von Mark Holzberger
Die „polizeiliche Abwehrlinie“ in die „Ursprungs- und Transitländer“ der grenzüberschreitenden Kriminalität verlagern – das ist das Credo der polizeilichen Vorverlagerungsstrategie. Die Entsendung von VerbindungsbeamtInnen ist eines ihrer wesentlichen Elemente.
Vor fast vier Jahrzehnten begann das Bundeskriminalamt (BKA) VerbindungsbeamtInnen (VBs) ins Ausland zu entsenden, damals noch ausschließlich zur Bekämpfung des Drogenhandels. Die ersten Stationen waren Istanbul 1972, Rom 1978 und Madrid 1980. Als der vierte 1983 in Bangkok seinen Dienst antrat, integrierte die Bundesregierung die Arbeit der VBs förmlich in ihre Vorverlagerungsstrategie, zu der als weitere Säulen die Ausstattungs- und Ausbildungshilfe für ausländische Polizeien sowie die Entsendung von Beratern gehören.[1]
Inzwischen hat sich nicht nur die Zahl deutscher VBs drastisch erhöht, auch ihre Zuständigkeit wurde erweitert: seit den 90er Jahren um die „organisierte Kriminalität“, im vergangenen Jahrzehnt – vor dem Hintergrund der Anschläge des 11. September 2001 – um den internationalen Terrorismus und um Staatsschutzangelegenheiten.[2] VBs werden sowohl zu spezifischen Projekten als auch unabhängig von einem konkreten Anlass entsandt.
Insgesamt setzen die deutschen Bundesbehörden – BKA, Bundespolizei (BPol) und Zoll – derzeit 149 anlassunabhängige VBs im Ausland ein. Abgesehen von jenen, die unmittelbar zu Europol, Interpol oder zur Brüsseler Weltzollorganisation abgeordnet werden, sind diese BeamtInnen jeweils für mehrere Jahre an den deutschen Botschaften im Empfangsstaat stationiert.[3] Sie werden formal in den Geschäftsbereich des Auswärtigen Amtes abgeordnet. Die Dienst- und Fachaufsicht bleibt jedoch beim Bundesinnenministerium, sofern es sich um Angehörige von BKA und BPol bzw. beim Bundesfinanzministerium, wenn es sich um ZollbeamtInnen handelt.
Unabhängig von der entsendenden Behörde haben alle VBs zwei grundsätzliche Aufgaben: Zum einen sollen sie die Kriminalitätslage bzw. die entsprechenden Bekämpfungsmaßnahmen im Empfangsstaat in strategischer und taktischer Hinsicht beobachten und die Sicherheitsbehörden ihres Herkunftslandes und die des Empfangsstaats beraten.
Neben diesem präventiven haben sie zum anderen auch immer einen repressiven Auftrag. So werden alle VBs sowohl ermittlungsinitiierend als auch -unterstützend tätig, ohne aber hoheitliche Tätigkeit auszuüben. Die wichtigste operative Aufgabe eines VBs ist es, Informationen zur Unterstützung heimischer Ermittlungsverfahren zu gewinnen. Diese tauschen sie dann mit ihren KollegInnen im Herkunftsland bzw. denen des Empfangsstaats aus. VBs wirken auch an internationalen Fahndungs- und Rechtshilfeangelegenheiten mit. Und sie dürfen im Empfangsstaat bei Vernehmungen, Durchsuchungen und anderen Ermittlungsmaßnahmen anwesend sein und Beweisunterlagen auswerten.[4]
Auf dieser Arbeitsgrundlage setzt das BKA inzwischen 65 VBs an 53 Standorten in 50 Staaten ein.[5] Für sie hat das Amt auch Richtlinien erlassen. Darin werden aber z.B. weder datenschutzrechtliche Probleme beim Informationsaustausch noch das Verhalten der VBs in korruptionsanfälligen Staaten speziell geregelt. Auch bleibt unklar, wie sich BKA-VBs verhalten sollten, wenn im Empfangsstaat Gefangene gefoltert bzw. misshandelt werden: Welche Folgen hat dies für die Teilnahme z.B. an Vernehmungen oder für die (vorläufige) Auswertung von Beweisunterlagen durch einen VB? Der Hinweis, dass ein VB auch im Ausland an deutsches Recht gebunden sei, hilft in der Praxis oft nicht weiter. Vielfach sind die VBs in einer „Grauzone“ auf sich allein gestellt.[6]
