von Fabian Bennewitz
Der Beitrag analysiert die vielfältigen deutschen Polizeihilfen in Lateinamerika im 20. Jahrhundert. Während zunächst informelle Expert*innennetzwerke dominierten, die von lateinamerikanischer Seite nachgefragt wurden, avancierten Polizeihilfen im Kalten Krieg zu einem zentralen Instrument westdeutscher Außenpolitik. Die longue durée-Perspektive offenbart dabei historische Kontinuitäten und Brüche in der sicherheitspolitischen Zusammenarbeit und zeigt, dass Polizeihilfen weniger zu Demokratisierung und Rechtsstaatlichkeit beitrugen als zur Stabilisierung autoritärer Regime.
Im November 1991 zog das Auswärtige Amt (AA) eine Bilanz der Polizeihilfeprogramme der Bonner Republik seit den 1950er-Jahren in Afrika, Asien und Lateinamerika. Die Programme zielten vordergründig darauf ab, Polizeiorganisationen in Partnerstaaten zu leistungsfähigen und rechtsstaatlich ausgerichteten Sicherheitsakteuren zu entwickeln – durch Wissenstransfer, polizeiliche Techniken und materielle Unterstützung. Während des Kalten Krieges hätten, so das AA, Ausbildung und Ausstattung von Polizeiinstitutionen in Afrika, Asien und Lateinamerika erfolgreich zur „inneren Stabilität“ der Empfängerländer beigetragen. Zudem sei es gelungen, „Kontakte zu einflußreichen Institutionen und Persönlichkeiten zu intensivieren.“ Aus außenpolitischer Perspektive hätten sich Polizeihilfeprogramme somit „im allgemeinen (sic!) bewährt.“[1] Wie die Einschränkung „im Allgemeinen“ signalisiert, erreichten keineswegs alle Polizeihilfeprojekte ihre ursprünglichen polizeilichen Ziele, nämlich zu einer „polizeifachlichen und rechtsstaatlichen Fortentwicklung der Polizeikräfte“ von Partnerländern beizutragen.[2] Im Gegenteil: Manche Projekte endeten in regelrechten Fiaskos. So war erst im Frühjahr 1991 ein groß angelegtes Polizeiaufbauprogramm in Guatemala, auf das das AA zweifellos anspielte, ohne Erfolge hinsichtlich Rechtsstaatsbindung und Professionalisierung der guatemaltekischen Polizeikräfte abgebrochen worden.[3]
Auch zahlreiche empirische Studien zu Polizeihilfeprogrammen während des Kalten Krieges und ab den 1990er Jahren zeigen, dass solche Kooperationen nur in den seltensten Fällen zu einer längerfristigen Demokratisierung, Professionalisierung und Rechtsstaatsbindung von Polizeikräften geführt haben.[4] Dennoch lassen sich allein für Lateinamerika zwischen 1949 und 1989 mehr als 120 westdeutsche Polizeihilfen in unterschiedlichem Umfang nachweisen, während diese Zahl für Afrika und Asien noch weitaus größer ausfallen dürfte.[5] Angesichts des bescheidenen Erfolgs auf der polizeilichen und reformerischen Ebene unterstreichen diese Zahlen die außenpolitische Bedeutung der Polizeihilfe.
Polizeihilfen entwickelten sich während des Kalten Krieges zu einem der wichtigsten sicherheitspolitischen Instrumente der „Zivilmacht Bundesrepublik“. Über den Export von Ausrüstung und polizeilichem Know-how sollte Einfluss auf die Sicherheitsarchitektur genommen werden, um letztlich die Regierungspolitik anderer Staaten an eigene bzw. bündnispolitische Interessen anzugleichen. Bonn knüpfte damit an eine deutsche imperiale Tradition an, die bis in das 19. Jahrhundert zurückreicht, und die auch die Praxis der nach dem Zweiten Weltkrieg aufgenommenen Polizeikooperationen beeinflussen sollte. Dieser Beitrag geht der Frage nach, welche Akteure mit welchen Zielsetzungen solche Kooperationen vorantrieben und skizziert dabei Kontinuitäten und Brüche. Dies geschieht anhand der Beziehungen zwischen deutschen Sicherheitsinstitutionen und jenen in Lateinamerika. Letztere setzten bereits früh auf die Dienste europäischer „Sicherheitsdienstleister“ und experimentierten auch im Kalten Krieg immer wieder mit dem Import und der Adaption von polizeilicher Expertise.
