von Heiner Busch
Der LKW-Angriff auf den Weihnachtsmarkt an der Berliner Gedächtniskirche am 19. Dezember 2016 war die perfekte Vorlage für Forderungen nach noch schärferen Anti-Terror-Maßnahmen. Mit zwölf Toten und 55 Verletzten war er das schwerste einzelne Attentat in Deutschland seit jenem auf das Oktoberfest 1980.
„Je mehr über Anis Amri bekannt wird, desto absurder wirkt, dass er nicht abgeschoben wurde“, wunderte sich die „Welt“ bereits zwei Tage nach dem Anschlag. Und der „Spiegel“ fragte drei Wochen später, warum die Sicherheitsbehörden „den für eine Abschiebung vorgemerkten Radikalen nicht aus dem Verkehr zogen“.[1] Formulierungen wie diese finden sich seit Ende Dezember in den deutschen Medien zu Hauf.
In der Tat: Im Unterschied zu dem jungen afghanischen Geflüchteten, der am 18. Juli Fahrgäste eines Regionalzugs in Würzburg mit einem Beil attackierte, oder dem Syrer, der am 24. Juli in Ansbach eine Rucksackbombe zündete, war Anis Amri für Polizei, Justiz und Geheimdienste kein unbeschriebenes Blatt: Die Landeskriminalämter, die Verfassungsschutzämter und die Staatsanwaltschaften Nordrhein-Westfalens und Berlins hatten sich mit ihm befasst, ebenso das Bundeskriminalamt, die Bundesanwaltschaft, die Bundespolizei, das Bundesamt für Verfassungsschutz und der Bundesnachrichtendienst. Elf Mal war der Mann Thema auf Sitzungen des Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrums (GTAZ), davon sieben Mal in der Arbeitsgruppe „operativer Informationsaustausch“ und zwei Mal in der AG „statusrechtliche Begleitmaßnahmen“, in der Polizei und Geheimdienste zusammen mit dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) darüber diskutieren, ob und wie sie mit den Mitteln des Ausländerrechts gegen „Gefährder“ vorgehen können. Sieben Mal beschäftigte sich die „Sicherheitskonferenz“, das NRW-Pendant der AG Status, mit Amri.
Nachdem ein V-Mann des nordrhein-westfälischen LKA im November 2015 mitgeteilt hatte, der zu diesem Zeitpunkt noch nicht identifizierte „Anis“ habe bekundet, „hier etwas machen“ zu wollen, wurde der Tunesier zunächst als „Kontaktperson“, ab Februar 2016 dann als „Gefährder“ eingestuft. Im Oktober 2016 schließlich wurde er als „Foreign Fighter“ im polizeilichen Informationssystem INPOL erfasst.
Der V-Mann berichtete auch später immer wieder über Anis Amri, den er im Februar wohl sogar nach Berlin chauffierte. Amri solle gesagt haben, dass er Waffen aus dem Ausland besorgen könne, er soll die Tötung von „Ungläubigen“ ausdrücklich gut geheißen oder einen Anschlag mithilfe eines Sprengstoffgürtels angedroht haben. Und auch sonst bedachte ihn die Polizei mit einer ganzen Serie von verdeckten Ermittlungsmaßnahmen: Bereits Ende 2015 geriet er in eine Telekommunikationsüberwachung – und zwar als „Nachrichtenmittler“, das heißt als Person, die (eigentlich) nur deshalb überwacht wird, weil die Zielperson ihren Anschluss benutzt oder weil sie dieser Zielperson Informationen übermittelt. Er wurde ausgeschrieben zur polizeilichen Beobachtung und „präventivpolizeilich“ observiert.
