Die neuen Anti-Terror-Pakete der EU: Der Kampf gegen die „ausländischen Kämpfer“

von Matthias Monroy

Nicht erst seit den Anschlägen in Paris und Kopenhagen haben die EU und ihre Mitgliedstaaten die „foreign fighters“ im Visier, EinwohnerInnen oder gar Staatsangehörige der EU-Mitgliedstaaten, die nach Kämpfen in Syrien oder im Irak bzw. einer entsprechenden Ausbildung im Jemen nach Europa zurückkehren. Sie sind die Legitimation für eine ganze Serie neuer Anti-Terror-Maßnahmen.

Mit mehreren Gesetzesänderungen will die Bundesregierung „ausländischen Kämpfern“ zu Leibe rücken. Zur Verhinderung einer „Terrorismusfinanzierung“ will sie verdächtigte Finanzströme ausforschen lassen. Die Ausreise zur Teilnahme an „Terror-Camps“ soll unter Strafe gestellt werden. Verdächtigen droht künftig der Passentzug. Und es soll möglich sein, einen „Ersatz-Personalausweis“ auszustellen, der nicht zur Ausreise berechtigt. Die Bundesregierung bezeichnet die neuen Gesetze als „Teil einer seitens des Bundes verfolgten Gesamtstrategie“, zu der auch Maßnahmen im Ausländerrecht gehören.[1]

Auf EU-Ebene werden weitere, weitreichende Grundrechtseingriffe durchgepeitscht. Viele der Maßnahmen sind seit einigen Jahren in der Pipeline. Ihre Durchsetzung wird nun vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen forciert. Die im September beschlossene Resolution 2178 identifiziert eine „akute und zunehmende Bedrohung, die von ausländischen terroristischen Kämpfern ausgeht“ und schreibt den UN-Mitgliedstaaten die Überwachung von Verdächtigen vor.[2] Die Resolution und die darin enthaltenen Forderungen waren zuvor bei Treffen der EU-Kommission mit dem US-Heimatschutzministerium und im informellen Treffen der „G6+1“ erörtert worden – der Gruppe der sechs einwohnerstärksten EU-Staaten, an der seit acht Jahren auch die USA teilnehmen.[3] Zuvor hatte der Europäische Rat kurze Schlussfolgerungen zu „ausländischen Kämpfern“ verabschiedet, in denen die Mitgliedstaaten aufgefordert werden, in vier prioritären Bereichen aktiv zu werden: Prävention, Ermittlung und Aufspüren von Reisebewegungen, strafrechtliche Reaktion und Zusammenarbeit mit Drittländern.[4] Auf ihrem ersten Treffen unter italienischer Präsidentschaft im Juli 2014 verabredeten die EU-In­nen­mini­sterInnen einen „Aktionsplan gegen die Bedrohung durch zurückkehrende Dschihadisten“ und erneuerten die „Strategie zur Bekämpfung von Radikalisierung und Anwerbung für den Terro­rismus“.[5] Auch der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) hat ein Strategiepapier mit den Mitgliedstaaten abgestimmt, dem die Anti-Terror-Ratsar­beits­grup­pe im Oktober zustimmte und das anschließend an den Rat für Außen­beziehungen weiter gereicht wurde. Das unveröffentlichte Papier, so die Bundesregierung, fasse „die zahlreichen internen wie externen Aspekte“ zusammen und enthalte konkrete Handlungsempfehlungen[6].

Die niederländische Polizei startete 2013 das mittlerweile wieder beendete Projekt „Quick Scan lnsight into Terrorist Travel“, an dem auch Deutschland, Belgien, Dänemark, Frankreich, Spanien, Schweden sowie Großbritannien beteiligt waren. In einem internen Papier werden Empfehlungen aufgeführt, „um vermehrt festgestellte Ausreisen von Islamisten in das Jihadgebiet zu verhindern“. Hierzu gehört neben der Vorratsspeicherung von Fluggastdaten (PNR) auch die verbesserte Kooperation mit „Transitstaaten terroristischer Reisebewegungen“, womit im konkreten Fall die Türkei gemeint ist.