Historische Wurzeln und Vorläufer
Die sicherheitspolitischen Beziehungen zwischen Deutschland und Lateinamerika blicken auf eine lange Geschichte zurück. Bereits nach der Unabhängigkeit fast aller lateinamerikanischen Staaten (1806-1828) wurden gezielte Bemühungen unternommen, staatliche Institutionen nach europäischen Vorbildern zu modernisieren.[6] Zu diesen Reformbestrebungen gehörten auch der Aufbau und die Entwicklung von Polizeistrukturen, die jedoch lange Zeit gegenüber den militärischen Aufgaben in den Hintergrund traten. Denn der Fokus der lateinamerikanischen Streitkräfte lag nach der Unabhängigkeit vor allem auf der Aufrechterhaltung innerer Ordnung und Stabilität.[7] Zudem existierte in den meisten lateinamerikanischen Staaten keine strikte Trennung von innerer und äußerer Sicherheit bzw. zwischen Polizei und Militär. Da die Region weitgehend von zwischenstaatlichen Kriegen verschont blieb, übernahmen die Militärinstitutionen zunehmend polizeiliche Aufgaben und entwickelten sich so zu „inward-looking constabulary forces“, eine Rolle, die sie im 20. Jahrhundert auch weitgehend beibehielten.[8]
Die engen Verbindungen lateinamerikanischer Eliten zu Europa prägten diesen Modernisierungsprozess maßgeblich. Neben Frankreich und England war es vor allem das Deutsche Reich, vor 1871 maßgeblich Preußen, an das sich lateinamerikanische Militärs und Sicherheitspolitiker wandten.[9] Im 19. Jahrhundert entsandten mehrere lateinamerikanische Staaten militärische Delegationen nach Deutschland oder engagierten deutsche Berater, um ihre Streitkräfte auszubilden. Dies führte dazu, dass insbesondere in Ländern mit großen deutschsprachigen Bevölkerungsanteilen wie Chile und Argentinien deutsche Offiziere über Jahrzehnte wichtige Positionen in der militärischen Ausbildung übernahmen und die Sicherheitsdoktrinen dieser Staaten langfristig prägten.[10] Dieser Einfluss schlug sich auch in einer Bewunderung für deutsche Technologien im Rüstungs- und Logistikwesen nieder, was deutschen Konzernen lukrative Aufträge einbrachte.[11]
Informelle Netzwerke in der Zwischenkriegszeit
Die Niederlage des Deutschen Reiches im Ersten Weltkrieg führte dazu, dass die Sicherheitsbeziehungen einen informelleren Charakter bekamen. Aufgrund der Bestimmungen des Versailler Vertrags musste Deutschland seine Armee drastisch verkleinern, sodass viele nun arbeitslose Offiziere nach neuen Verdienstmöglichkeiten suchten. Einige von ihnen nutzten bestehende Verbindungen nach Lateinamerika, z. B. zu ehemaligen Schülern, um – nun auf privater Basis – wieder als Sicherheitsberater in der Region fungieren zu können.[12] Wilhelm Faupel, der in den 1920er Jahren das argentinische und peruanische Heer beriet, und Ernst Röhm, eine spätere Schlüsselfigur der frühen NSDAP, der als Militärberater in Bolivien tätig war, sind nur zwei prominente Beispiele für diese informellen Kooperationen. Die persönlichen Kontakte förderten auch den Wissenstransfer von militärischen auf polizeiliche Strukturen.[13]
Zugleich sorgten die innenpolitischen Konjunkturen in einigen lateinamerikanischen Staaten und in Deutschland für eine Angleichung der strategischen Interessen der militärischen und politischen Eliten. Die Niederlage im Weltkrieg schmälerte daher nur kurz den Nimbus deutscher Sicherheitsexpertise. Im Gegenteil: Die deutsche Erfahrung mit der Niederschlagung innerer Aufstände, wie dem Spartakusaufstand von 1919, und die Strategien der irregulären Kriegsführung der sogenannten Freikorps im Baltikum nach dem Weltkrieg, schien gut geeignet, um in Lateinamerika zur Anwendung zu gelangen.[14]
