Von Falco Werkentin
Der Bundesgrenzschutz kann in diesem Jahr auf eine vierzigjährige Geschichte zurückblicken. Als er 1951 gegründet wurde, standen zwei politische Motive im Vordergrund: einmal die verdeckte militärische Wiederaufrüstung unter dem Mantel polizeilichen Uniformtuches, zum anderen der Aufbau einer Bürgerkriegstruppe in der Hand der Bundesregierung, d.h. „Grenzschützer“ als Notstandssoldaten, wie die GdP kritisch anmerkte. Bereits zu Beginn der 70er Jahre ist das Aufgabenspektrum des BGS von der sozialliberalen Koalition erheblich ausgeweitet worden. Ungeachtet des Wegfalls der historischen Voraussetzungen des Bundesgrenzschutzes – des Ost-West-Konflikts – und der mit Schaffung des Europäischen Binnenmarktes Ende ’92 erheblich reduzierten Grenzkontrollaufgaben ist derzeit beim BGS ein Revirement in Planung, das im Ergebnis die personelle Stärke und das Aufgabenspektrum des BGS noch ausweiten soll.
Die historischen Wurzeln des BGS
Der prinzipiellen föderalistischen Struktur der Bundesrepublik gemäß ist die Erfüllung polizeilicher Aufgaben vom Grundsatz her Angelegenheit der Länder. Diesem Grundgedanken folgend, wäre der bereits im Parlamentarischen Rat der Jahre 1948/49 insbesondere von der SPD verfolgte Gedanke, der künftigen Bundesregierung ein eigenes bewaffnetes Machtorgan an die Hand zu geben, fast am Widerstand von CDU- und CSU-Vertretern aus den süddeutschen Ländern gescheitert, die bundeseigene bewaffnete Exekutiv-Organe zunächst strikt ablehnten. Als Kompromiß erhielt die Bundesregierung schließlich mit Art. 87 GG die Befugnis:
„Durch Bundesgesetz können Bundesgrenzschutzbehörden … eingerichtet werden.“
Mit dem Begriff „Behörde“ statt „Bundesgrenzschutzpolizei“, der auf Drängen der süddeutschen Föderalisten in Art. 87 aufgenommen wurde, sollte gerade der nicht-vollzugspolizeiliche Charakter eines künftigen Bundesgrenzschutzes verfassungsrechtlich ausgedrückt werden.
Der Ausbruch des Korea-Krieges im Juni 1950 veränderte die politische Landschaft. Im Bundeskanzleramt wurde bereits die verdeckte Wiederaufrüstung vorbereitet, am 15. Dezember kam es im Bundesrat zu einer ersten Abstimmung über den Entwurf eines Bundesgrenzschutz-Gesetzes. Bayern erkannte in diesem Entwurf einen „schwerwiegenden Eingriff in die Polizeihoheit der Länder“ und lehnte daher den Entwurf aus grundsätzlichen Erwägungen ab .
Die Zustimmung Bayerischer Bundestagsabgeordneter wurde schließlich damit erkauft, daß Bayern ein eigener grenzpolizeilicher Einzeldienst zugestanden wurde, der bis heute existiert. Am 15. Februar 1951 wurde das erste Bundesgrenzschutzgesetz auch mit den Stimmen der SPD vom Bundestag verabschiedet. Im Bundesrat verweigerten hingegen die Vertreter Bayerns dem Gesetz ihre Zustimmung. Obwohl 2 des BGS-Gesetzes von 1951 die Form, in der der BGS die Grenzen zu sichern hatte, mit den Worten formulierte: „Die Bundesgrenzschutzbehörden sichern das Bundesgebiet gegen verbotene Grenzübertritte, insbesondere durch Ausübung der Paßnachschau“, erhielt in der Folgezeit der diese Aufgabe erfüllende Grenzschutzeinzeldienst nur ca. 1.000 Stellen, während die Grenzschutztruppen zunächst ca. 9.000, ab 1953 dann 18.000 Stellen zugewiesen bekamen. Da für die Paßnachschau zudem bereits 14.000 Beamte des Zollgrenzdienstes zur Verfügung standen, war und blieb diese Aufgabe des BGS völlig nachrangig. Vielmehr ging es darum, der Bundesregierung zum ersten eine leichte Infanterie für den Fall innerer Unruhen zur Verfügung zu stellen, zum zweiten aber militärische Kader für eine künftige Armee auszubilden.
