Polizeiliche Lagebilder – Professionelle Polizeiarbeit oder Augenwischerei?

von Norbert Pütter

Lagebilder, so die offizielle Sicht, bilden die „Voraussetzung für zielgerichtetes polizeiliches Handeln“. Sie dienten „dem Erkennen, der Analyse und der Prognose polizeirelevanter Ereignisse und Entwicklungen“, und sie bildeten die Basis jeder polizeilichen Strategie.[1] Liest man polizeiliche Lagebilder, so sind allerdings Zweifel angebracht, ob sie diesen Ansprüchen gerecht werden.

Lagebilder sind nach der Definition der „Polizeidienstvorschrift (PDV) 100“ die zu einem bestimmten Zeitpunkt zusammengeführten, polizeilich bedeutsamen Erkenntnisse. Hinsichtlich ihrer Zweckbestimmung werden drei Arten von Lagebildern unterschieden: Sie können erstens unter taktischen Gesichtspunkten erstellt werden, sofern sie zur polizeilichen Bewältigung eines bestimmten Ereignisses beitragen sollen. Derartige Lagebilder sind bei jedem polizeilichen Einsatz denkbar, dessen zeitlicher Ablauf eine „Informationsphase“ erlaubt – von der aktuellen Geiselnahme bis zu Fußballspielen oder Demonstrationen. Während sich diese taktische Dimension auf einen konkreten Einzelfall bezieht und ihr nur ein begrenzter Zeithorizont zugrunde liegt, dienen zweitens strategisch angelegte Lagebilder der Entwicklung mittel- und langfristiger Ziele und Strategien. Sie gelten nicht einem singulären Ereignis, sondern einem dauerhaften oder immer wiederkehrenden Phänomen. Berichte, die der Kontrolle (oder Bekämpfung) bestimmter Deliktsbereiche gelten, fallen in diese Kategorie. Ein typisches Beispiel auf lokaler Ebene wäre der Umgang mit offenen Drogenszenen. Drittens schließlich können mit Lagebildern kriminalpolitische Zwecke verfolgt werden. Aus ihnen ergeben sich keine konkreten polizeilichen Maßnahmen, Strategien oder Ziele, sondern sie dienen der Begründung politischer Forderungen im Hinblick auf einzelne Entscheidungen oder der Legalisierung neuer Befugnisse.

Lagebilder, so heißt es in der PDV 100, seien „weder Abfallprodukte noch Selbstverständlichkeiten, sondern Ausdruck einer professionellen Polizeiarbeit“. Sie müssten sicherstellen, dass die Sicherheitsbehörden nicht durch Entwicklungen „überrascht“ würden. Ein gutes Lagebild müsse „aktuell, zeitgerecht, kurz, von Nutzen, klar (und) zutreffend“ sein.[2] Für die Lagebilderstellung seien „viel Erfahrung, das Denken in komplexen Zusammenhängen und Fingerspitzengefühl“, „Analysefähigkeit und Kreativität, aber auch Intuition“ erforderlich.

Da der Wert eines Lagebildes „im Wesentlichen von der Qualität der Basisdaten“ abhänge, sei ein „sorgfältiges Melde- und Berichtswesen“ zu gewährleisten. Im Prinzip seien die Informationsquellen, die die Polizei für ihre Lagebilder nutzen könne, „unerschöpflich“. In der Darstellung sei es wichtig, zwischen Tatsachen und Vermutungen sowie zwischen gesicherten und ungesicherten Informationen zu unterscheiden. Die Analyse müsse aus den Elementen Feststellen, Beurteilen und Folgern bestehen.[3]

Interne und offene Versionen

Taktische und strategische Lagebilder dienen rein polizeilichen Zwecken. Sie sind deshalb der Öffentlichkeit nicht zugänglich; über ihre Qualität, ihren Nutzen und ihre Folgen könnte deshalb nur spekuliert werden. Demgegenüber werden die in kriminalpolitischer Absicht verfassten Lagebilder in einer offenen und einer Version „nur für den Dienstgebrauch“ erstellt. Die offenen Varianten erlauben einen Einblick in die Qualität und die Probleme polizeilicher Lagebilder. Derartige Berichte stellen die Landeskriminalämter und das Bundeskriminalamt bereit.