Grenzpolizei und Migrationsabwehr
Die Bundespolizei entsendet gleich mehrere Typen von VerbindungsbeamtInnen: Grenzpolizeiliche VBs im engeren Sinne, so genannte Immigration Liasion Officers (ILOs), entsendet sie seit 1992
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Derzeit sind deutsche ILOs in 14 EU- und in acht Drittstaaten eingesetzt.[7] Der oben dargestellte allgemeine Handlungsauftrag heißt für sie, irreguläre Wanderungsbewegungen, die ihren Ursprung im Empfangsstaat nehmen oder diesen durchqueren, zu beobachten und zu analysieren. Sie sollen Routen, auf denen sich die „illegalen Einwanderer“ bewegen, eruieren, Organisationsstrukturen von Schleuserbanden aufklären und den Empfangsstaat beraten, wie dieser unerlaubte Migrationsbewegungen eindämmen kann. Und schließlich sollen sie die „Rückführung“ irregulärer EinwanderInnen in ihre Herkunftsländer erleichtern bzw. von Deutschland ausgehende Abschiebungen vorbereiten und unterstützen.[8]
In Ausgangs- oder Transitstaaten „illegaler“ Migration setzt die BPol seit 1998 auch so genannte Dokumenten- und VisaberaterInnen ein. Aktuell sind 28 PolizeibeamtInnen an 23 Standorten stationiert.[9] Sie schulen das Personal von Fluglinien und deutschen Auslandsvertretungen im Erkennen ge- und verfälschter Dokumente sowie beim Profiling und der Personenidentifizierung. Die Botschaften werden zudem bei der Bearbeitung von Visaanträgen unterstützt. Und schließlich helfen sie bei der Kontrolle von Passagieren vor dem Betreten eines Flugzeugs.[10]
BPol-BeamtInnen sind aber nicht nur als Grenz- oder MigrationspolizistInnen unterwegs, die BPol stellt auch Sicherheitsbeamte an Botschaften: An 76 deutschen Auslandsvertretungen sind Bundespolizisten im „Hausordnungsdienst“ tätig. Darüber hinaus setzt die BPol an 15 Auslandsvertretungen mit erhöhtem Sicherungsbedarf besonders geschulte Sicherungsbeamte ein.[11]
Als Teil einer „langfristigen strategischen Neuausrichtung des Zollfahndungsdienstes“ arbeiten auch Zoll-VBs an 16 Standorten.[12]
Europäische Netzwerke
Schon 1986 wurde auf europäischer Ebene – damals noch im Rahmen der informellen Kooperation (TREVI) – über die Entsendung von VBs zwischen den EG-Staaten bzw. in Drittstaaten diskutiert.[13] Art. 47 des Schengener Durchführungsübereinkommens von 1990 ermächtigt die Vertragsstaaten (resp. die Mitgliedstaaten der EU) zum einen, „befristet und unbefristet“ VBs auszutauschen, um die Zusammenarbeit bei der Verbrechensbekämpfung, den Rechtshilfeverkehr und die Überwachung der Außengrenzen zu verbessern. Zum andern sollen sich die EU-Staaten mitteilen, in welche Drittstaaten sie VBs entsenden; sie können „bi- oder multilateral“ vereinbaren, „dass die in Drittstaaten tätigen Verbindungsbeamten bei ihrer Tätigkeit auch die Interessen einer oder mehrerer anderer Vertragsparteien mit wahrnehmen.“
Insgesamt setzen die EU-Staaten heute weltweit ca. 600 VBs (aus Polizei, Grenzpolizei und Zoll) ein.[14] Die Koordination der außerhalb der EU stationierten VBs blieb jedoch lange Zeit toter Buchstabe. Erst 2003 beschloss die EU, dass sich die im selben Drittstaat oder bei derselben internationalen Organisation stationierten VBs der Mitgliedstaaten regelmäßig treffen, Informationen austauschen und Anfragen von Europol bearbeiten sollten.[15] Dies sollte auch dazu dienen, die anfallenden Aufgaben untereinander besser aufzuteilen. Der Beschluss wiederholt die Regelung des SDÜ, dass ein VB bei Bedarf auch die Interessen eines oder mehrerer anderer Mitgliedstaaten wahrnehmen könne.