Aus einer Übersicht, die die Bundesministerien für Inneres und für Justiz über das „Behördenhandeln“ rund um Anis Amri veröffentlicht haben,[2] erfährt man, dass die Hinweise nie für die Einleitung eines Ermittlungsverfahrens wegen „Vorbereitung einer schweren staatsgefährdenden Gewalttat“ (§ 89a StGB) gereicht haben. Die Berliner Generalstaatsanwaltschaft leitete stattdessen am 23. März ein Verfahren gegen Amri wegen Beteiligung an einem Mord ein. Um was für einen Mord es sich dabei handelte, wer das Opfer war, ist auch aus der ministeriellen Übersicht nicht zu erkennen. Seit dem 4. April lief gegen Amri erneut eine Telekommunikationsüberwachung. Die Polizei setzte sogar einen IMSI-Catcher ein, „um bis dato unbekannte Kommunikationsmittel zu erkennen.“ Auch die Observationen liefen weiter – „anlassbezogen“ –, nun aber unter strafprozessualem und nicht mehr unter präventivpolizeilichem Mantel. Aufgefallen ist Amri dabei zwar wegen Drogen-handels und -Konsums, aber nicht wegen Aktivitäten, die auf die Vorbereitung eines Anschlags hindeuteten. Am 21. September liefen die Genehmigungen aus.
Die Hinweise gegen Amri reichten offensichtlich auch nicht für eine Abschiebeanordnung. Nach Ablehnung des Asylantrages liefen die Vorbereitungen für die Abschiebung, die sich allerdings hinauszögerten, weil Tunesien zunächst keine Papiere ausstellen wollte. Erst am 21. Dezember, also zwei Tage nach dem Anschlag, bestätigte das Generalkonsulat Amris tunesische Staatsangehörigkeit.
Kein Zweifel: eine Untersuchung, was im Fall Amri wirklich passiert ist, wäre dringend geboten. Die deutsche Politik befindet sich jedoch schon längst im Wahlkampfmodus. Eine ernsthafte Auseinandersetzung ist von ihr nicht zu erwarten. Die Überlegung, dass es auch mit einer Komplettüberwachung – so diese denn möglich wäre – nicht hätte gelingen können, Amris Absichten zu erkennen, ist offensichtlich tabu.
Vor allem die Regierungsparteien überbieten sich seit dem Anschlag mit neuen Forderungen. Dass die Themen Terrorismus und Migration dabei vermischt würden, war abzusehen. Die CSU brauchte nicht einmal einen Tag, um eine „grundlegende Überprüfung der Sicherheits- und Flüchtlingspolitik“ zu verlangen, inklusive der üblichen Forderungen nach Transitzonen und dergleichen mehr. Alles müsse auf den „Prüfstand“.[3] Mit besonders großer Kelle rührte auch der Bundesinnenminister aus der Schwesterpartei an. In einem Gastbeitrag in der FAZ am 3. Januar gab er „Leitlinien für einen starken Staat in schwierigen Zeiten“ aus, konkret für eine massive Zentralisierung: „Steuerungskompetenz“ für das Bundeskriminalamt, Abschaffung der Landesämter für Verfassungsschutz, noch mehr Schleierfahndung durch die Bundespolizei, „Entscheidungskompetenz“ für den Bund bei „nationalen Katastrophen“, was auch immer das sein soll, „bewaffneter Objektschutz“ durch die Bundeswehr, „Vollzugszuständigkeit“ des Bundes bei „Aufenthaltsbeendigungen“, einen Haftgrund für eine „Abschiebehaft von gefährlichen Ausreisepflichtigen“ etc. pp.[4]
Der scheidende SPD-Vorsitzende erklärte gleichentags die Sicherheit zum „ursozialdemokratischen Thema“ (was natürlich insofern stimmt, als SozialdemokratInnen schon im 19. Jahrhundert Erfahrung mit der staatlichen Sicherheit – und zwar in Form der Sozialistengesetze – machen mussten, aber so hat es Sigmar Gabriel nicht gemeint). Immerhin widersprach er der „Scheinlösung Transitzonen“ und erklärte, dass man die Erwartungen der BürgerInnen enttäusche, wenn man sich nur auf Gesetzesverschärfung konzentriere. Sagte es und vergaß es gleich wieder, um eine ganze Serie von Verschärfungen zu fordern: „Vereinheitlichung aller Datensysteme der Sicherheitsbehörden bei Bund, Ländern und Kommunen“, eine „Reform des Datenschutzes“, mehr Videoüberwachung öffentlicher Plätze, „Häuser des Jugendrechts“, Jugendcops u.a., um der Radikalisierung (muslimischer) Jugendlicher entgegenzuwirken, Abschiebehaft „für nicht in Deutschland aufenthaltsberechtigte ‚Gefährder‘“ …[5]
Am 10. Januar traten der Justiz- und der InnenministerInnen mit entschlossenen Mienen vor die Presse und verkündeten die „gesetzgeberischen Konsequenzen und Maßnahmen“, auf die sie sich geeinigt hatten und die wohl das Programm der Großen Koalition bis zum bitteren Ende der Legislaturperiode darstellen.[6] Im Mittelpunkt stand dabei das polizei- und ausländerrechtliche Vorgehen gegen „Gefährder“. Dass Anis Amri als ein solcher eingestuft war, wissen wir mittlerweile. Was aber ist ein „Gefährder“?
