuliert ist, kann der Datenschutzbeaufragte nur noch legitimieren, was die Ämter nach Gutdünken sammeln.
Es ist deshalb auch keineswegs Folge einer mangelnden Kompetenz des Datenschutzbeauftragten, wenn dieser etwa in Berlin die immer weiter ausufernde Sammlung von Informationen über verdächtige Gruppen nicht beanstan-dete: Denn das Amt konnte allemal darauf hinweisen, daß in der Gruppe XYZ bereits erfaßte Extremisten mitarbeiteten, ein Urteil, das zu überprüfen der Datenschutzbeauftragte sich wiederum nicht anmaßen darf. Ob nun die Republikaner oder die „PDS Hamburg“ „erfaßt“ und „beobachtet“ werden sollen, oder aber Mitarbeiter von der TAZ oder CILIP einer „Verdachtsprüfung“ unterworfen werden – dies bleibt allemal im Ermessen der Ämter.
Dieses ließe sich – wenn man sich nicht zur Abschaffung der Ämter durchringt – im Prinzip nur eindämmen, wenn man eine eindeutige Definition dessen vornähme, was unter „Bestrebungen gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung“ zu verstehen ist. Doch dies wollen Ämter und Regierung um jeden Preis vermeiden, weil sie von der Grauzone politisch opportuner Verdachtserklärungen leben.
Gesehen wurde das Problem durchaus von der Koalitionsrunde. Ihr Versuch einer Präzisierung der „Bestrebungen gegen die fdGO“ eignet sich jedoch eher für Satiren denn für eine wirksame Beschränkung. Solche seien – so 3 Abs. 1a -„ziel- und zweckgerichtete Verhaltensweisen oder Betätigungen (?) in der Regel (!) in oder für Zwecke einer Organisation oder einer unorganisierten Gruppierung gegen dieses Schutzgut“. Doch selbst wenn sich hiermit der eine oder andere Sammelfall ausschließen ließe – etwa Daten über einzelne „Zersetzer“ -, die Frage, was inhaltlich ein Angriff auf die fdGO darstellt, was also Verfassungsfeindlichkeit konstituiert, bliebe nach wie vor offen.