In elf Drittstaaten bzw. Regionen wurden solche europäische VB-Netze installiert.[16] Als federführende Mitgliedstaaten agieren hierbei u.a. Italien (für China, Zentralasien und Kosovo), Frankreich (für Westafrika), Österreich (für Moldawien) und Ungarn (für die Türkei). Deutschland strebt übrigens keine federführende Rolle an.[17]
Eine Evaluierung dieses VB-Netzwerks hat unlängst ergeben, dass sich die Mitgliedstaaten zwar besser über die Entsendung von VBs abstimmen und sich inzwischen auch einige von ihnen durch VBs anderer Mitgliedstaaten im Ausland vertreten lassen. Aber mit der tatsächlichen Zusammenarbeit der VBs hapert es immer noch, insbesondere beim Informationsaustausch. Daher will man nun – einmal mehr – ein gemeinsames Training und ein Handbuch über „bewährte Praktiken“ entwickeln. Neu sind jedoch die Überlegungen zum Wechselverhältnis zu den zivilmilitärischen Kriseneinsätzen der EU.[18] Zwar möchten die VBs hier eine bessere informationelle Zusammenarbeit, eine direkte Einbindung in diese Einsätze lehnen sie jedoch ab.
2004 wurde ein solches Netzwerk auch für die Immigration Liaison Officers der EU-Staaten beschlossen. Auch sie sollen Informationen und praktische Erfahrungen austauschen bzw. gemeinsame Standpunkte gegenüber dem Empfangsstaat koordinieren.[19] Ergänzend hierzu wurde ein so genanntes sicheres, webgestütztes Informations- und Koordinierungsnetz für die Migrationsbehörden der EU (ICONet) gestartet.[20] Über dieses Netz sollen aber keine personenbezogenen Daten, sondern taktische und praktische Informationen über Migrations- und Flüchtlingsaktivitäten (also z.B. Länderberichte, Risikoanalysen) ausgetauscht werden. Allerdings – so stellte die EU-Kommission 2009 enttäuscht fest – werde dieses Netz nur „unzureichend genutzt“.[21]
Inter-institutionelle Verbindung
VerbindungsbeamtInnen werden aber nicht nur an Botschaften entsandt, sondern auch für den direkten Kontakt zwischen Sicherheitsbehörden eingesetzt – und das sowohl auf internationaler oder europäischer Ebene als auch im nationalen Rahmen. Grundsätzlich lassen sich dabei zwei Varianten unterscheiden: zum einen der Austausch zwischen den jeweiligen Stellen – also bilateral zwischen den einzelnen Sicherheitsbehörden. Zum anderen arbeiten VBs verschiedener Behörden auch in gemeinsamen Zentren oder „information boards“ zusammen. Beispielhaft für letzteres ist das „Gemeinsame Terrorismus Abwehrzentrum“, an dem VBs der Polizeibehörden aus Bund und Ländern, des Zollkriminalamts sowie sämtlicher deutscher Geheimdienste dauerhaft zusammenarbeiten. Wie viele VBs die deutschen Sicherheitsbehörden untereinander bzw. in solche „information boards“ entsandt haben, wollte die Bundesregierung auf Nachfrage der Linken nicht verraten.[22]
Das Interpol-Generalsekretariat in Lyon war die traditionelle Stelle, zu der Kriminalpolizeien Verbindungsleute abordneten. 2009 arbeiteten dort 21 deutsche BeamtInnen, rund zwei Drittel kamen vom BKA.[23]
