Demokratieförderung VS-geprüft: Wenn der Geheimdienst über Fördergelder mitbestimmt

von Tom Jennissen

In den letzten Jahren ist die staatliche Unterstützung von Organisationen im Bereich der Demokratieförderung immer wieder in den Blickpunkt der Öffentlichkeit geraten. Rechte und konservative Politi­ker­Innen erheben immer wieder Zweifel an deren Zuverlässigkeit und vermehrt schaltet sich der Verfassungsschutz ein.

Ausgerechnet im Bereich der Demokratieförderung und des zivilgesellschaftlichen Engagements ist eine Wiederkehr der geheimdienstlichen Überprüfungen zu beobachten, die fatal an die Berufsverbotspraxis der 1970er und 1980er Jahre erinnert. In deutschen Innenministerien scheint die Furcht um sich zu greifen, dass sich Radikale unter dem Deckmantel zivilgesellschaftlichen Engagements ausbreiten und dabei auch noch staatlich unterstützen lassen könnten. So sind es insbesondere Träger von Projekten in der Präventionsarbeit in den Bereichen Islamistischer Extremismus, Antisemitismus, Rassismus und Rechtsextremismus, denen ein besonderes Misstrauen entgegengebracht wird und die sich verstärkt im Fokus geheimdienstlicher Überprüfung finden.[1]

Die Vorstellung, dass über die finanzielle Förderung zivilgesellschaftlicher AkteurInnen insgeheim linksradikale antifaschistische Gruppen gezielt aufgebaut und unterstützt werden, ist ein beliebtes Narrativ (neu-)rechter IdeologInnen, wie etwa die jüngste Kampagne der AfD in Sachsen-Anhalt gegen den „Miteinander e.V.“ zeigt. Aber auch konservativen PolitikerInnen sind die geförderten Institutionen oftmals ein ausgewiesenes Feindbild und die Tatsache, dass öffentliche Gelder an Vereine gehen, die sich ausdrücklich dem Kampf gegen Rechts verschrieben haben, ein Graus.

Extremismusklausel und BfV-Überprüfung

In unguter Erinnerung ist insbesondere die sogenannte Extremismusklausel, mit der die damalige Bundesfamilienministerin Kristina Schrö­der seit 2011 AntragstellerInnen bei zivilgesellschaftlichen Förderprogrammen nicht nur zu einem Bekenntnis zur freiheitlichen demokratischen Grundordnung (fdGO) verpflichten, sondern diese auch zur Über­prü­fung der Verfassungstreue sämtlicher KooperationspartnerInnen, Re­fe­rentInnen etc. anhalten wollte. Diese Praxis stieß auf starken Widerstand betroffener Projekte. Nachdem auch das Verwaltungsgericht Dresden die Klausel für rechtswidrig (weil zu unbestimmt) erklärt hatte,[2] wurde sie 2014 von der neuen Bundesfamilienministerin Manuela Schwesig durch eine etwas unverfänglichere Nebenbestimmung zu den Förderbescheiden ersetzt.

Nicht abgeschafft wurde hingegen die Möglichkeit der Überprüfung derartiger Projekte durch den Verfassungsschutz. Im Frühjahr 2018 wurde durch die Antwort auf eine Kleine Anfrage im Bundestag bekannt, dass im Vorfeld von Förderentscheidungen im Rahmen von Bundesprogrammen zur Demokratieförderung regelmäßig eine Abfrage beim Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) erfolgt.[3] Kurz zuvor waren bereits zugesagte Preisgelder aus dem Wettbewerb des Bündnisses für Demokratie und Toleranz für das Berliner Festival „Offenes Neukölln“ sowie das Düsseldorfer „Edelweißpiratenfestival“ zurückgezogen worden. Zur Begründung führten die Bundesministerien des Innern (BMI) und der Justiz (BMJV) an, dass in beiden Projekten die „IL – Interventionistische Linke“ vertreten sei.[4]

Grundlage für das Entziehen der Gelder sei der sogenannte Haber-Diwell-Erlass, ein bis dato in der Öffentlichkeit nicht bekanntes regierungsinternes Rundschreiben der damaligen Staatssekretärin im BMI Emily Haber aus dem Jahr 2017, mit dem ein ähnliches Rundschreiben ihres Amtsvorgängers Lutz Diwell aus dem Jahr 2004 überarbeitet wurde.[5] Die BMI-Staatssekretärin bietet darin ihren KollegInnen aus anderen Ressorts der Bundesregierung die geheimdienstliche Überprüfung von Organisationen und Einzelpersonen an, bevor diese in den Genuss staatlicher Förderung gelangen. Geregelt werden auch die Modalitäten derartiger Abfragen von Verfassungsschutzdaten.[6] In dem Schreiben heißt es:

