von Martin Kutscha
Bei der Vorstellung der Polizeilichen Kriminalstatistik (PKS) für das Jahr 2001 pries Thüringens Innenminister Christian Köckert (CDU) sein Bundesland wegen der alljährlich sinkenden Fallzahlen noch als eines der sichersten der Republik. Dennoch meinte die regierende CDU, auf der allgemeinen Verschärfungswelle reiten zu müssen und gewährte der Polizei und dem Verfassungsschutz mit dem „Gesetz zur Änderung des Polizei- und Sicherheitsrechts“ weitreichende neue Befugnisse. Am 28. Juni 2002 trat die Novelle in Kraft.[1]
Die ursprüngliche Fassung des Thüringer Polizeiaufgabengesetzes (PAG) stammt von 1992 und folgte dem Vorbild Baden-Württembergs. Schon damals befand man sich in der Gruppe der Länder mit dem „schärfsten“ Polizeirecht. 1997 und 1999 sorgten Novellen dafür, dass der Anschluss an diese Spitzengruppe erhalten blieb:[2] Die „Schleierfahndung“ wurde eingeführt, die gesetzlichen Voraussetzungen des „Unterbindungsgewahrsams“ sowie des Einsatzes technischer Mittel in Wohnungen wurden gelockert. Auch ein Teil der jetzt neu eingeführten Bestimmungen knüpft an ähnliche Regelungen in anderen Bundesländern an, geht punktuell aber darüber hinaus.
So haben inzwischen mehrere Länder nach dem Vorbild von Niedersachsen (1996) das polizeirechtliche Instrument des Aufenthaltsverbots neben der nur kurzfristigen Maßnahme der Platzverweisung eingeführt. Das Verbot, einen bestimmten örtlichen Bereich für einen längeren Zeitraum – im thüringischen Fall bis zu drei Monaten – zu betreten, stellt einen gravierenden Eingriff in das Grundrecht der Freizügigkeit (Art. 11 Grundgesetz, GG) dar.
Diese Grundrechtseinschränkung ist schon wegen der mangelnden Bestimmtheit der Tatbestandsvoraussetzung („Annahme, dass eine bestimmte Person eine Straftat begehen wird“) problematisch, vor allem aber auch wegen der mangelnden Zuständigkeit des Landesgesetzgebers, da Art. 73 Nr. 3 GG für Einschränkungen der Freizügigkeit eine ausschließliche Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes begründet.[3] Die Behauptung, Aufenthaltsverbote könnten zur „Verhinderung von rechtsextremistischen Veranstaltungen“ dienen – so die Gesetzesbegründung –, ignoriert schlicht die „Polizeifestigkeit“ der Versammlungsfreiheit und die Spezialität des Versammlungsgesetzes, das als Bundesgesetz eine abschließende Regelung für unmittelbar versammlungsbezogene Maßnahmen enthält.[4]
Auch die Videoüberwachung ist bereits in mehreren Ländern verankert worden. Die thüringische Neufassung lässt sowohl die „offene Beobachtung“ als auch die Bildaufzeichnung von Personen an bestimmten öffentlichen Orten zu, ohne eine Differenzierung durch unterschiedliche Tatbestandsvoraussetzungen vorzunehmen. Danach kann nun jede Person, die sich auf solchen Plätzen bewegt, „zur Gefahrenabwehr“ per Videotechnik identifiziert und gespeichert werden. Zumindest die Speicherung der Aufnahmen stellt unstreitig einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar.[5] Eine solche Speicherung ist bis zu einem Monat zulässig, ohne dass der oder die Betroffene einer Straftat verdächtig oder als StörerIn in Erscheinung getreten ist. Diese Sammlung personenbezogener Daten auf Vorrat zu einem unbestimmten oder noch nicht bestimmbaren Zweck ist nach dem Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts unzulässig.[6]
Ausweitung der verdeckten Datenerhebung
Schon in der ursprünglichen Fassung enthielt das Thüringer PAG Regelungen über „besondere Mittel der Datenerhebung“: Längerfristige Observationen, den verdeckten Einsatz technischer Mittel, den Einsatz von Verdeckten Ermittlern (VE) und V-Personen. Hinzu kommen jetzt sog. „nicht offen ermittelnde Polizeibeamte“. Die neuen Tatbestandsvoraussetzungen, unter denen die Polizei mit diesen geheimdienstlichen Mitteln agieren darf, sind von uferloser Weite und ermöglichen heimliche Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung einer Vielzahl von Personen. So dürfen nicht nur Daten über die für eine Gefahr Verantwortlichen sowie von solchen Personen erhoben werden, von denen die Polizei annimmt, dass sie eine Straftat von erheblicher Bedeutung begehen wollen, sondern auch von „Kontakt- oder Begleitpersonen“. Diese werden in § 34 Abs. 3 Nr. 3 nur in sehr vager Weise definiert: Es reicht schon eine nähere persönliche oder geschäftliche Beziehung zu den eingangs genannten Personen. Danach kann künftig auch derjenige, der einer der Polizei verdächtigen Person z.B. eine Wohnung vermietet oder freundschaftliche Beziehungen mit ihr pflegt, mit geheimdienstlichen Mitteln überwacht werden.