Lateinamerikanische Akteure erblickten in der Unterdrückung der Spartakisten und anderer „innerer Feinde“ Parallelen zu ihren eigenen Herausforderungen. So verglichen führende argentinische Militärs die sogenannte „tragische Woche“ von 1919, eine schließlich blutig niedergeschlagene Streikbewegung in Buenos Aires, mit dem Spartakusaufstand. Der Antibolschewismus fungierte somit als identitätsstiftende Verbindung zwischen deutschen und lateinamerikanischen Militärs, die sich selbst mehr und mehr als politische Akteure, als „Prätorianer“ der Nation, verstanden. Somit entstand eine rege Nachfrage nach deutschen Aufstandsbekämpfungstechniken. Angehörige der Reichswehr, wie der Offizier Hans Kretschmar, bereisten dementsprechend die Region und teilten ihr Wissen „über die ‚Verwendung von Truppen bei der Unterdrückung von Unruhen‘“ mit interessierten lateinamerikanischen Militärs.[15]
Obgleich die Reichsregierung solche Beratungstätigkeiten wohlwollend betrachtete, da so der deutsche Einfluss gegenüber den Siegermächten des Ersten Weltkriegs in Lateinamerika wieder sichtbar wurde und auch wirtschaftliche Vorteile winkten, war sie aufgrund der Bestimmungen des Versailler Vertrages nicht offiziell an der Vermittlung und Durchführung der Programme beteiligt. Bis Mitte der 1930er Jahre waren es vor allem private Netzwerke, unterstützt durch das Reichswehrministerium, das das Auswärtige Amt in dieser Hinsicht ablöste, die die deutsche Beratertätigkeit bei lateinamerikanischen Sicherheitskräften fortführten.[16]
Die Tatsache, dass nach dem Ersten Weltkrieg deutsche Offiziere trotz der politischen Isolation und militärischen Schwächung Deutschlands weiterhin als Sicherheitsberater in Lateinamerika gefragt waren, zeigt, dass der deutsche Sicherheitsdiskurs und die damit verbundene Expertise unabhängig von der unmittelbaren geopolitischen Stellung Deutschlands hohe Attraktivität besaßen. Besonders die deutschen Erfahrungen bei der Niederschlagung revolutionärer Bewegungen boten für die militärischen und politischen Eliten Lateinamerikas eine ideologische und praktische Vorlage zur Bewältigung eigener innerer Konflikte. Dies führte dazu, dass die Kooperation zwischen Deutschland und Lateinamerika zunehmend polizeiliche Taktiken und Strategien in den Vordergrund stellte. Deutsche Berater wie Hans Kretschmar, die spezifisches Wissen über den Einsatz von Truppen zur Unterdrückung von Unruhen vermittelten, spielten eine zentrale Rolle in diesem Wissenstransfer.
Kontinuitäten im Kalten Krieg
Während der Zweite Weltkrieg solche Aktivitäten zunächst beendete, gewann die sicherheitspolitische Zusammenarbeit zwischen Lateinamerika und der Bundesrepublik Deutschland im Kalten Krieg wieder an Bedeutung, wenngleich die USA 1940 die europäischen Länder als primäre Lieferanten von Sicherheits-Know-how endgültig abgelöst hatten.[17] Besonders während der Kubanischen Revolution und der Annäherung Castros an die Sowjetunion suchten lateinamerikanische Regierungen auch nach deutscher Expertise, um die Ausbreitung des Kommunismus einzudämmen und gegen die sich ausbreitenden Guerilla-Bewegungen vorzugehen. Die Rolle ehemaliger nationalsozialistischer „Sicherheitsexperten“, die nach dem Zweiten Weltkrieg in Lateinamerika untertauchten, war für das wiedererwachte Interesse an deutscher Expertise zentral. Ihre Erfahrungen in der sogenannten „Partisanenbekämpfung“, in Überwachungs- und Repressionstechniken und in der Organisation von Geheimdiensten waren bei autoritären Regimen in Lateinamerika sehr gefragt. NS-Verbrecher wie Friedrich Schwend oder Klaus Barbie besuchten in Peru bzw. Bolivien Regierungen und Sicherheitskräfte und stellten Verbindungen nach Deutschland her.[18]
Der Wissenstransfer ging jedoch über solche individuellen Unternehmungen hinaus. Auch ehemalige NS-Kriminalisten wie Paul Dickopf, später Präsident des Bundeskriminalamtes (BKA), brachten ihre Vorstellungen von innerer Sicherheit nach Lateinamerika. Dickopf besuchte als BKA-Funktionär im Rahmen einer Vortragsreise die Region und veröffentlichte 1953 Artikel in lateinamerikanischen Polizeizeitschriften, in denen er die deutschen Standards der Kriminalpolizeiarbeit und sein vom NS geprägtes „Ordnungsdenken“ vorstellte.[19] Dass diese Konzepte auch von lateinamerikanischen Sicherheitsbehörden begeistert aufgenommen wurden, zeigt die ideologische Kongruenz zwischen den Sicherheitsakteuren in Lateinamerika und in der jungen Bundesrepublik.