„Die innere Sicherheit steht Herausforderungen durch extremistische und terroristische Organisationen gegenüber, denen nur mit einer Strategie ganzheitlicher Bekämpfung wirksam entgegengewirkt werden kann. Eine solche Strategie schließt über die Instrumentarien der Strafverfolgung, des Verfassungsschutzes, des Vereins- und des Ausländerrechtes hinaus auch jene Bereiche staatlichen Handelns ein, die sich in der Gewährung materieller und immaterieller Leistungen konkretisieren. Erfahrungen zeigen, dass es auch Gruppierungen und Einzelpersonen, die aus Gründen des Staats- und Verfassungsschutzes auffällig geworden sind, gelingt, in den Genuss solcher staatlicher Leistungen zu gelangen.“

Ziel ist es demnach nicht nur, suspekten Organisationen den Geldhahn öffentlich-rechtlicher Leistungsverwaltung abzudrehen, sondern sie so weit als möglich aus der gesellschaftlichen Diskussion herauszuhalten. Das BMI nimmt ausdrücklich auch immaterielle Förderungen in den Blick, etwa die Teilnahme an Podiumsdiskussionen oder Preisvergaben, denn: „Extremisten nutzen solche Veranstaltungen z.T. gezielt, um mittels einer für die Öffentlichkeit wahrnehmbaren Nähe zu Bundesbehörden den Anschein staatlicher Akzeptanz zu erwecken.“[7] Als Rechtsgrundlage derartiger Übermittlungen wird § 19 Abs. 1 des Bundesverfassungsschutzgesetzes bemüht, wonach personenbezogene Daten an öffentliche Stellen unter anderem unter der Voraussetzung weitergegeben werden dürfen, dass die EmpfängerInnen diese zum Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder sonst für erhebliche Zwecke der öffentlichen Sicherheit benötigen.

Alleine im Förderprogramm „Demokratie leben!“ des Bundesfamilienministeriums wurden nach Angaben der Bundesregierung seit 2015 im Wege des Haber-Diwell-Erlasses 51 Organisationen überprüft.[8] Eine Information an die betroffenen Vereine erfolgte nicht und ist nach Ansicht der Bundesregierung auch nicht erforderlich. Das Bundesamt für Verfassungsschutz handelt bei den Abfragen in seiner neuen Funktion als Zentralstelle und greift bei der Überprüfung auf sämtliche Daten des Verfassungsschutzverbundes zurück. Ob auch im Rahmen anderer Programme des Bundes Überprüfungen von Projektträgern oder Personen stattfinden – wie dies im Falle der Berliner und Düsseldorfer Festivals offenkundig geschehen war –, wird durch die Bundesregierung in der Antwort auf eine Folgeanfrage mit dem bloßen Hinweis abgetan, dass sich das Angebot des Rundschreibens an sämtliche Ressorts der Bundesregierung wende.[9]

Als Ergebnis einer derartigen Abfrage, die weitgehend formlos per E-Mail durch die Bundesbehörden gestellt werden kann, soll regelmäßig lediglich die Mitteilung erfolgen, ob verfassungsschutzrelevante Erkennt­­nisse vorliegen oder nicht, wobei nach Einschätzung des BMI bei Vorliegen derselben Maßnahmen „aus Gründen des Schutzes der verfassungsmäßigen Ordnung Maßnahmen … unter Einbindung der angefragten Organisationen/Personen nicht angezeigt“ seien. Was vordergründig mit Datenschutzbedenken begründet wird, dürfte praktisch zu schwerwiegenden Konsequenzen für mögliche AntragstellerInnen führen. Zwar liege die letztliche Entscheidung über die Förderung weiterhin beim zuständigen Fachressort und für Rückfragen zur gegebenenfalls notwendigen Präzisierung oder Vertiefung stünde das BMI auch zur Verfügung. Da aber auch nachrichtendienstliche Interessen zu berücksichtigen seien, ist davon auszugehen, dass tatsächliche Erkenntnisse wohl eher selten in einem für eine eigenständige Entscheidung ausreichendem Maße zur Verfügung gestellt werden. Gegen eine abschlägige Bescheidung nach einer Abfrage werden sich AntragstellerInnen also kaum wehren können: Nicht nur dürfte es schwierig werden, in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren das Votum des BfV inhaltlich überprüfen zu lassen. In der Regel werden AntragstellerInnen nicht einmal Kenntnis von dem Hintergrund einer derartigen Entscheidung erlangen, da eine Unterrichtung ja gerade nicht vorgesehen ist.