Dem gegenüber hat das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 25.4.2001 ein restriktives Verständnis des Begriffs der Kontakt- oder Begleitperson postuliert: „Vorausgesetzt sind konkrete Tatsachen für einen objektiven Tatbezug und damit für eine Einbeziehung in den Handlungskomplex der Straftatenbegehung, insbesondere eine Verwicklung in den Hintergrund oder das Umfeld der Straftaten.“[7] Diesen Anforderungen wird die Neuregelung nicht gerecht.
Zu befürchten steht, dass auch unbescholtene BürgerInnen mehr als bisher Gegenstand heimlicher polizeilicher Überwachung werden. Dies gilt insbesondere auch für die vorgesehene Ermächtigung zu sog. Strukturermittlungen, die an keinerlei Tatverdacht gegen eine bestimmte Person gebunden sind. Dass damit elementare rechtsstaatliche Eingriffsvoraussetzungen des Polizeirechts, nämlich die Anknüpfung an einen Tatverdacht oder die Störereigenschaft, preisgegeben werden, räumt auch die Gesetzesbegründung ein: Auf die „vorbeugende Bekämpfung von Straftaten“ seien die Begriffe der „konkreten Gefahr“ und des „Störers“ nicht anwendbar. „Für die Schaffung von Befugnissen ist daher nicht an eine konkrete Gefahr oder die Störereigenschaft anzuknüpfen, sondern daran, dass aufgrund von tatsächlichen Anhaltspunkten im Einzelfall und nach kriminalpolizeilicher Erfahrung zu erwarten ist, dass zukünftig erneut Straftaten begangen werden.“[8]
Dies muss freilich die Gegenfrage provozieren: Wann steht denn nicht zu erwarten, dass „zukünftig erneut Straftaten begangen werden“? Auf den ersten Blick scheint hier der alte Traum von der völligen Ausrottung der Kriminalität die Feder geführt zu haben. In Wahrheit geht es allerdings um die Schaffung von Scheintatbeständen, von praktisch voraussetzungslosen Blanko-Ermächtigungen für polizeiliches Eingriffshandeln, wann immer es für „erforderlich“ gehalten wird. Damit verlieren die polizeirechtlichen Befugnisnormen ihren den staatlichen Eingriff begrenzenden und damit zugleich grundrechtsschützenden Charakter. Auf dieser Grundlage kann praktisch jede Person zum Objekt polizeilicher Eingriffe werden, mag sie sich noch so rechtstreu verhalten.[9]
Präventive Überwachung der Telekommunikation und Kostenabwälzung auf den Belauschten
Bisher war die Überwachung der Telekommunikation nur auf der Grundlage der §§ 100a ff. der Strafprozessordnung zur Aufklärung einer Straftat sowie auf der Grundlage des Gesetzes zu Art. 10 (G 10) durch die Geheimdienste zulässig. Erweiterungen des Deliktkatalogs des § 100a StPO und neue technische Möglichkeiten sorgten für eine ständige Ausdehnung der Überwachungstätigkeit.