Wissenstransfer und Ausbildung lateinamerikanischer Sicherheitskräfte durch bundesdeutsche Experten wurden durch die USA unterstützt und teilweise koordiniert. Insbesondere durch das US-amerikanische Office of Public Safety (OPS), das auf die Bekämpfung von subversiven Bewegungen in „gefährdeten“ Ländern abzielte, entstand eine informelle Arbeitsteilung, bei der bundesdeutsche Polizeihilfeprogramme als komplementär zu den US-amerikanischen Aktivitäten angesehen wurden. Der Bundesrepublik bot sich so eine Gelegenheit, jenseits des NATO-Gebiets sicherheitspolitisch aktiv zu werden und ihre wiedergewonnene Souveränität unter Beweis zu stellen.[20] Militärische Programme spielten nun nur noch eine untergeordnete Rolle. Der Fokus der Zusammenarbeit verlagerte sich stattdessen noch weit mehr auf (kriminal)polizeiliche Techniken und die Modernisierung der materiellen Ressourcen der lateinamerikanischen Polizeien.
Wiederaufnahme von Polizeihilfeprogrammen ab 1965
In den 1960er Jahren kam es zu einer schrittweisen Institutionalisierung von Polizeihilfen. Vorausgegangene Sicherheitskooperationen sollten auch die neuen Polizeihilfeprogramme prägen und teils erst ermöglichen. So erklärte der deutsche Botschafter in Chile 1965 den Wunsch der chilenischen Polizei nach Ausbildung und Ausstattung durch die Bundesrepublik mit der Tradition früherer Sicherheitskooperationen: „Die Ausbildung der ‚Carabineros de Chile‘ fußt ebenso wie die des chilenischen Heeres auf der Arbeit der einst nach Chile entsandten deutschen Ausbildungsoffiziere. Das Polizeikorps fühlt sich daher ebenso wie das Heer auch heute noch besonders mit Deutschland verbunden.“[21]
Die in der Folge aufgenommene Ausbildung von mehreren Offizieren der „Carabineros“ in Westdeutschland war indes zwar die erste offizielle Polizeihilfe für Chile seit dem Zweiten Weltkrieg, jedoch war es bereits in den frühen 1950er Jahren zu einer erneuten Kontaktaufnahme gekommen. Dies ging maßgeblich auf die Initiative deutschstämmiger Polizeibeamter zurück, die „in die alte Heimat“ reisten, um sich dort weiterzubilden und die Möglichkeit verstärkter Kooperation, gerade auch mit Blick auf die Kriminaltechnik, auszuloten.[22]
Nach anfänglichen Schritten, die meist von privater Seite ausgingen, begann sich auch die Bundesregierung ab den 1960er Jahren verstärkt für Polizeihilfeprogramme zu interessieren. Diese Programme sollten nun auch zu einer Stärkung des Rechtsstaats in den Empfängerländern beitragen. Dass der Fokus in der Praxis jedoch klar auf der Stabilisierung auch von autoritären Staaten und antikommunistischen Diktaturen lag, zeigt bereits die Tatsache, dass auch Polizeibeamte aus Alfredo Stroeßners Paraguay weitergebildet wurden und es auch zu Ausbildungshilfen im Rahmen von Ausrüstungslieferungen für die chilenische Polizei zur Zeit der Diktatur Augusto Pinochets kam.[23] Daran schlossen sich immer umfangreichere und komplexere Polizeikooperationen in unterschiedlichen schutz- und kriminalpolizeilichen Fachbereichen an, die schließlich in Zentralamerika in den 1980er Jahren kulminierten, wo es in Costa Rica und Guatemala zu umfangreichen Reformprojekten kam, die teilweise state building-Charakter aufwiesen.[24]
Die Ausweitung von Polizeihilfen hatte, wie skizziert, einerseits geo-politische Gründe. Andererseits diente die Polizeihilfe immer mehr der Umsetzung konkreter sicherheitspolitischer Ziele.[25] So wurden Informationsbesuche in der Bundesrepublik und die Gewährung von Ausstattungshilfen häufig als Verhandlungsmasse eingesetzt, um im Gegenzug bestimmte Informationen oder Fahndungsunterstützung zu erhalten. Ein besonders wichtiger Bereich war die Flugsicherheit: Über die Gewährung von Polizeihilfe konnte die Bundesrepublik Maßnahmen wie die Entsendung von Bundesgrenzschutzbeamt*innen an lateinamerikanische Flughäfen und Lufthansa-Stationen durchsetzen. Dadurch sollten mögliche Flugzeugentführungen und Anschläge verhindert werden. Wenngleich sich viele Gerüchte über mögliche Aktionen der Rote Armee Fraktion (RAF) in Lateinamerika nicht bewahrheiteten, kam es 1978 zu einem Sprengstoffanschlag auf die Lufthansa-Station von Bogotá, zu der sich eine „Brigada Andreas Baader“ einer kolumbianischen Guerillagruppe bekannte.