Aktueller Anlaß für einen beschleunigten Aufbau von Bundesgrenzschutztruppen war 1951 die letzte große gesellschaftspolitische Machtprobe der Bundesrepublik. Die Gewerkschaften hatten mit dem politischen Generalstreik gedroht, um die qualifizierte Mitbestimmung in der Montan-Industrie (Eisen, Kohle, Stahl) durchzusetzen. Daraufhin schrieb der Bundesinnenminister an den Bundeskanzler, daß er ohne einen Bundesgrenzschutz nicht in der Lage sei, die „Verantwortung für die Aufrechterhaltung der inneren Sicherheit und Ordnung im Bundesgebiet gegenwärtig zu übernehmen.“
Diese gesellschaftspolitische Auseinandersetzung endete mit einem Kompromiß, bevor die ersten BGS-Truppen Ende 1951 aufgestellt waren. Geführt von Wehrmachtsoffizieren, bald ausgerüstet mit Panzerfäusten, Maschinengewehren, 2-cm-Maschinenkanonen und Granatwerfern übte die neue Truppe alsbald den Bürgerkrieg, dabei Erfahrungen ihrer Offiziere wieder fruchtbar machend, die diese bei der Partisanenbekämpfung im 2. Weltkrieg erworben hatten, was sich auch in der offiziellen Kommentierung zur derzeit geltenden Polizeidienstvorschrift PDV 100 noch niederschlägt. Im Jahre 1953 beschloß der Bundestag, den BGS auf 20.000 Mann aufzustocken. Zogen Grenzschützer am Abend in die Kasernen, so klangen oft alte Nazi-Lieder wie „Es zittern die morschen Knochen“ aus den Kasernenstuben, wie verbittert ein SPD-Abgeordneter im Bundestag anmerkte.
Diese Truppe, die „in ihrer Haltung und in ihrem Geist als ein sehr willkommener und sicher wertvoller Bestandteil der neuen Wehrmacht gelten darf“ – so Bundesinnenminister Schröder am 3.2.56 im Bundestag – wurde dann 1956 verbandsweise in die Bundeswehr überführt.
Gleichwohl, auf eine leichte Infanterie für innere Unruhen verzichten wollte die Bundesregierung nicht. Und so wurden die BGS-Verbände schleunigst neu aufgebaut. Worum es auch weiterhin ging, zeigt das erste große BGS-Manöver nach dem Wiederaufbau im Herbst 1956. Unter dem Motto „Wir sind wieder da“ übte das Grenzschutzkommando Nord in der Nähe von Salzgitter/ Wolfsburg den Kampf im Industriegelände.
Notstandsgesetze und die Neubestimmung der Aufgaben des BGS in den 70er Jahren
Als Folge der Notstandsgesetze des Jahres 1968, die u.a. fortan den Einsatz der Bundeswehr gegen die eigene Bevölkerung verfassungsrechtlich billigten, veränderte sich die politische Aufgabenbestimmung des BGS. Für den großen Notstandsfall des offenen Bürgerkrieges mußte man Grenzschutz-Truppen nicht mehr in Bereitschaft halten. Der Einsatz in solchen Situationen obliegt seither der Bundeswehr mit ihrem gewaltigen Waffenarsenal und Personal-kontingent.
Der Bundesgrenzschutz konnte waffenmäßig um- und personell aufgerüstet werden. Die Kanonen wurden gegen Wasserwerfer, Granatwerfer gegen CN-Gaspetarden, Panzerfäuste gegen Holzknüppel eingetauscht. Mit einer Verfassungsänderung und einer Novellierung des BGS-Gesetzes im Jahre 1972 wurden schließlich die rechtlichen Voraussetzungen geschaffen, um den BGS als Polizei des Bundes auch unterhalb der Einsatzschwellen von Artikel 91 GG („Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes“) und des inneren Notstandsfalles losmarschieren zu lassen. Und so gibt es seit Mitte der 70er Jahre keine Großdemonstration mehr, bei der nicht BGS-Verbände auf Anforderung der Länder das Ihre beitrugen, um BürgerInnen politisch zu erziehen, die ihren Widerspruch gegen Kernkraftpolitik, Rüstungswahn etc. in Städten oder der Wilster Marsch öffentlich zum Ausdruck brachten.
Den Bundesgrenzschutz so systematisch in den Einsatz gegen dissidente Teile der Bevölkerung zu führen, fiel politischen Lenkern um so leichter, als die Grenzen zu den Ostblockländern und der DDR von deren Seite so massiv ausgebaut worden waren, daß sie den Schutz der Grenzen für die Bundesrepublik gleichsam mit übernommen hatten, wie 1973 zwei Bonner Ministerialbeamte nicht ohne Anerkennung vermerkten, um daraus ihrerseits den Schluß zu ziehen, daß dank dieser Situation Grenzschutztruppen freigesetzt werden könnten für innere Einsatzsituationen.
Die Anschläge der RAF und palästinensischer Gruppen seit den 70er Jahren führten schließlich dazu, den BGS auch verstärkt im Objektschutz (Behörden, Flughäfen) einzusetzen.