„Anti-Terror-Koordinator“ gewinnt an Bedeutung

Viele der EU-Maßnahmen gehen auf Initiativen des „Anti-Terrorismus-Koordinators“ (ATK) der EU, Gilles de Kerchove, zurück. Im Oktober legte Kerchove einen Bericht und ein „Follow-up“ mit einer Roadmap zu den Ratschlussfolgerungen vom August vor.[7] Ende November folgte sein Papier „Ausländische Kämpfer und Rückkehrer“[8] und Anfang Dezember ein „Diskussionspapier“ zum gleichen Thema. Eigentlich ist die Funktion des ATK nur eine beratende; er soll in regelmäßigen Berichten neue Maßnahmen gegen Terrorismus vorschlagen.

Mit der 2013 eingerichteten „Gruppe der 9“ verfügt de Kerchove inzwischen auch über einen Arbeitszusammenhang zum Phänomen „Ausländische Kämpfer“. Der informelle Kreis wurde auf Initiative von Belgien, Dänemark, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Irland, Niederlande, Schweden und Spanien eingerichtet. Mittlerweile gehören Österreich, Polen und Italien ebenfalls dazu. Mehrmals waren auch Regierungen von Drittstaaten zu Treffen eingeladen, darunter die USA, Kanada und Australien, Jordanien, Marokko, Tunesien und die Türkei. Laut Bundesregierung finden Treffen der „Gruppe der 9“ gewöhnlich „im Vorfeld oder am Rande“ von Ratssitzungen der Justiz- und InnenministerInnen statt. Offiziell handelt es sich hier nur um die „übliche exekutive zwischenstaatliche Zusammenarbeit“. Tatsächlich werden in der „Gruppe der 9“ EU-Vorhaben politisch vorgespult: Die Treffen hätten sich „als impulsgebend für Aktivitäten erwiesen, die auf Ebene der EU weiterverfolgt werden“, erklärt das Bundesinnenministerium.[9]

Nach den Anschlägen im Januar in Paris lud der französische Innenminister Bernard Cazeneuve einige EU-AmtskollegInnen zu einem spontanen Ministertreffen. Es folgte eine „Pariser Erklärung“[10] zu Anti-Terror-Maßnahmen: Bekämpfung der Radikalisierung, mehr Kontrolle des Internet, Entwicklung einer erneuerten EU-Strategie der inneren Sicherheit, europaweite Kontrolle von Feuerwaffen, Änderung des Schengener Grenzkodex, Einführung der PNR-Richtlinie zur Speicherung von Fluggastdatensätzen, Intensivierung der Zusammenarbeit mit den USA und Kanada. Die „Pariser Erklärung“ wurde laut einem weiteren Ratsdokument „von allen Mitgliedstaaten weitgehend unterstützt“ und diente als Grundlage für die darauffolgende Tagung EU-InnenministerInnen in Riga.[11] Dort wiederum verabschiedete man die „Gemeinsame Erklärung von Riga“, die außer den bereits bekannten Forderungen die Zusammenarbeit zwischen Justizbehörden, die Kontrolle der Terrorismusfinanzierung und die Bekämpfung der „Radikalisierung“ in Gefängnissen anmahnt.[12] Zudem sollten „weitere legislativer Entwicklungen zur Bekämpfung krimineller Handlungen mit terroristischem Hintergrund“ geprüft werden.

Ebenfalls im Januar 2015 hatten sich die EU-Außenminister über die Terrorismusbekämpfung ausgetauscht und die Verstärkung der Zusammenarbeit mit „Drittländern“ insbesondere aus dem arabischen und dem Mittelmeerraum beschlossen. Festgehalten wurde auch der Wille zur „Bewältigung ungelöster Krisen und Konflikte, die dem Terrorismus zuträglich sind“. Von dort stammt auch die Idee, die Repräsentanzen der EU in „einschlägigen Ländern“ mit „Sicherheitsattachés“ aus­zustatten. Die Beratungen „über die gesamte Bandbreite der außenpolitischen Aspekte der Terrorismusbekämpfung“ sollen fortsetzt werden.

Parallel dazu hatten sich auch die für Wirtschaft und Finanzen zuständigen MinisterInnen mit dem Phänomen „ausländischer Kämpfer“ befasst. Während eines Arbeitsfrühstücks wurden „mögliche künftige Maßnahmen zur Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung“ beraten und schließlich in einer gemeinsame Erklärung zur Bekämpfung der Geldwäsche formuliert.[13] Ohnehin bestehende Vorschriften in den Mitgliedstaaten sollen beschleunigt umgesetzt, die Zusammenarbeit zwischen den zentralen Meldestellen zur Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung verstärkt werden. Weitere Maßnahmen zur Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung werden geprüft. Im Februar legte schließlich auch der Europäische Rat eine Erklärung zur Terrorismusbekämpfung vor.