Mit dem neuen § 34a PAG schließt Thüringen als erstes Bundesland die „Überwachungslücke“[10] hinsichtlich des präventiven Handlungsbereichs der Polizei. Da es sich dabei um einen gravierenden Eingriff in das durch Art. 10 GG geschützte Fernmeldegeheimnis handelt, hätte man vom Gesetzgeber hohe tatbestandliche Anforderungen erwarten müssen, zumal nach dem heutigen Stand der Kommunikationstechniken nicht nur der Gesprächsinhalt, sondern auch die Verbindungsdaten (Zeitpunkt, Teilnehmer etc.) sowie im Falle der Mobiltelefonie die Standorte überwachbar und auswertbar sind.[11] Auch diese Modalitäten sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vom Schutzbereich des Art. 10 GG umfasst.[12]
Nach § 34a PAG sollen sich präventive Überwachungsmaßnahmen indessen nicht nur gegen vermutliche Straftäter oder die für eine Gefahr für elementare Rechtsgüter Verantwortlichen richten, sondern auch gegen (vermutliche) „Kontakt- oder Begleitpersonen“. Dies bedeutet wiederum eine erhebliche Ausweitung des Personenkreises, der von einem solchen schwerwiegenden Eingriff betroffen sein kann. Opfer einer solchen Überwachungsmaßnahme können mithin völlig Unbeteiligte sein, wie auch der Thüringer Landesdatenschutzbeauftragte in der Anhörung am 28. Februar 2002 feststellte. Schon unter diesem Gesichtspunkt erscheinen die vorgesehenen Grundrechtseingriffe als kaum vereinbar mit dem Verhältnismäßigkeitsprinzip.
An Chuzpe kaum zu überbieten ist die am Schluss der Bestimmung versteckte Kostenregelung: Danach können die Kosten der Telefonüberwachung künftig den Betroffenen selbst auferlegt werden, aber nur dann, wenn gegen sie kein strafrechtliches Ermittlungsverfahren eingeleitet wird und sie von der Maßnahme im Nachhinein benachrichtigt wurden. Die Logik dieser Regelung ist verblüffend: Wer in Verdacht gerät, hat offenbar selbst Schuld – anders lässt sich dieser Abschied von rechtsstaatlichen Haftungsprinzipien kaum legitimieren!
Lauschangriff
Beim sog. Großen Lauschangriff, d.h. dem heimlichen Belauschen der Gespräche in Wohnungen durch technische Mittel wie „Abhörwanzen“, Richtmikrophone u.ä. handelt es sich um einen der schwersten staatlichen Eingriffe in die Privatsphäre, die durch das Grundrecht auf Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 GG) geschützt wird. Dies erklärt die heftigen Debatten um die Ergänzung des Grundgesetzes um eine Ermächtigung sowohl zum strafprozessualen als auch zum gefahrenabwehrenden Lauschangriff im Jahre 1998.[13] Immerhin sprechen gute Argumente dafür, dass diese Verfassungsergänzung wegen der Verletzung der durch Art. 1 GG absolut geschützten Menschenwürde gegen die Unveränderbarkeitsklausel des Art. 79 Abs. 3 GG verstößt.[14] – Unabhängig davon ist nach dem neuen Art. 13 Abs. 4 GG der gefahrenabwehrende Lauschangriff aber nur zulässig „zur Abwehr dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit, insbesondere einer gemeinen Gefahr oder einer Lebensgefahr“. Damit hat der verfassungsändernde Gesetzgeber die Eingriffsschwelle bewusst hoch angesetzt und den Eingriff nicht schon beim Bestehen einer einfachen Gefahr zugelassen.
Diesen Vorgaben des Grundgesetzes wird die Neuregelung des § 35 PAG nicht gerecht, weil danach der Lauschangriff u.a. schon dann zulässig ist, wenn Personen „mit hinreichender Wahrscheinlichkeit“ bestimmte Verbrechen oder Vergehen begehen wollen. Dabei ist weder der Grad einer „dringenden Gefahr“ noch die Gefährdung besonders hochrangiger Rechtsgüter erreicht, wie es Art. 13 Abs. 4 GG vorschreibt.[15]
Am 18. Mai 2000 hat das Verfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern die der Neuregelung in Thüringen entsprechende Regelung des mecklenburg-vorpommerischen Sicherheits- und Ordnungsgesetzes (§ 33 Abs. 4) deshalb zurecht für verfassungswidrig erklärt. In den Leitsätzen der Entscheidung heißt es u.a.: „Art. 13 Abs. 4 GG bietet keine Grundlage für die Überwachung von Wohnungen mit technischen Mitteln zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten im Sinne der polizeilichen Aufgabenzuweisung nach § 7 Abs. 1 Nr. 4 SOG M-V … Die organisierte Begehung von Straftaten ist kein Umstand, der generell oder auch nur regelmäßig geeignet wäre, ihnen ein solches Gewicht zu geben, dass sie in den Anwendungsbereich von Art. 13 Abs. 4 GG hineinwüchsen … Der Begriff ‚Abwehr‘ in Art. 13 Abs. 4 Satz 1 GG schließt es aus, dass Wohnungen mit technischen Mitteln zur Verhütung von Störungen der öffentlichen Sicherheit, die nicht unmittelbar bevorstehen, und zur möglichen Verfolgung künftiger Straftaten überwacht werden.“[16] Auch der Sächsische Verfassungsgerichtshof hat am 14.5.1996 Lauschangriffe zur „vorbeugenden Verbrechensbekämpfung“ mit ähnlicher Argumentation für verfassungswidrig erklärt.[17] In der Begründung des thüringischen Gesetzentwurfs wird diese Entscheidung zwar genannt, ohne jedoch die darin vertretene Rechtsposition angemessen zu berücksichtigen. Die Grundsatzentscheidung des Verfassungsgerichts von Mecklenburg-Vorpommern wird schlicht ignoriert, anderenfalls wäre die Unvereinbarkeit der beabsichtigten Neuregelung des Lauschangriffs mit der Vorgabe des Art. 13 Abs. 4 GG wohl zu deutlich ins Auge gesprungen.