Neue Praxis in Hessen

Wie es im Bund schon seit geraumer Zeit stillschweigende Praxis ist, soll nun auch in Hessen eine geheimdienstliche Überprüfung der im Bereich der Demokratieförderung tätigen Organisationen zur Regel werden.[10] Ein ursprünglicher Entwurf des neuen Hessischen Verfassungsschutzgesetzes hatte in § 21 Abs. 1 Nr. 2 i) die generelle Befugnis zur Übermittlung personenbezogener Daten an inländische öffentliche Stellen zur Überprüfung von Personen vorgesehen, die in mit Landesmitteln geförderten Beratungen oder Projekten eingesetzt werden oder in entsprechenden beratenden Gremien tätig sind.[11] Nach heftigen Protesten der bereits geförderten Träger wurde dies durch die Regierungskoalition schließlich dahingehend abgemildert, dass eine Übermittlung entsprechender Daten nur bei der Neuaufnahme einer entsprechenden Förderung und in begründeten Einzelfällen sowie mit Einwilligung und der Möglichkeit zur Stellungnahme erfolgen soll (§ 20 Abs. 1 Nr. 2 i).

Die „Einwilligung“ zu einer solchen Überprüfung soll jedoch in einer „Zuweisungsvereinbarung“ erklärt werden, die zwingend mit der eigentlichen Zuweisungsverfügung verknüpft ist. Praktisch bedeutet das, dass es ohne „Einwilligung“ keine Gelder gibt. In dieser Vereinbarung heißt es: „Entscheidend für die Förderung durch den Zuweisungsgeber ist das uneingeschränkte Eintreten für die freiheitliche demokratische Grundordnung (fdGO) bei dem Zuweisungsnehmer, den Letztempfängern sowie den im Projekt beschäftigten Personen.“ Erforderlich sei daher, diese uneingeschränkte Akzeptanz der fdGO durch die FörderungsempfängerInnen in begründeten Fällen und bei der Einstellung von Personal einer „sicherheitsbehördlichen Überprüfung“ zu unterziehen. Auch hier kündigte die Landesregierung nach Protesten an, bereits geförderte Organisationen von dieser Neuregelung auszunehmen.[12]

Was genau eine derartige „sicherheitsbehördliche Überprüfung“ sein soll, wird nicht weiter erläutert. Weder gibt es eine entsprechende gesetzliche Regelung über ein geordnetes und nachprüfbares Verfahren, noch bezeichnet der Begriff eine allgemein gängige Praxis. Allein der Begriff „sicherheitsbehördlich“ ist in diesem Zusammenhang verwirrend, da wohl nicht damit zu rechnen ist, dass eine Regelabfrage beispielsweise beim Zollkriminalamt erfolgen soll. Vermutlich ist vorgesehen, neben dem in der Zuweisungsvereinbarung ausdrücklich genannten Verfassungsschutz auch Polizeibehörden einzubinden. Entsprechend wurde im Polizeirecht (§ 13a Abs. 1 S. 1 Nr. 6 Hessisches Sicherheits- und Ordnungsgesetz) die grundsätzliche Möglichkeit einer polizeilichen Zuverlässigkeitsprüfung bei Tätigkeiten im Bereich der staatlich geförderten Extremismusprävention geschaffen. Allerdings bleibt offen, welche Erkenntnisse die Polizeibehörden zur Frage der Verfassungstreue haben sollen.

Fragwürdige Speicherungen

Angesichts der fehlenden Regelung zur Durchführung der vorgesehenen Über­prüfung ist bislang unklar, welchen Umfang sie haben und unter welchen Voraussetzungen eine Förderung ausgeschlossen werden soll. Die Zuwendungsvereinbarung selbst nennt als Grund für eine Verweigerung der Förderung die Speicherung beim Landesamt für Verfassungsschutz (LfV), ähnlich wie auf Bundesebene der Haber-Diwell-Erlass das Vorliegen von Erkenntnissen beim BfV als Grund ausreichen lässt. Die bloße Speicherung kann aber kaum ein taugliches Kriterium für eine Förderentscheidung sein. Dadurch wird die Entscheidungskompetenz praktisch an per se intransparente Behörden abgegeben, deren zentrale Arbeitsgrundlage ein unhaltbarer Extremismusbegriff ist. Wie die Berliner Rechtsanwältin Anna Luczak aufgrund einer umfassenden Untersuchung der Rechtsprechung sowie einer Analyse der Speicherungspraxis der Verfassungsschutzbehörden (soweit sie bekannt ist) herausgearbeitet hat, ist zudem ein Großteil der Speicherungen rechtlich äußerst fragwürdig.[13]