Die neuen europäischen Überwachungsmaßnahmen

Die im Eiltempo durchgedrückten Maßnahmen haben eine ähnliche Dimension wie die „Anti-Terror-Gesetze“ nach dem 11. September 2001.[14] Mittlerweile ist das ganze Ausmaß von Gesetzesänderungen, Datensammlungen und neuen Zusammenarbeitsformen sichtbar geworden. Ein Überblick:

  • Systematische Kontrollen von Staatsangehörigen der EU-Mitglied­staa­ten an Außengrenzen: Diese sind laut dem Schengener Grenzkodex ausgeschlossen, zulässig ist lediglich „Mindestkontrolle“ zur Feststellung der Identität sowie zur Überprüfung der Echtheit und Gültigkeit des Reisedokuments. Dennoch haben Deutschland und Österreich nach Medienberichten bereits damit begonnen.[15] Vermutlich werden besonders Reisende aus der Türkei in einem bestimmtem Alter kontrolliert.
  • Neue Kategorie zu „ausländischen Kämpfern“ im Schengener Informationssystem (SIS II): Damit sollen Verdächtige bei der Einreise in die oder Ausreise aus der EU von Grenzbehörden erkannt und dann besonderen Maßnahmen unterzogen werden. Auch ein Reiseverbot nach einem Passentzug würde dort gespeichert. Vor Einrichtung dieser Kategorie müssten aber der entsprechende EU-Ratsbeschluss zum SIS II und die nachfolgende Verordnung geändert werden.
  • Einrichtung einer Europol-Datensammlung zu „ausländischen Kämpfern“: Die EU-Polizeiagentur Europol richtete eine Datei „Travellers“ ein, um dort Angaben zu verdächtigen Personen zu speichern. In umfangreichen Dossiers werden alle verfügbaren Informationen über einzelne Personen zusammengetragen. Außer den EU-Mitgliedstaaten nehmen Australien, Norwegen und die Schweiz an der Europol-Daten­sammlung teil. US-Grenzbehörden, Interpol, Serbien und Mazedonien wollen ebenfalls als „assoziierte“ Drittstaaten bzw. -organisationen beteiligt werden. Die erst letztes Jahr begonnene Datensammlung „Travellers“ enthielt zum Stichtag 31. Januar 2015 Einträge zu 2.835 Personen. Europol beklagt ein „stark angestiegenes Datenvolumen“ der Datei, insbesondere fielen immer mehr Bilder und Videoaufnahmen „im Zusammenhang mit der ‚Syrienreisen-Problematikʻ“ an[16]. Um die Verarbeitung von Gesichtsbildern zu automatisieren, ist das Bundeskriminalamt (BKA) um Informationen zu einem „Fotovergleichs/-identifizierungs­werk­zeug“ gebeten worden. Dabei sei es auch um Anwendungen gegangen, die „in der Erprobung oder in Planung“ sind.
  • Interpol-Datenbank soll von Privatfirmen genutzt werden: Die internationale Polizeiorganisation Interpol hat eine Datei für gestohlene und verlorene Reisedokumente eingerichtet.[17] Die Datenbank soll von Grenzbehörden künftig immer gemeinsam mit dem SIS II abgefragt werden. Interpol fordert auch, Privatfirmen Zugang zu gewähren, wenn ein Bankkonto eröffnet, ein Auto gemietet oder in ein Hotel eingecheckt wird. Hierzu lancierte Interpol die Meldung, „ausländische Kämpfer“ würden mittlerweile auch Kreuzfahrtschiffe nutzen, um unerkannt in die Türkei reisen zu können, präsentiert allerdings keine Belege dafür.
  • Europäische Fluggastdatensammlung: Vor allem Deutschland treibt die Einrichtung einer Vorratsdatenspeicherung von Fluggastdaten (EU-PNR) voran. Die dort bis zu 60 verarbeiteten Datenfelder enthalten außer Personendaten auch Angaben über die Reiseroute, Mitreisende oder Mailadressen. Die Daten sollen zentral gespeichert und nicht nur für rück­wirkende Ermittlungen, sondern auch für Risikoprognosen analysiert werden. Das EU-Parlament hatte der PNR-Datensammlung im Februar nach langem Zögern und unter großem Druck der Regierungen zugestimmt[18].
  • Vorratsdatenspeicherung von Telekommunikationsdaten: Nach den Anschlägen von Paris fordert auch die Bundesregierung die Neuauflage der vom Europäischen Gerichtshof gekippten Richtlinie. Die EU-Kommission lehnt eine Befassung mit dem Vorhaben ab, könnte hierzu aber vom Rat aufgefordert werden. Jetzt will die Kommission „Konsultationen“ starten, die sogar eine Ausweitung einer etwaigen Richtlinie auf Soziale Medien beinhaltet. Einige Mitgliedstaaten haben bereits nationale Systeme errichtet. Wie im Falle von Fluggastdaten könnten nun einige Regierungen fordern, die einzelstaatlichen Regelungen zu „harmonisieren“.