Neben der Polizeilichen Kriminalstatistik (PKS) und dem Ersten Periodischen Sicherheitsbericht der Bundesregierung bietet das Bundeskriminalamt gegenwärtig Bundeslagebilder für sechs Bereiche an: Organisierte Kriminalität (OK), Rauschgiftkriminalität, Menschenhandel, Wirtschaftskriminalität, Korruption und IuK-Kriminalität.[4] Einige Landespolizeien ergänzen dieses Spektrum – etwa durch Berichte zu Geldwäsche und Finanzermittlungen.[5]

Methodik, Datenquellen und Umfang dieser Lagebilder unterscheiden sich erheblich. Die Berichte über Wirtschafts- und IuK-Kriminalität fußen auf Daten der PKS und des Kriminalpolizeilichen Meldedienstes, in den Rauschgiftjahresberichten werden neben den PKS-Zahlen auch die der „Falldatei Rauschgift“ und solche aus Inpol berücksichtigt. Das Korruptionslagebild wird nach den seit 1998 geltenden Richtlinien für den „Nachrichtenaustausch bei Korruptionsdelikten“ erstellt. Für das OK-Lagebild führte man Anfang der 90er Jahre eine eigene Erhebung ein.[6] Seit einigen Jahren werden in einigen Bundesländern die OK-Lagebilder gemeinsam von Polizeien und Staatsanwaltschaften erstellt.[7] Während für die OK-Bundeslagebilder nur die 30 bis 40-seitige Zusammenfassung öffentlich zugänglich ist und die Berichte zu den anderen Deliktsbereichen relativ kurz sind (maximal 60 Seiten), liefern der „Rauschgiftjahresbericht“ und der „Jahresbericht Wirtschaftskriminalität“ mit knapp über 200 Seiten ausführlichere Darstellungen. Der Umfang sagt jedoch nichts über die Qualität aus.

Alle genannten Lagebilder verdienten eigentlich eine ausführlichere Würdigung. Schwächen und Stärken, das Verhältnis von trivialen und interessanten Erkenntnissen sind ungleich verteilt. Um nur wenige Beispiele zu nennen: Für die Einsicht, dass die „Kriminalität im Internet“ „einem stetigen Wandel“ unterliegt, bedarf es keines Lagebildes. Dass die anlassunabhängige Internetkontrolle „auch zu Verdrängungs- und Abschottungseffekten im Internet geführt (hat), denen durch neue operative Ansätze begegnet werden muss“,[8] ist eine erwartbare Folge jeder intensivierten polizeilichen Kontrollstrategie. Oder: Was bedeutet es, wenn das OK-Lagebild zusammenfassend formuliert: „Durch Organisierte Kriminalität werden hohe Gewinne erzielt. Diese werden in erster Linie dem Konsum zugeführt, aber auch langfristig in beträchtlichen Vermögenswerten im In- und Ausland angelegt“?[9] So lange nicht gesagt wird, an welcher Stelle des OK-Geflechts welche Summe anfallen, bleibt der erste Satz eine stereotype Behauptung, die den Mythos OK pflegt, aber keinen Einblick in kriminelle Strukturen liefert. Und selbst dort, wo die hohen Summen anfallen: Was sollten die OK-Täter anders mit ihrem Geld tun als konsumieren oder investieren? Im „Jahresbericht 2002“ über „Politisch motivierte Kriminalität“ in Baden-Württemberg werden Gründe aufgelistet, warum Ziele in Deutschland „nicht primär im Focus islamistischer Terroraktionen liegen“. Deshalb bewertet der Bericht „Aktionen in Baden-Württemberg als wenig wahrscheinlich“ – um im nächsten Satz wieder das Gegenteil für möglich zu halten: „Einzelne Strukturbereiche in Baden-Württemberg müssen allerdings differenziert betrachtet werden.[10] Die Lagebilder sind durchsetzt mit derartigen Nicht-Erkenntnissen.

Andererseits liest man im Rauschgiftjahresbericht mit Interesse, dass – trotz des Vorrangs, den die Bekämpfung des Rauschgifthandels genießen soll – die Polizei nach wie vor „in erheblichem Maße eine Verfolgung der so genannten Konsumentendelikte betreibt“.[11] Weil die Korruptionsbekämpfung gegenwärtig so viel Ansehen genießt, könnte auch hier ein Blick in die Lagebilder ein wenig zur Versachlichung der Debatte beitragen: So betont das OK-Lagebild, dass „in keinem Verfahren“ „korruptive Verflechtungen zwischen OK-Gruppierungen und Schlüsselfunktionen in Politik, Justiz, öffentliche Verwaltung …“ festgestellt werden konnten.[12] Und im Korruptionslagebild kann man nachlesen, dass lediglich 13 der 1.683 für das Jahr 2002 erfassten Korruptionsverfahren (= 0,8 %) mit „Bezügen zur Organisierten Kriminalität“ gemeldet worden sind.[13]