Die „Sinnkrise“ oder „Bundesgrenzschutz 2000“ – Planungen vor der Vereinigung
Die politischen Anstrengungen, im Widerspruch zur föderalistischen Struktur der Bundesrepublik das polizeiliche Gewicht des Bundes weiter zu stärken, setzten sich auch nach dem Ende der sozialliberalen Bonner Koalition fort. So bildete das Bundesinnenministerium 1987 eine Arbeitsgruppe, die unter dem Stichwort „BGS 2000“ Zukunftsplanung betrieb.
In einem dem Innenausschuß des Bundestages mit Datum vom 20.9.1988 vorgelegten Papier des BMI wird u.a. konstatiert:
– Als Folge des geplanten Abbaus der EG-Binnengrenzen (Schengener Abkommen) werden in erheblichem Umfang BGS-Beamte von bisherigen Aufgaben freigesetzt.
– Auch an den Grenzen zur DDR und CSSR ist nur ein geringer Anteil des Verbandspersonals des BGS gebunden. „Die Tatsache, daß seit langem in wesentlichem Umfang die Grenzüberwachung auch beim Grenzzolldienst und der bayerischen Grenzpolizei liegt, unterstreicht dies“ (ebenda, S. 6).
– Schließlich wird in dem Papier resümiert, daß zwar BGS-Verbände „für polizeiliche Großlagen nach 3 (Notstands- und Verteidigungsfall) und 9 BGS-Gesetz (Unterstützung der Polizei eines Landes) bereitzuhalten sind“, dies jedoch „keine Tagesaufgaben“ seien.
– Ferner dürfte es künftig schwerer werden , „voll ausgebildete Polizeivoll-zugsbeamte des mittleren Dienstes im BGS über viele Jahre hinweg im wesentlichen mit einer „Bereithaltungsaufgabe“ zufriedenzustellen.“
Kurz, es müsse neu „ein entsprechender „Aufgabenbedarf“ begründet werden.“ Zu denken sei an eine Ausweitung der Aufgaben im sogenannten polizeilichen Einzeldienst. Dies um so mehr, als der Abbau der EG-Binnengrenzen nicht nur beim BGS Personal freisetze, sondern auch beim Zoll, bei dem allein 3.000 Beamte hiervon betroffen seien.
Als Ausweg aus der Sinn- und Aufgabenkrise kam den Planern das Naheliegenste, nämlich den BGS personell zu reduzieren oder langfristig gänzlich aufzulösen, allerdings nicht in den Sinn. Vielmehr wurden neue, in Konkurrenz mit anderen Behörden zu erobernde Aufgaben angedacht:
– Übertragung von Aufgaben des Personenschutzes nach 9 BKA-Gesetz an den BGS,
– Übernahme bahnpolizeilicher Aufgaben,
– Übernahme des Haussicherungsdienstes des Bundestages,
– Übernahme von Luftsicherheitsaufgaben nach 29c LuftVG,
– schließlich sei auch daran zu denken, im polizeilichen Einzeldienst der Länder verstärkt BGS-Beamte einzusetzen.
Wiedervereinigung und Auflösung des „realen Sozialismus“
– Der BGS-Ost
Mitten hinein in diese Sinnkrise platzten die Auflösung des Ostblocks und die deutsche Wiedervereinigung. Nun bestand Gefahr, daß nicht nur das BMI, sondern auch eine breitere Öffentlichkeit erkennen könnte, daß bisherige Aufgaben vollends entfallen sind und eine ersatzlose Auflösung anstünde – eine Katastrophe für all jene, die mit dem BGS existentiell und durch Karrieren verbunden sind.
Eine innerdeutsche Grenze konnte zur Legitimation von Grenzschutzverbänden nicht mehr herhalten, mehr noch:
„Im Hinblick auf die zu erwartende gesamteuropäische Friedensordnung dürfte ein überzeugender polizeilicher Grund für das Vorhalten von verbandsmäßig gegliederten Grenzsicherungskräften auch an den Grenzen zu Polen und zur Tschechoslowakei nicht gegeben sein.“
In den „Vorstellungen über künftige Aufgaben und Verwendung des BGS als Polizei des Bundes“ des Bundesinnenministeriums vom 21.Mai ’90, denen dieser Satz entstammt, drückt sich pure Existenzangst aus.
Neue Ideen über das hinaus, was bereits an okkupierbaren Aufgaben im Papier des Jahres 1988 angemeldet worden war, kamen den Beamten im Mai letzten Jahres noch nicht. Einzig die territoriale Ausbreitung auf die künftigen, fünf neuen Bundesländer zeigte sich als Hoffnungsschimmer. Um so fleißiger wurde an einer Stellungnahme zur Übernahme der Bahnpolizei gearbeitet: an der „Untersuchung der Frage einer Übernahme der Bahnpolizei und des Fahndungsdienstes der Deutschen Bundesbahn durch den Bundesgrenzschutz“ vom 28.8.’90, die Ende August vorgelegt wurde und im Ergebnis dafür plädierte, dem BGS künftig diese Rolle zu übertragen .