  • Aufspüren und Bekämpfen von „Terrorismusfinanzierung“: Polizeibehörden sollen mehr Gebrauch von den bei Banken und Kreditinstituten auf Vorrat gespeicherten Finanzdaten machen. Entsprechende Standards und Empfehlungen werden in der 1989 von den G7 gegründeten Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF) festgeschrieben. Europol führt eine Machbarkeitsstudie für ein Echtzeit-System „Mat3ch“ zum Aufspüren verdächtiger Finanz-Transaktionen durch[19], das vom BKA aus Datenschutzgründen noch gar nicht genutzt werden darf. EU-Polizeibehörden sollen außerdem verstärkt das mit den USA geschlossene „Programm zum Aufspüren der Finanzierung des Terrorismus“ (TFTP oder „SWIFT-Abkommen“) nutzen. In den USA werden hierfür Finanzdaten des belgischen Finanzdienstleisters SWIFT gespeichert und verarbeitet.
  • Umwandlung des Europol-Projekts „Check the Web“ zu einem Auswerteschwerpunkt: An die 2007 vom BKA initiierte Datenbank mit grafischem Frontend sind außer EU-Polizeibehörden auch die Schweiz und Australien angeschlossen. Gesammelt werden Informationen von „Web­seiten und Verlautbarungen von Organisationen/Personen aus dem Phänomenbereich des Islamistischen Terrorismus“[20]. Inwiefern für diese „Internetbeobachtung“ automatisierte Verfahren genutzt werden ist unklar, Europol bewirbt aber online und in seinen Hochglanzbroschüren gern seine Fähigkeiten zum Data Mining und Verarbeiten von Massendaten. Im neuen Arbeitsprogramm werden die Anwendungen als „future-forecasting and scenario techniques“ beschrieben.[21]
  • Maßnahmen gegen „terroristische Online-Aktivitäten“: Die EU-Innenminister haben nach einem gemeinsamen Abendessen informelle Kanäle mit den Internetkonzernen Twitter, Google, Microsoft und Facebook etabliert.[22] Ziel ist, „Instrumente und Techniken“ zu entwickeln, um die Firmen im Eilverfahren zu Löschungen zu bewegen. Laut der Bundesregierung seien bei dem Abendessen auch „Verfahrensanforderungen“ erörtert worden.[23] Außer „Möglichkeiten der Verhinderung der Verbreitung von Hinrichtungsbildern für Propagandazwecke“ sei auch die Nutzung von Accounts in sozialen Netzwerken Thema gewesen. Das Treffen habe der „Vertrauensbildung und Schaffung von Transparenz“ gedient. Google & Co. müssten bei der Bewertung gewaltverherrlichender Inhalte zu anderen Ergebnissen kommen, „als es nach deutschem Recht oder hiesiger Auslegung von Anstand, Sitte und Moral der Fall wäre“.[24] Europol könnte als eine Art Meldestelle für „terroristische Internetinhalte“ fungieren. Hintergrund ist, dass die Diensteanbieter auf Löschanfragen von Privatpersonen in weit geringerem Maße reagieren, als wenn diese von einer Polizeibehörde kommen.
  • „Radikalisierung“ im Internet mit Gegenpropaganda kontern: Auf EU-Ebene wurde mittlerweile ein „Syria Strategic Communication Advisory Team“ (SSCAT) ins Leben gerufen. Die neuartige Einrichtung soll die EU-Staaten bei der Ausarbeitung von Kampagnen zur „strategischen Kommunikation“ bezüglich „ausländischer Kämpfer“ unterstützen. Die EU-Kommission fördert das Projekt zunächst mit einer Million Euro.[25]
  • Zusammenarbeit mit Drittstaaten: Auf Initiative der USA haben mehrere Staaten (auch Deutschland) und supranationale Organisationen das „Global Counterterrorism Forum“ (GCTF) gegründet. Unter Federführung der Niederlande und Marokkos wurde ein Arbeitsschwerpunkt „ausländische Kämpfer“ eingerichtet. Über das GCTF kann auch mit anderen „Schlüsselländern“ wie Libyen, Algerien, Ägypten, Jordanien, Libanon, Marokko, Tunesien und dem Irak zusammengearbeitet werden.