Rasterfahndung
Erheblich ausgedehnt wird durch die PAG-Novelle auch der Anwendungsbereich der Befugnis zur Rasterfahndung. Praktisch können nun alle Behörden, Unternehmen und datenverarbeitende Privatpersonen in der Bundesrepublik – von öffentlichen Bibliotheken und Sozialämtern über die Reinigungsfirma bis zum Versicherungsvertreter mit seiner Kundendatei – von der Polizei in die Pflicht genommen werden, sofern nur nach Auffassung der Polizei der Abgleich mit den Dateien dieser Stellen „zur vorbeugenden Bekämpfung von Straftaten von erheblicher Bedeutung erforderlich ist“. Umfassender und voraussetzungsloser kann kaum ein polizeirechtlicher Eingriffstatbestand formuliert sein.
Die kriminalistische Eignung dieses Instruments ist überdies höchst fragwürdig: Sein Einsatz hat weder bei der Fahndung nach Terroristen der RAF noch bei der Suche nach fundamental-islamistischen „Schläfern“ nennenswerte Erfolge gezeitigt.
Auch in der Neuregelung der Rasterfahndung verzichtet Thüringen auf einen Richtervorbehalt, der im Polizeirecht der meisten anderen Bundesländer verankert ist. Wie die Entscheidungen der Landgerichte Berlin und Wiesbaden sowie des Oberlandesgerichts (OLG) Frankfurt a. M. zur gegenwärtigen Rasterfahndung belegen, ist die richterliche Entscheidung über eine solche Praxis aber unabdingbar, um eine unter politischem Handlungsdruck agierende Polizei in die rechtsstaatlichen Schranken zu weisen.[18] „Mit der Übertragung der Entscheidungskompetenz und Verantwortung auf die Gerichte“, so die Mahnung des OLG Frankfurt a. M., „ist zugleich die Erwartung verbunden, dass sich die zur Entscheidung berufenen Richterinnen und Richter – auch in Krisenzeiten – nicht von eigenen Emotionen oder Emotionen anderer, sondern ausschließlich vom Gesetz leiten lassen.“ In Thüringen wird eine richterliche Prüfungskompetenz offenbar als lästige Fessel für eine ausgreifende, „effiziente“ Polizeiarbeit empfunden.
Verfassungsschutz gegen Organisierte Kriminalität
Mit der Erweiterung der Zuständigkeit des Landesamtes für Verfassungsschutz auf die Beobachtung der Organisierten Kriminalität (§ 2 des Landesverfassungsschutzgesetzes) folgt Thüringen dem Vorbild Bayerns, das schon 1994 eine entsprechende Aufgabenerweiterung für seinen Verfassungsschutz vornahm. Die damals vorgebrachte Kritik an einer solchen Erweiterung hat inzwischen nichts von ihrer Überzeugungskraft eingebüßt.[19] Wie auch immer der schillernde Begriff der „Organisierten Kriminalität“ definiert wird[20] – den Tätern geht es dabei um rasche und möglichst große Gewinne, nicht aber um eine Infragestellung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung. Der Begriff „Verfassungsschutz“ für eine Behörde, die zusätzlich zur Polizei die Organisierte Kriminalität ausforscht, ist mithin Etikettenschwindel.