Von ganz anderem Interesse sind die Angaben über die eingesetzten verdeckten Methoden im nordrhein-westfälischen OK-Lagebild:[14] Demnach sank die Zahl der Telekommunikationsüberwachungs- (TKÜ-) Maßnahmen in nordrhein-westfälischen OK-Verfahren von 642 im Jahr 2000 auf 418 zwei Jahre später. Im selben Zeitraum sank die Zahl der Verfahren, in denen VPs (Vertrauenspersonen) eingesetzt wurden von 30 auf 13. 2002 war nur noch in einem OK-Verfahren ein Verdeckter Ermittler im Einsatz (2000: 6, 2001: 8 Verfahren).[15]

Gemeinsame Schwächen

Jenseits der unterschiedlichen Mischungen aus Banalitäten und interessanten Sachverhalten, weisen die Lagebilder drei Gemeinsamkeiten auf, die auf die Grenzen polizeilicher Lagebeschreibungen hindeuten.

Erstens liefern die Lagebilder Argumente im polizeilichen Legitimationsgeschäft. Erkenntnisse, die der Verrechtlichung neuer Polizeimethoden abträglich sind, werden deshalb nur vorsichtig eingeführt, sofern sie nicht ganz aus dem Blickfeld gedrängt werden können. Dass das erste OK-Lagebild im Vorfeld des „OrgKG“[16] von 1992 entstand, durch das u.a. Verdeckte Ermittler, Rasterfahndung und technische Überwachungsmittel für den Strafprozess legalisiert wurden, steht symptomatisch für diesen Aspekt der Lagebildarbeit. Die meisten Lagebilder enden mit einem Kanon immergleicher Forderungen: So werden etwa im „Bundeslagebild Korruption 2002“ die Erweiterungen der TKÜ oder der stärkere Einsatz verdeckter Ermittler gefordert.[17] Dieselbe Linie verfolgt der „Jahresbericht Wirtschaftskriminalität 2002“. Hinsichtlich des empfohlenen „verdeckten Instrumentariums“ wird angemerkt, dass „spezielle Anforderungen an verdeckte Ermittler hinsichtlich ihrer ökonomischen Vorkenntnisse zu stellen“ seien.[18] Welche (beabsichtigten) Erfolge und – vor allem – Nebenfolgen die Geheimmethoden in anderen Deliktsbereichen hatten, wird in diesen Lagebildern geflissentlich übergangen.

Zweitens zeichnen sich die Lagebilder dadurch aus, dass sie ihre jeweiligen Gegenstände nur unzureichend beschreiben. Dazu tragen die erheblichen Schwankungen der Messzahlen bei, die durch Einzelfälle verursacht werden. Im Jahresbericht Wirtschaftskriminalität für 2001 wurde ein Anstieg der Schadenssumme um 27 % gegenüber dem Vorjahr registriert; im Bereich des Anlagebetrugs verzeichnete der Bericht einen Anstieg um 194,1 % gegenüber dem Vorjahr. Beide Werte waren jeweils durch ein einziges Verfahren in die Höhe getrieben worden.[19] Für das Jahr 2002 wurden im Bundeslagebild Korruption 3.504 Tatverdächtige gezählt; das waren 55 % mehr als im Vorjahr. Verantwortlich für diesen Anstieg war aber ein einziges Verfahren zum Hochbauamt Frankfurt, aus dem der Großteil der aus Hessen gemeldeten Korruptionsstraftaten stammte.[20]

In den OK-Lagebildern zeigt sich einerseits ein Rückgang der Verfahrenszahlen. Die Entwicklung der geschätzten Schadenssumme steht dazu in keinem Verhältnis: 1999 lag sie bei 726 Mio., im Jahr 2000 bei 3,7 Mrd., im Jahr 2001 mit 1,1 Mrd. bei weniger als einem Drittel, um dann in 2002 wieder auf über 3 Mrd. Euro zu steigen.[21] Um diese Ausschläge zu neutralisieren, sind die nordrhein-westfälischen Grafiken mit „Trendlinien“ versehen. Diesen ist dann zu entnehmen, dass in den vergangenen fünf Jahren die Zahl der OK-Verfahren sank, die geschätzten OK-Gewinne zurückgingen, aber gleichzeitig der durch OK verursachte Schaden stieg.[22]

Nur in Ansätzen sind Versuche zu erkennen, aus den Lagebildern mehr als eine Ansammlung von Tabellen, Diagrammen und Grafiken zu machen. Im Korruptionslagebild wird zwischen „situativer“ und „struktureller Korruption“ unterschieden. Damit sollen spontan entstandene von bewusst geplanten Korruptionshandlungen unterschieden werden. Mit 10 % aller erfassten Fälle macht die situative Korruption nur einen kleinen Anteil am Gesamtaufkommen auf.[23] Das ist weder überraschend, noch ist der Erkenntniswert angesichts des groben Unterscheidungskriteriums besonders hoch.