[26] Vereinzelte Vorfälle wie dieser unterstrichen in den Augen bundesdeutscher Sicherheitspraktiker*innen die Notwendigkeit einer stärkeren transnationalen Vernetzung in der Terrorbekämpfung. Ende der 1980er Jahre wurde zudem, im Kontext der sogenannten „Vorfeld-Strategie“ und unter Verweis auf das direkte Gefährdungspotenzial für die bundesdeutsche Gesellschaft, Polizeihilfen für die wichtigsten Drogenanbau- und Transitländer Lateinamerikas lanciert und stetig ausgeweitet.[27]
Fazit
Grundlagen für die deutsch-lateinamerikanische sicherheitspolitische Zusammenarbeit während des Kalten Krieges entstanden bereits im 19. Jahrhundert. Zunächst prägten der Aufbau und die Modernisierung von Militär-Institutionen nach deutschen Vorbildern die Zusammenarbeit, wobei der Fokus auch auf den polizeilichen Funktionen der lateinamerikanischen Militärinstitutionen lag. Im 20. Jahrhundert verlagerte sich angesichts des Aufstiegs revolutionärer Ideen und Organisationen der Schwerpunkt auf polizeiliche Taktiken und den Schutz der inneren Ordnung. Als ideologische Klammer fungierte der Antikommunismus.
Die Zusammenarbeit beruhte nicht allein auf staatlichen Abkommen, sondern auch auf transnationalen Netzwerken (z. B. Kontakte durch Lehrtätigkeit und Migration). Diese informellen Netzwerke ermöglichten Sicherheitskooperationen über politische Zäsuren hinweg. Im Kalten Krieg manifestierte sich diese Kontinuität zusätzlich in der Verschiebung von militärischer zu polizeilicher Zusammenarbeit, da autoritäre lateinamerikanische Regierungen deutsche Expertise – anfangs vor allem von in Lateinamerika untergetauchten Nationalsozialisten – zur Bekämpfung „innerer Feinde“ nutzten. Die Polizeihilfen waren also kein statisches Phänomen, sondern dynamische Reaktionen auf geo- und sicherheitspolitische Anforderungen, die stets über den konkreten polizeilichen Bereich und eine reine „technische“ Zusammenarbeit hinausgingen. Lateinamerikanische Regierungen verstanden den Wissens- und Technologietransfer im Rahmen dieser Programme als vielversprechende Lösung von „Sicherheitsproblemen“, die meist auf ungelösten gesellschaftlichen Konflikten beruhten. Für die dortigen Polizeioffiziere waren prestigeträchtige Lehrgänge bei deutschen Ausbilder*innen und Informationsbesuche in Deutschland wichtige Karrierebooster, während deutsche Expert*innen in ihren Beratungstätigkeiten neue berufliche Chancen und eine sinnstiftende Betätigung sahen.
Für die Bundesrepublik als „Zivilmacht“ entwickelten sich Polizeihilfen weit mehr noch als in Weimarer Republik und Kaiserreich zu einem zentralen „außenpolitische[n] Instrument zur Pflege und Vertiefung der Beziehungen zu befreundeten Staaten in der ‚Dritten Welt‘“, wie es das Bundesministerium des Innern (BMI) noch 1988 ausdrückte. Vor dem Hintergrund des Kalten Krieges zielten sie darauf ab, die Stabilität der Empfängerländer „nach innen und außen zu verstärken.“[28] Das Herstellen von „Stabilität“ über Polizeihilfen ging dabei oft auf Kosten der lokalen Bevölkerung, bedeutete „Stabilisierung“ doch meist das Aufrechterhalten von exkludierenden und autoritären Gesellschaftsstrukturen. Lediglich als angenehmer Nebeneffekt sollte „Polizeihilfe – wo immer möglich – zu einer Demokratisierung der Ordnungskräfte in den Empfängerländern beitragen“.[29] Die öffentlich stets in den Vordergrund gestellte Förderung von Demokratie und Rechtsstaat durch die Reform lokaler Sicherheitsinstitutionen war gegenüber außen- und sicherheitspolitischen Erwägungen zweitrangig. Ob sich Polizeihilfen unter diesen Prämissen tatsächlich „im Allgemeinen bewährt“ haben, ist mehr als zweifelhaft.