Europol ist ein geradezu klassisches „information board“. Insgesamt sind dort derzeit 121 VBs stationiert. Großbritannien und Frankreich stellen dabei mit je acht die größten Kontingente, Deutschland hat sieben nach Den Haag entsandt: Drei kommen vom BKA, einer vom Zoll und zwei von den Landespolizeien.[24] Die VBs sind das Bindeglied zwischen den Zentralstellen der Mitgliedstaaten und Europol – sowohl was den Informationsaustausch, als auch was die Koordination der Ermittlungstätigkeiten von Europol betrifft.[25] Neben den Mitgliedstaaten sind bei Europol aber auch Interpol und acht Drittstaaten mit VBs präsent: Australien, Island, Kanada, Kolumbien, Kroatien, Norwegen und die Schweiz mit je einem, die USA mit fünf. Europol selber hat einen VB bei Interpol und zwei in Washington stationiert.[26]
Projekte
Neben der ständigen Stationierung bei den Botschaften im Ausland oder direkt bei anderen polizeilichen Stellen hat in den vergangenen Jahren auch die befristete Entsendung von VBs anlässlich eines bestimmten Ereignisses, zu einer gemeinsamen Ermittlungsgruppe oder einem „Projekt“ zugenommen. Auf EU-Ebene wird dies zum einen in Bezug auf Sportveranstaltungen (u.a. Fußballspiele) und zum anderen hinsichtlich von politischen Protesten (z.B. bei Gipfeltreffen) thematisiert.[27]
Die praktische Dimension dessen zeigte sich u.a. bei den Demonstrationen gegen den Straßburger Nato-Gipfel 2009,[28] bei denen das BKA in Deutschland und Frankreich 996 eigene bzw. ihm unterstellte Personen- und Objektschutzkräfte einsetzte und die BPol ihrerseits die baden-württembergische Landespolizei mit rund 1.000, die französische Präfektur mit 420 und das BKA mit 550 BundespolizistInnen unterstützte.
Der Nato-Gipfel entwickelte sich geradezu zu einem Festival der VerbindungsbeamtInnen: So betrieb das BKA vom 27. März bis 6. April 2009 ein „Internationales VB-Zentrum”, in dem neben Interpol und Europol auch elf Staaten mit insgesamt 15 VBs vertreten waren. Auch in der mit 44 BKA-BeamtInnen besetzten Informationssammelstelle „Gipfel NATO“, in der seit August 2008 alle polizeirelevanten Informationen zusammenliefen, war zumindest ein Europol-VB tätig. Drei VerbindungsbeamtInnen des BKA waren wiederum in der von der baden-württembergischen Landespolizei betriebenen Informationssammelstelle „NATO-Gipfel“ vertreten. Das BKA hatte zudem jeweils vier VBs in die beiden einsatzführenden Dienststellen geschickt: in den französischen „Personenschutzdienst“ (Service de Protection des Hautes Personnalités) und in die Besondere Aufbauorganisation (BAO) „Atlantik“ der baden-württembergischen Landespolizei.[29] An letzterer waren zudem je zwei VBs der Bundeswehr und der BPol beteiligt. Die BPol schickte ferner Verbindungsleute zum BKA, zum Technischen Hilfswerk, zum Auswärtigen Amt und zur Präfektur in Straßburg.