Weit gravierender ist aber die faktische Preisgabe des Trennungsgebots für Polizei und Geheimdienste, wie es von den Westalliierten 1949 festgelegt wurde.[21] Dieses mit Verfassungsrang auch heute noch geltende Gebot betrifft nicht nur die rein organisatorische Trennung, sondern bezieht sich auch auf die unterschiedliche Aufgabenstellung sowie die unterschiedlichen Eingriffs- und Überwachungsbefugnisse von Polizei und Geheimdiensten. Mit dieser Kompetenzabgrenzung soll Machthemmung bewirkt und Machtmissbrauch vermieden werden. Der rechtsstaatliche Kern des Trennungsgebots lässt sich mithin auch so kennzeichnen: „Wer (fast) alles weiß, soll nicht alles dürfen; und wer (fast) alles darf, soll nicht alles wissen.“[22]
Mit der Aufgabenerweiterung für den Verfassungsschutz bildet sich im Ergebnis ein funktionaler Fahndungsverbund zwischen Polizei und Verfassungsschutz heraus, der den rechtsstaatlichen Impetus des Trennungsgebots nachgerade zu Makulatur werden lässt.
Ein kurzes Fazit
Die Notwendigkeit des Gesetzesnovelle wurde u.a. damit begründet, dass durch die Einarbeitung der Ergebnisse der jüngeren Verfassungsrechtsprechung ein höheres datenschutzrechtliches Niveau erreicht werden sollte. Abgesehen von einigen marginalen Verbesserungen sind die Neuregelungen jedoch eher durch Ignoranz gegenüber dieser Verfassungsjudikatur geprägt.
Zur Legitimation des Entwurfs werden völlig heterogene Konfliktfelder – von Staatsschutzdelikten über Geiselnahmen, die Betäubungsmittel- und die organisierte Kriminalität, die Straftaten gegen die sexuelle Selbstbestimmung bis zur „Ausbreitung des Extremismus“ – ins Feld geführt – wenig überzeugend angesichts der Polizeilichen Kriminalstatistik 2001, die für Thüringen gerade einmal sieben Ermittlungsverfahren im Bereich der Organisierten Kriminalität ausweist und Geiselnahmen „wegen geringfügiger Fallzahlen“ erst gar nicht anführt. Auch extremistische Straftaten seien deutlich zurückgegangen.[23] Konkrete Belege, warum die angeblichen Defizite in diesen Bereichen gerade durch die exorbitante Ausweitung „verdeckter“ Grundrechtseingriffe durch Polizei und Verfassungsschutz behoben werden sollen, gibt es nicht.
Auf jeden Fall wird offenbar die Stimmung in der Bevölkerung nach den Terroranschlägen am 11. September 2001 gezielt ausgenutzt, um lange gehegte Pläne von Akteuren der Sicherheitsbehörden endlich gesetzgeberisch umsetzen und für Thüringen damit eine (zweifelhafte) Spitzenstellung gegenüber anderen Bundesländern im security benchmarking erringen zu können. Auf der Strecke bleibt dabei freilich der Schutz, wie ihn die Grundrechte unserer Verfassung gerade auch gegenüber einer Durchleuchtung und Ausforschung der Privatsphäre durch staatliche Behörden gewährleisten sollen. Mit der Gesetzesnovelle werden weit reichende Befugnisse, die ursprünglich für Ausnahmesituationen erdacht waren, mehr und mehr Eingang in die polizeiliche Alltagsroutine finden. Damit wird der Ausnahmezustand zur Regel erhoben – zumindest nach den gesetzlichen Eingriffsmöglichkeiten.
Man hüte sich dabei vor der Illusion, diese Eingriffsmaßnahmen würden ja nur Kriminelle treffen.[24] Gerade wegen ihrer Heimlichkeit, aber auch wegen der häufig nur vagen und unbestimmten Tatbestandsvoraussetzungen werden von solchen Maßnahmen zwangsläufig viele unbescholtene BürgerInnen betroffen sein. Dies gilt für die künftig nahezu uferlose Rasterfahndung, aber auch für so gravierende Grundrechtseingriffe wie den Lauschangriff auf Wohnungen. Schon vor Jahren äußerte der Bundesbeauftragte für den Datenschutz die berechtigte Befürchtung, dass heimliche Lauschangriffe „in der überwiegenden Mehrzahl doch unschuldige Bürger“ treffen würden.[25]
Der untaugliche Versuch, durch die Preisgabe grundrechtlicher Freiheit ein höheres Maß an Sicherheit zu erkaufen, wird einen hohen, für die demokratische Zivilgesellschaft existenzbedrohenden Preis fordern: Er wird letztlich mit dem Verlust sowohl von Freiheit als auch von staatsbürgerlicher Sicherheit bezahlt werden müssen.