Seit 9/11 hat die EU mindestens 239 Anti-Terror-Maßnahmen beschlossen.[26] Deren Nutzen ist nicht belegt und bislang auch nicht untersucht. Bevor weitere Maßnahmen beschlossen werden, müsste eigentlich eine Prüfung aller bisherigen Schritte erfolgen. So wird es auch von vielen EU-Abgeordneten gefordert. Einmal eingerichtet dürfte jeder Widerstand gegen mehr Überwachung zwecklos sein: Gewöhnlich werden Gesetzesverschärfungen, neue Kompetenzen von Polizeibehörden oder neue Datenbanken nicht mehr zurückgenommen. Vielmehr ist insbesondere bei der Vorratsdatenspeicherung von Telekommunikations- oder Fluggastdaten eine spätere Ausweitung auf andere Zwecke zu erwarten. „Extremismus“, „Terrorismus“ oder „Radikalisierung“ sind Container-Begriffe und deshalb geeignet, jederzeit politisch neu definiert zu werden. Dann können sie gegen andere unliebsame Bewegungen in Stellung gebracht werden.

[1]   Gesetz zur Änderung der Verfolgung der Vorbereitung von schweren staatsgefährdenden Gewalttaten (BR-Drs. 36/15 v. 5.2.2015), Gesetz zur Änderung des Personalausweisgesetzes zur Einführung eines Ersatz-Personalausweises und zur Änderung des Passgesetzes (BR-Drs. 21/15 v.23.1.2015), s.a. Inland aktuell auf S. xx
[2]   www.un.org/depts/german/sr/sr_14/sr2178.pdf
[3]   BT-Drs.  18/3646 v. 22.12.2014
[4]   Ratsdok. EUCO 163/14 v. 30.8.2014
[5]   Ratsdok. 9956/14 v. 19.5.2014
[6]   BT-Drs. 18/3236 v. 18.11.2014
[7]   Ratsdok. 13971/14 v. 10.10.2014; Ratsdok. DS 1461/14 v. 14.10.2014
[8]   Ratsdok. 16002/14 v. 4.11.2014
[9]   BT-Drs.  18/4017 v. 17.2.2015
[10]  Ratsdok. 5322/15 v. 16.1.2015
[11]  Ratsdok. 5860/15 v. 3.2.2015
[12]  Ratsdok. 5855/15 v. 2.2.2015
[13]  Ratsdok. 5547/15 v. 10.10.2015
[14]  eine Übersicht bis 2007 unter www.cilip.de/terror/gesetze.htm
[15]  Der Standard v. 12.1.2015
[16]  BT-Drs 18/4193 v. 4.3.2015
[17]  Telepolis v. 7.11.2014
[18]  EP-Pressemitteilung – Justiz und Inneres v. 11.2.2015
[19]  www.fiu.net/fiunet-unlimited/match/match3
[20]  BT-Drs. 18/4035 v. 18.2.2015
[21]  Ratsdok. 5250/15 v. 6.1.2015
[22]  Netzpolitik.de v. 24.11.2015
[23]  BT-Drs. 18/3236 v. 18.11.2014
[24]  BT-Drs. 18/3655 v. 22.12.2014
[25]  Kommissionsdokument C(2014) 5651 final v. 8.8.2014
[26]  http://secile.eu/report-transposition-eu-counter-terrorism-measures/