Die OK-Lagebilder sind seit einigen Jahren um eine Bewertung des „OK-Potenzials“ erweitert worden. Anhand eines Systems gewichteter Indikatoren wird errechnet, in welchem Ausmaß die erfassten Gruppierungen die Kriterien der OK-Definition erfüllen. Nach der von 1 (sehr gering) bis 100 (sehr hoch) reichenden Skala erreichten die OK-Fälle für 2002 im Durchschnitt 40,5 Punkte. Für 12 % der kriminellen Gruppen wurden mehr als 60 Punkte errechnet.[24] Was diese Zahlen für Organisierte Kriminalität in der Bundesrepublik bedeuten, bleibt unklar.

Drittens fällt bei allen Lagebildern die Kluft zwischen den vermeintlich genauen Zahlen und dem beschriebenen Gegenstand auf. Mit den Zahlenangaben wird gerechnet, Prozentanteile werden ausgewiesen, Zeitreihen gebildet etc. Damit wird so getan, als ob es sich um feststehende Tatsachen handelt, obwohl die Berichte an anderer Stelle häufig selbst zugeben, dass sie gar nicht wissen, was diese Zahlen bedeuten. Im Rauschgiftlagebericht werden gleich vier Faktoren genannt, die Einfluss auf die Statistik „gehabt haben können“. Diese reichen von der Einführung neuer polizeilicher Software in einem Bundesland bis zu politisch forcierten Strategien der Kontrollen der Drogenszenen in Hamburg.[25] Das Lagebild Korruption kann die starken Unterschiede in den Fallzahlen zwischen den Bundesländern nicht erklären.[26] Die Verfasser des Lagebildes Menschenhandel sehen sich mit dem Phänomen konfrontiert, dass die Verfahrenszahlen in den letzten Jahren zurückgegangen sind.[27] Diese Unsicherheiten zeigen deutlich, dass die Autoren der Lagebilder nicht wissen, was sie eigentlich darstellen: Sie tun so, als bildeten sie kriminelle Wirklichkeiten ab. Aber da sie nicht wissen, von welchen Faktoren ihre „Zahlen“ bestimmt sind, können sie auch keine Auskunft darüber geben, inwieweit sie nur die polizeilichen Arbeitsprozesse oder Interpretationen reproduzieren. Eine fundierte Grundlage für strategische und kriminalpolitische Entscheidungen bilden diese Lagebilder nicht.

Perspektiven?

Die Schwächen polizeilicher Lagebilder sind seit Jahren bekannt.[28] In dem anfangs zitierten Beitrag scheut der Präsident des Grenzschutzpräsidiums Ost a.D. zwar vor einer Gesamtbewertung zurück, da eine Evaluation der Lagebilderstellung ausstehe. Es sei jedoch offenkundig, dass viele Berichte „eher passiv-reaktiv“ erstellt würden und sich durch Mehrfacherfassung und Redundanzen auszeichneten. Sie würden häufig „ohne erkennbare Zielsetzung“ und „ohne erkennbaren Wert für die polizeiliche Entschlussfassung“ geschrieben.[29]

Als Vorbild für die „professionelle Bewältigung des Nachrichtenwesens“ wird auf die Bundeswehr verwiesen, die für diesen Zweck eigene Organisationseinheiten und spezielle Aus- und Fortbildungen geschaffen habe. Zur Bewertung von Informationen wird die von den Nachrichtendiensten entwickelte „4×4-Systematik“ empfohlen, in der einerseits die Zuverlässigkeit der Quelle und andererseits der Wahrheitsgehalt der Information in je vier Stufen bewertet werden.[30] Bereits diese Vorbilder nähren Zweifel über den Sinn einer professionalisierten Lagebilderstellung. Bedenkt man nur die jüngsten Fehlleistungen dieser Apparate – vom Fall der Mauer bis zum 11.9.2001 –, so handelt es sich eher um unfreiwillige Komik als um eine ernstgemeinte Behauptung, dass gerade Nachrichtendienste und Militär sich durch zutreffende Lagebeschreibungen und -prognosen ausgezeichnet hätten.