So unterstellen Verfassungsschutzbehörden gerne, dass Linksradikale sich lediglich zum Zwecke der Tarnung ihrer wahren Absichten an zivilgesellschaftlichem Engagement beteiligen und daher entsprechende – vordergründig harmlose – Aktivitäten höchst verdächtig und jedenfalls speicherungswürdig sind. Die Sammelwut der Verfassungsschutzbehörden ist gerade bezüglich Aktivitäten gegen Rechtsextremismus besonders ausgeprägt. So kann das Halten von Vorträgen ebenso Anlass für eine Speicherung sein wie das Anmelden einer Demonstration oder gar die bloße Teilnahme an einer solchen. Dass gerade die Abgrenzung zwischen extremistischen und zivilgesellschaftlichen Aktionsformen regelmäßig schwierig bis unmöglich ist, hat auch eine in Niedersachsen eingesetzte „Task Force Verfassungsschutz“ herausgearbeitet, die 2014 zu dem Ergebnis kam, dass lediglich bei rund 60 Prozent aller überprüften Speicherungen eine weitere Speicherung zu empfehlen und in mehr als einem Fünftel die Speicherung sogar zu beanstanden war.[14] Verschärft wird dieses Problem dadurch, dass eine Speicherung nur äußerst schwer gerichtlich zu überprüfen und zu beanstanden ist, da sich die Geheimdienste auch weiterhin vor deutschen Verwaltungsgerichten auf sehr weitgehende Geheimhaltungsgründe berufen können, wodurch Kläger­Innen regelmäßig in Beweisnot geraten. Auch die Dauer derartiger verwaltungsgerichtlicher Klagen dürfte einem ansatzweise effektiven Rechts­­schutz im Wege stehen, da die ohnehin oft sehr prekär arbeitenden Organisationen und Projekte zumeist dringend auf die beantragten Förderungen angewiesen sind und diese regelmäßig sehr kurzfristig und lediglich für ein Jahr gewährt werden.[15]

Rechtswidrig und politisch fatal

Die rechtliche Grundlage der geplanten beziehungsweise bereits durchgeführten Zuverlässigkeitsprüfung zivilgesellschaftlicher Organisationen und ihrer MitarbeiterInnen ist unzureichend. Vollkommen unverhältnismäßig und damit rechtswidrig ist eine derartige Praxis auch gemessen an den schwerwiegenden Grundrechtseingriffen (insbesondere in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung), die mit der geheimdienstlichen Über­prüfung und einer darauf basierenden Versagung von Fördermitteln verbunden ist. Sie ist angesichts der Speicherungspraxis der Verfassungsschutzämter gerichtlich kaum überprüfbar. Vor allem aber ist sie Ausdruck eines tiefsitzenden Misstrauens gegen wichtige AkteurInnen der Zivilgesellschaft, die Aufgaben übernehmen, die der Staat selbst nicht leistet. Dass die staatliche Förderung dieses Engagements von der Willkür eines fragwürdigen Inlandgeheimdienstes anstatt von überprüfbaren Vergabekriterien, Qualitätsstandards und einer offenen Auseinandersetzung über die gesellschaftliche Rolle der geförderten Organisationen abhängig gemacht wird, ist ein fatales politisches Signal mit nur schwer überschaubaren Folgen für die Betroffenen.

[1]      BT-Drs. 19/3563 v. 25.7.2018
[2]     VG Dresden Urteil v. 25.4.2012, Az.: 1 K 1755/11, BeckRS 2012, 49970
[3]     BT-Drs. 19/2086 v. 11.5.2018
[4]     https://fragdenstaat.de/anfrage/erlass-zu-bundnis-neukolln/#nachricht-87760
[5]     Rundschreiben des BMI v. 4.3.2004, S. 4, https://fragdenstaat.de/anfrage/ifg-anfrage-rundschreiben-des-bmi/93830/anhang/IFGAntrag2.pdf
[6]     Rundschreiben des BMI v. 6.2.2017, https://fragdenstaat.de/files/foi/87760/haber-diwell-­erlass.pdf
[7]     ebd.
[8]     BT-Drs. 19/2086 v. 11.5.2018
[9]     BT-Drs. 19/3563 v. 25.7.2018
[10]   Luczak, A.: Gutachten zur Verknüpfung staatlicher Förderleistungen mit „sicherheitsbehördlichen Überprüfungen“ der geförderten TrägerInnen und deren MitarbeiterInnen unter Einbeziehung von Verfassungsschutzbehörden, www.verband-brg.de/images/ 2018-06-14-Gutachten-BMB-VBRG-BAGD.pdf
[11]    LT-Drs. 19/5412 v. 14.11.2017
[12]   Luczak a.a.O. (Fn. 10)
[13]   ebd.
[14]   Niedersächsisches Ministerium für Inneres und Sport: Abschlussbericht der Task Force zur Überprüfung der Speicherung personenbezogener Daten durch den Niedersächsischen Verfassungsschutz, Hannover 2014
[15]   Luczak a.a.O. (Fn. 10), S. 28f.

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