Polizeilicher Neusprech
2010 nahm der Journalist Kai Biermann den „Gefährder“ in sein Lexikon der „Neusprechs“ auf. Ein „Gefährder“ sei „im staatlichen Sinne jemand, von dem eine Gefahr ausgeht, vor allem eine terroristische. Klingt bedrohlich. Tatsächlich aber ist jemand gemeint, gegen den es keine gerichtsfesten Beweise gibt, den man daher nicht anklagen und nicht verurteilen kann und der nach bisherigem Rechtsverständnis unschuldig ist. Was G. eigentlich sind, sagt niemand. Möglicherweise Fast-Verdächtige. Zumindest aber Menschen, die es zu beobachten und zu überwachen gilt.“[7]
„Gefährder“ sind selbst im polizeilichen Jargon eine Neuschöpfung. Rechtlich gesehen, kümmerte sich die Polizei traditionell nämlich nur um zwei Gruppen von Personen: Die einen waren Verdächtige oder gar Beschuldigte einer Straftat. Die Ermittlungsbefugnisse, die den Strafverfolgungsbehörden und damit auch der Polizei dabei zur Verfügung stehen, fanden und finden sich in der Strafprozessordnung. Die andere Gruppe waren die „Störer“, die man heute meist etwas weniger martialisch als „Verantwortliche“ einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit (und Ordnung) bezeichnet; wobei es sich in aller Regel um eine „konkrete Gefahr“ handeln musste, also um „eine Sachlage, die bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens im Einzelfall in absehbarer Zeit mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einer Verletzung eines polizeilichen Schutzguts führt.“ Was die Polizei gegen Störer unternehmen konnte, stand in den Polizeigesetzen. Die Bindung polizeilichen Handelns an den (konkreten) Verdacht und die konkrete Gefahr sollte verhindern, dass die Polizei x-beliebige Personen ins Visier nehmen könnte.
Als neue Gruppe polizeilicher AdressatInnen wurden die „Gefährder“ erst vor etwa zwei Jahrzehnten notorisch – und zwar zunächst da, wo die Polizei gegen Fußballfans vorging. Fans, von denen die Polizei annahm, dass sie Ärger machen könnten, erhielten vor bedeutenden Fußballspielen Besuch. PolizeibeamtInnen erschienen bei den Betroffenen zu Hause oder an ihrer Arbeitsstelle und teilten ihnen mit, dass sie sich das Spiel doch besser am Fernsehen und nicht im Stadion anschauen sollten. Diese Art der Heimsuchung nannte sich „Gefährderansprache“ und um in ihren Genuss zu kommen, reichten häufig die „Erkenntnisse“ szenekundiger Beamter.