Inzwischen sind die beiden deutschen Teilstaaten vereinigt. Aus der Konkursmasse des realen Sozialismus und seiner „bewaffneten Machtorgane“ hat der Bundesgrenzschutz bereits seinen Happen geschluckt. Aus früheren Angehörigen der Grenztruppen, der Volkspolizei und der Transportpolizei wird unter Anleitung von ca. 400 bundesdeutschen BGSlern ein BGS-Ost geschmiedet.
Nicht der Mangel an Bereitschaft, einem neuen Staat zu dienen oder gar ideologische Altlasten schufen Probleme bei der Rekrutierung ostdeutscher BGSler aus den Reihen der einstigen Grenztruppen und der Volkspolizei – nur 5% der Bewerber wurden aus politischen Gründen abgelehnt -, sondern Sehschwäche und Übergewichtigkeit. Allein aus diesen Gründen wurden 50 % der Bewerber nicht in den BGS übernommen. Politische Sünden werden großzügig vergeben – Fettleibigkeit nie.
Ähnlich großzügig und streng zugleich war man wohl auch beim Neuaufbau der Behörden in der Gründungszeit der Bundesrepublik vorgegangen. Auch damals wurde kaum mehr als 5 % der Nazi-Beamten die Neueinstellung verweigert. Da aber die materielle Lebenslage der Nachkriegszeit kaum Fettleibigkeit zuließ, kamen 95 % der alten Juristen, Polizisten, Geheimdienstler wieder in den öffentlichen Dienst.
Die Personalstärke des BGS-Ost wurde im Februar d.J. bereits mit 6.300 Mann beziffert – bei einem angestrebten Planstellensoll von 8.300 „Grenzschützern“.6 Mit solcher Personalstärke wollen die Planer im BMI offenbar an die Stärkeverhältnisse anknüpfen, wie sie im realen Sozialismus bis dato galten. Kam die Bundesrepublik bei ca. 60 Mio. Einwohnern bisher mit ca. 22.000 BGSlern aus, d.h. ein BGS-Beamter auf ca. 2.730 Bundesbürger, so wird gemäß der Planung für die fünf neuen Bundesländer ein BGSler auf 2.050 Neu-Bürger kommen. Welches Kalkül mag dahinter stehen, wenn die „Betreuungsdichte“ in den neuen Bundesländern so deutlich über der in den alten liegt?
Auf den Bahnhöfen der ehemaligen DDR und in Berlin haben sich die alten Transportpolizisten bereits gehäutet und erscheinen nun im BGS-Grün. So werden Fakten gesetzt, um demnächst auch die Bahnpolizei der alten Bundesländer dem BGS-Kommando zu unterwerfen.
Die Stunde der Exekutive
Wie es in der BGS-Planung für die neuen Bundesländer heißt, sollen die aus der DDR-Konkursmasse rekrutierten BGSler erst nach gründlicher Neuausbildung „bei Großeinsätzen wie Fußballkrawallen in Leipzig oder Häuserräumungen wie in Berlin(O)“ eingesetzt werden. In geschlossenen Formationen Teile der eigenen Bevölkerung verprügeln zu müssen, zählte bisher offensichtlich nur äußerst begrenzt zum Erfahrungsschatz von DDR-Polizisten. Dies muß erst in der neuen Phase von Rechtsstaatlichkeit erlernt werden. Solange sollen diese Einsätze den erfahreneren West-Kollegen vorbehalten sein.
Die Vereinigung der beiden deutschen Staaten hat sich auch hier als „Stunde der Exekutive“ erwiesen. Sie hat ihre Claims in den neuen Bundesländern be-reits abgesteckt, ehe noch eine politische Diskussion über die Frage beginnen konnte, welche möglichen Konsequenzen aus dem Ende des Kalten Krieges und des deutsch-deutschen Gegensatzes für die künftige Ausgestaltung innerstaatlicher Herrschaftsapparate zu ziehen seien. Nun liegt es an den 16 Bundesländern, ob sie zulassen werden, daß das aus guten Gründen föderative Polizeisystem der Bundesrepublik weiter zu Gunsten zentralstaatlicher Gewaltmittel ausgehöhlt wird. Fast wünscht man sich zurück ins Jahr ’51, als föderalistisch gestimmte, selbstbewußte Bajuwaren im Bundesrat dem ersten BGS-Gesetz ihre Zustimmung verweigerten.