Und schließlich hatte das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) – soweit bekannt – die gemeinsame Leitung der von der NATO zwischen dem 28. März und dem 4. April in Straßburg betriebenen „International Intelligence Cell“ inne, in der 17 VBs ausländischer Geheimdienste an der Erstellung nachrichtendienstlicher Lagebilder arbeiteten.
Ein zweites Praxisbeispiel für den projektbezogenen Austausch von VBs stellt die „BAO USA“ dar, die das BKA am 11. September 2001 unmittelbar nach den Anschlägen in New York und Washington einrichtete und bis April 2002 betrieb. Diese Besondere Aufbauorganisation erreichte am 7. Oktober 2001 ihre maximale Personalstärke mit 613 MitarbeiterInnen. In ihr waren von deutscher Seite neben BKA-MitarbeiterInnen auch VBs des Zollkriminalamts, der BPol, des BfV, des Bundesnachrichtendienstes (BND) sowie „Kräfte verschiedener Bundesländer“ vertreten. Hinzu kamen bis zu 15 VBs des FBI.[30] Diese konnten so – den allgemeinen Grundsätzen für den VB-Einsatz folgend – an der Informationsgewinnung des BKA teilhaben, an Besprechungen teilnehmen und Unterlagen einsehen.
Ihre Tätigkeit wurde auch im Rahmen des so genannten BND-Untersuchungsausschusses des Bundestages thematisiert: Entscheidend war dabei, dass die FBI-BeamtInnen aus der BAO auch Informationen über den in Bremen lebenden Murat Kurnaz und den deutschen Staatsangehörigen Mohamed Haydar Zammar erhalten und an ihre Dienststellen in den USA weitergeleitet haben. Diese Informationen mögen zu diesem Zeitpunkt eher nebensächlich gewesen sein. Sie waren jedoch die entscheidenden Hinweise, die den USA die Entführung und Folterung der Beiden im Ausland ermöglichten.[31]
Fazit
Die Entsendung von VerbindungsbeamtInnen ist in den vergangenen zwei Jahrzehnten zur Normalität geworden. Sie scheint an sich ebenso plausibel wie die polizeiliche Absicht, grenzüberschreitender Kriminalität möglichst nah am Ort der Entstehung bzw. der Planung begegnen zu wollen. Dies darf aber nicht blind machen für die Gefahren eines VB-Einsatzes: Zum einen sind da die Lücken in den Verhaltensrichtlinien in Bezug auf den Datenschutz und die spezifischen Probleme bei einem VB-Einsatz in Ländern, in denen Korruption und/oder Menschenrechtsverletzungen an der Tagesordnung sind. Zweitens ermöglicht die Tätigkeit von VBs einen informellen Kontakt und ist daher stets mit großen Kontrolllücken verbunden. Zudem untergräbt das Geheimhaltungsinteresse der Polizei immer wieder das parlamentarische Aufklärungsinteresse.
Dieses Problem verschärft sich, je intensiver VBs in operative Ermittlungsmaßnahmen eingebunden sind, wie das z.B. bei bilateralen Ermittlungsgruppen der Fall ist.[32] Auch der Zoll betont, dass der Einsatz seiner VBs „überwiegend operativ ausgerichtet“ sei.[33]
Das Problem wird an den projektbezogenen Einsätzen besonders deutlich. VBs sind dabei oft über eigens eingerichtete Spezialdienststellen wie BAOs in den – von außen – kaum zu kontrollierenden Austausch und die Weitergabe personenbezogener Daten (auch mit Geheimdiensten) involviert. Das Beispiel der „BAO USA“ zeigt, dass die BeamtInnen selbst die Relevanz und Brisanz der von ihnen übermittelten Informationen nur bedingt einordnen können. Statt sich hinter einer Mauer des Schweigens und der Normalität zu verstecken, täten die Polizei und die angeblich aufsichtführenden Ministerien gut daran, dieses Problem offen anzusprechen und Lösungsvorschläge zu unterbreiten.