Dass die „Gefährder“ auch im Staatsschutzbereich auftauchen würden, war nur eine Frage der Zeit. Um den bundesweiten Informationsaustausch und die Fütterung der entsprechenden „Gefährderdateien“ des Bundeskriminalamts zu verbessern, beschlossen die in der AG Kripo zusammengeschlossenen Leiter der Landeskriminalämter und des BKA 2004 eine Definition: „Ein Gefährder ist eine Person, bei der bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass sie politisch motivierte Straftaten von erheblicher Bedeutung, insbesondere solche im Sinne des § 100a der Strafprozessordnung (StPO), begehen wird.“ Mit dem Verweis auf den Katalog des § 100a StPO (Telekommunikationsüberwachung) war der ganze Rattenschwanz des politischen Strafrechts erfasst, das bekanntermaßen weit im Vorfeld konkreter strafbarer Handlungen ansetzt. Wichtiger war jedoch, dass es sich um bloß mögliche Straftaten handeln sollte, von denen die Polizei aufgrund ihrer Prognose annimmt, dass die „Gefährder“ sie begehen könnten. Man bewegte sich also im Vorfeld des Vorfeldes. Als der Abgeordnete Wolfgang Neskovic 2006 nach der Rechtsgrundlage dieser Definition fragte, teilte man ihm mit, dass es die nicht brauche.[8]
Mehr als ein Jahrzehnt später scheint nun auch eine rechtliche Definition in Sicht – und zwar im Polizeirecht, konkret im BKA-Gesetz: Noch im April letzten Jahres hatte das Bundesverfassungsgericht festgestellt, dass große Teile der Befugnisse, die das BKA 2009 zur „Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus“ erhalten hatte, zu weit gehen, weil sie eben nicht nur Abwehr von konkreten Gefahren im klassischen Sinne sind, sondern eine kaum begrenzte „Verhütung“ von Straftaten erlauben.[9] Das Gericht war dabei recht gnädig: Es schloss Überwachungsmaßnahmen im Vorfeld konkreter Gefahren nicht grundsätzlich aus, es müssten aber „bestimmte Tatsachen festgestellt sein, die im Einzelfall die Prognose eines Geschehens, das zu einer zurechenbaren Verletzung der hier relevanten Schutzgüter führt, tragen.“ Allgemeine Erfahrungssätze reichten nicht.
Per Copy & Paste hat das Bundesinnenministerium nun die Formulierungen des Gerichts in seinen Entwurf eines „Gesetzes zur Neustrukturierung des Bundeskriminalamtgesetzes“ übertragen und damit praktisch eine „Gefährder“-Definition vorgelegt.[10] Der „Gefährder“ ist demnach eine Person, bei der „bestimmte Tatsachen die Annahme rechtfertigen“ oder „deren individuelles Verhalten die konkrete Wahrscheinlichkeit begründet, dass sie innerhalb eines übersehbaren Zeitraums auf eine zumindest ihrer Art nach konkretisierte Weise“ eine terroristische Straftat begehen wird. Gegen solche Leute sollen dann nicht nur Überwachungsmaßnahmen erlaubt sein – vom Einsatz von V-Leuten und Verdeckten ErmittlerInnen über die längerfristige Observation und die Telekommunikationsüberwachung bis hin zum Großen Lauschangriff und zur Online-Durchsuchung. Möglich sein sollen auch Aufenthalts- und Kontaktverbote sowie deren Durchsetzung per „elektronische Aufenthaltsüberwachung“ vulgo „elektronische Fußfessel“ (§ 55 und 56 des Entwurfs).
Ronen Steinke hat in der Süddeutschen Zeitung treffend darauf hingewiesen, dass es sich bei der für die Anordnung dieser Maßnahmen erforderlichen Prognose „naturgemäß um eine Vermutung (handelt), die der Betroffene selbst nie widerlegen kann“. Die Definition liefere „keine genaueren Hinweise dazu, auf was für einer Grundlage eine solche Vermutung in Zukunft stehen muss. Was ein ‚übersehbarer Zeitraum’ ist und was eine ‚zumindest ihrer Art nach konkretisierte’ Straftat – man überlässt es der Justiz, die eigentlichen Maßstäbe dafür zu entwickeln.“[11] Es ist also gut möglich, dass das Bundesverfassungsgericht sich in einigen Jahren erneut zum BKA-Gesetz äußern muss.
Bis dahin wird das BKA mit Genehmigung des Ermittlungsrichters am Amtsgericht Wiesbaden nicht nur happige Überwachungsmethoden, sondern auch Freiheitsbeschränkungen gegen Personen durchsetzen, gegen die es nur eine auf (un-)bestimmte Tatsachen gegründete Annahme in der Hand hat. Im Februar 2017 ging das Amt von über 570 islamistischen „Gefährdern“ aus, von denen sich allerdings nur die Hälfte in Deutschland aufhalten soll. Hinzu kamen rund 360 „relevante Personen“.[12] Um die wirklich gefährlichen unter den „Gefährdern“ zu ermitteln und zwischen einem „moderaten, auffälligen oder hohen Risiko“ zu unterscheiden, will sich das Amt ab Mitte des Jahres auf eine neue Software stützen, die man gemeinsam mit der Arbeitsgruppe Forensische Psychologie der Universität Konstanz entwickelt hat.[13] Man darf gespannt sein, wie vielen dann eine „elektronische Fußfessel“ verordnet wird.
Da die meisten „Gefährder“ von den Ländern gemeldet wurden und sich unter Beobachtung der Landeskriminalämter befinden, möchte der Bundesinnenminister, dass die Länder dem Beispiel des Bundes folgen. Das bayerische Innenministerium hat am 21. Februar einen „Gesetzentwurf zur effektiveren Überwachung gefährlicher Personen“ vorgelegt, mit dem nicht nur die elektronische Aufenthaltsüberwachung ins Polizeiaufgabengesetz des Landes eingebaut werden sollen. Die CSU-Regierung möchte „Gefährder“ kurzerhand in Präventivhaft nehmen – und zwar unbefristet.[14]
Ausländerrecht: Zwangsmaßnahmen leicht gemacht
Das Ausländerrecht erlaubte schon traditionell besondere Maßnahmen gegen politisch missliebige AusländerInnen, die aufgrund des „Otto-Katalogs“ nach den Anschlägen des 11. Septembers 2001 in den USA sowie durch das Zuwanderungsgesetz, das am 1. Januar 2005 in Kraft trat, weiter verschärft wurden. Gemäß dem aktuellen Aufenthaltsgesetz wiegt bei einem Ausländer, der „die freiheitliche demokratische Grundordnung oder die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland gefährdet“, das „Ausweisungsinteresse“ besonders schwer. Von einer solchen Gefährdung „ist auszugehen, wenn Tatsachen die Schlussfolgerung rechtfertigen, dass er einer Vereinigung angehört oder angehört hat, die den Terrorismus unterstützt oder er eine derartige Vereinigung unterstützt oder unterstützt hat oder er eine in § 89a Absatz 1 des Strafgesetzbuchs bezeichnete schwere staatsgefährdende Gewalttat nach § 89a Absatz 2 des Strafgesetzbuchs vorbereitet oder vorbereitet hat …“ (§ 54 Abs. 1 Nr. 2 Aufenthaltsgesetz). Aufgrund einer solchen „Schlussfolgerung“ können schon heute Überwachungsmaßnahmen verhängt werden: regelmäßige Meldepflichten, Kontaktverbote, Einschränkungen der Bewegungsfreiheit (§ 56). Auch ohne vorherige Ausweisung kann gegen einen ausländischen „Gefährder“ eine Abschiebeanordnung erlassen werden (Art. 58a). Und schließlich sind auch Ausreisegewahrsam für vier Tage und Abschiebehaft für jeweils drei Monate und verlängerbar – bis zu 18 Monaten – möglich (§ 62 Abs. 3 Nr. 1a).
Allerdings war die „Sicherungshaft“ nicht möglich, wenn die Abschiebung „aus Gründen, die der Ausländer nicht zu vertreten hat“ – also z.B. wenn die Botschaft des Herkunftslandes kein „Laissez-Passer“ ausstellte –, nicht innerhalb der nächsten drei Monate möglich war. Der Bundesinnenminister hatte schon im Oktober einen Gesetzentwurf auf Lager, mit dem ein neuer Haftgrund für „Gefährder“ eingeführt und damit eine Abschiebehaft gegebenenfalls über die vollen 18 Monate möglich werden sollte. Nach dem Berliner Anschlag war der Weg in diese Richtung offen. Am 22. Februar billigte das Bundeskabinett einen „Gesetzentwurf zur besseren Durchsetzung der Ausreisepflicht“.[15] Vorgesehen ist hier nicht nur der neue Haftgrund für AusländerInnen, von denen eine „erhebliche Gefahr für Leib und Leben Dritter oder bedeutende Rechtsgüter der inneren Sicherheit ausgeht“ (neuer § 62 Abs. 3 S. 3), sondern auch ein „Ausreisegewahrsam“ bis zu zehn Tagen sowie die Anordnung einer elektronischen Aufenthaltsüberwachung durch die Ausländerbehörde – also aufgrund einer rein administrativen Entscheidung (neuer § 56a).
Der politische Schwung nach dem Anschlag macht darüber hinaus eine Serie von neuen Maßnahmen möglich, die definitiv nichts mit der Terrorismusbekämpfung zu tun haben – von der Auswertung von Handydaten zur Identitätsfeststellung bis hin zur Residenzpflicht für AusländerInnen, die nicht „bei ihrer Rückführung mitwirken“.[16]
Darf’s sonst noch was sein?
Das Karussell der Anti-Terror-Maßnahmen dürfte sich auch weiterdrehen, wenn die Regelungen zur „Gefährder“-Bekämpfung verabschiedet sind: Schon im August 2016, nach den Angriffen von Ansbach und Würzburg und dem Amoklauf in München, hatte der Bundesinnenminister eine lange Wunschliste präsentiert.[17] Das Personal und die Finanzen des BKA, der Bundespolizei und des Bundesamts für Verfassungsschutz sollten weiter aufgestockt werden. Der Minister dachte darüber nach, wie die ärztliche Schweigepflicht geknackt werden könnte, „wenn von einzelnen Personen ernsthaft zu befürchtende Gefahren für die Sicherheit in Deutschland ausgehen“. Er wünschte mehr Kontrolle und verdeckte Ermittlungen im Internet, insbesondere in Sozialen Medien. Eine „Zentrale Stelle für Informationstechnik im Sicherheitsbereich“ (ZITiS) sollte entstehen, die „Produkte und Strategien zur Bekämpfung von Kriminalität und Terrorismus im Internet erarbeiten und bereitstellen“, neue Methoden zum Aufbrechen oder Umgehen von verschlüsselter Kommunikation entwickeln und die digitale Forensik befördern sollte.[18] ZITiS nahm im Januar seinen Betrieb auf – an der Hochschule der Bundeswehr. Die Bundespolizei sollte an den Grenzen Autokennzeichen-Lesegeräte einsetzen können. In öffentlich zugänglichen Räumen, d.h. auch in Bahnhöfen und Einkaufszentren, sollte „intelligente Videoüberwachung“ mit Gesichtserkennungstechnologie zum Einsatz kommen. Zu beiden Punkten hat das BMI am 21. Dezember, also zwei Tage nach dem Berliner Anschlag, Gesetzentwürfe vorgelegt. Am Berliner Bahnhof Südkreuz soll im zweiten Quartal 2017 ein Pilotversuch beginnen.[19] Der Minister wiederholte auch das Vorhaben, Polizei und Bundeswehr gemeinsame Übungen für Einsätze bei „terroristischen Großlagen“ durchführen zu lassen. Die ersten Übungen dieser Art sind für den 7. bis 9. März 2017 geplant.[20]
Deutschen StaatsbürgerInnen, „die für eine Terrormiliz an Kampfhandlungen im Ausland teilnehmen und eine weitere Staatsangehörigkeit besitzen“, wollte der Minister ausbürgern. Und schließlich hielt er es für „an der Zeit, nun endlich auch die Sympathiewerbung für den Terrorismus unter Strafe zu stellen.“ Was der Minister vergaß: entsprechende Bestimmungen gab es schon mal. Es waren die einzigen Elemente aus der Vielzahl der Anti-Terror-Gesetze, die der Gesetzgeber wieder abschaffte: Der Straftatbestand der „Werbung für eine terroristische Vereinigung“ nach der bis 2002 geltenden Fassung des § 129a StGB hatte es seit 1976 ermöglicht, bereits wegen fünfzackigen Sternen an Autobahnmauern umfangreiche Ermittlungsverfahren mit dem vollen staatsschützerischen Programm zu betreiben. Der § 88a StGB – verfassungsfeindliche Befürwortung von Straftaten – war ebenfalls 1976 eingeführt und 1981 wieder aufgehoben worden – nach nur einer einzigen Verurteilung. Und die betraf die damaligen Drucker dieser Zeitschrift.
Damit lassen sich zwar keine Anschläge verhindern, aber es genügt, um dem WählerInnen-Publikum zu zeigen, dass die Bundesregierung nicht untätig ist.