Überhaupt scheinen die Hoffnungen, eine Professionalisierung der Erstellung könne die Qualität der Ergebnisse heben, wenig berechtigt. In diesem Jahr hat Europol zum ersten Mal eine offene Version seines Lagebildes über Organisierte Kriminalität in der EU vorgelegt. Europols besondere Leistung soll darin bestehen, Informationen zu sammeln, auszuwerten und bereitzustellen – für die nationalen Polizeien, aber auch für politische Entscheidungsträger und die Öffentlichkeit. Der nun vorgelegte Bericht gleicht die Mängel der deutschen Lagebilder nicht aus, sondern potenziert sie. Auf nur 16 der insgesamt 33 Seiten wird „die Organisierte Kriminalität“ in Westeuropa beschrieben. Die absatzweise Abhandlung ethnischer Gruppen ist ebenso nichtssagend, wie die Aneinanderreihung verschiedener Deliktsbereiche. Garniert wird dieser vage OK-Nebel – konsequenterweise verzichtet Europol weitgehend auf die Quantifizierung der Angaben – mit umwerfend banalen Erkenntnissen der Art, dass der Binnenmarkt, das Entstehen weltweiter Finanzmärkte und die ökonomische Globalisierung neue Tatgelegenheiten geschaffen haben.[31] Am Europol-Lagebild wird deutlich: Nicht die mangelnde Professionalisierung ist das Problem, sondern die Unfähigkeit der Polizeien, die eigenen Begrenzungen in Rechnung zu stellen. Aus Stroh kann man auch dann kein Brot backen, wenn der Bauer zu einem Bäckerlehrgang geht.

Norbert Pütter lehrt Politikwissenschaft an der Fachhochschule für Verwaltung und Rechtspflege Berlin und ist Redakteur von Bürgerrechte & Polizei/CILIP.
[1] Walter, B.: Das Lagebild – wesentliche Grundlage für professionelle Polizeiarbeit, in: Deutsches Polizeiblatt 2004, H. 1, S. 6-9 (6)
[2] ebd., S. 9
[3] ebd., S. 7 f. Im Kommentar zur PDV 100 werden ein aus neun Schritten bestehender Arbeitsablauf sowie ein in elf Phasen zerlegter „Informationsverarbeitungsprozess“ vorgestellt.
[4] www.bka.de/lageberichte/navlage.html; IuK=Informations- u. Kommunikationstechnik
[5] z.B. Baden-Württemberg, Landeskriminalamt: Verfahrensunabhängige Finanzermittlungen in Baden-Württemberg Lagebild 2002, www.polizei-bw.de/lka/jahresberichte/jb 2002/finanz_jb02.pdf
[6] s. Pütter, N.: Organisierte Kriminalität in amtlichen Zahlen, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 56 (1/1997), S. 15-25 (16 f.)
[7] Nordrhein-Westfalen: Generalstaatsanwaltschaft Düsseldorf; Nordrhein-Westfalen, Lan­deskriminalamt: Gemeinsames Lagebild Organisierte Kriminalität Justiz/Polizei 2002, www.lka.nrw.de/aktuell/lagebilder/Gemeinsames%20Lagebild%20OK%20Justiz%20Polizei%20NRW%202002.pdf oder Berlin: Der Polizeipräsident in Berlin; Staatsanwalt­schaft Berlin: Lagebild Organisierte Kriminalität Polizei-Justiz Berlin 2002, Berlin 2003
[8] Bundeskriminalamt: Bundeslagebild IuK-Kriminalität 2002, www.bka.de/lageberichte/ iuk/bundeslagebild_IuK_Kriminalitaet_2002.pdf, S. 17
[9] Bundeskriminalamt: Lagebild Organisierte Kriminalität 2002 Bundesrepublik Deutschland – Kurzfassung, www.bka.de/lageberichte/ok/2002kf/lagebild_ok_2002_kurzlage. pdf, S. 31
[10] Baden-Württemberg, Landeskriminalamt: Politisch motivierte Kriminalität (PMK) in Baden-Württemberg, Jahresbericht 2002 – Kurzfassung, www.polizei-bw.de/lka/jahres
berichte/jb2002/staatskurz_jb02.pdf, S. 7 f.
[11] Bundeskriminalamt: Rauschgiftjahresbericht 2002 Bundesrepublik Deutschland, www. bka.de/lageberichte/rg/2002/jahresbericht_2002.pdf, S. 161
[12] Bundeskriminalamt a.a.O. (Fn. 9), S. 35
[13] Bundeskriminalamt: Lagebild Korruption Bundesrepublik Deutschland 2002, www.bka. de/lageberichte/ko/blkorruption2002.pdf, S. 8
[14] Diese Daten werden für alle OK-Lagebilder erhoben. Sie werden auf Bundesebene aber nur in der ausführlichen, „Nur für den Dienstgebrauch“ bestimmten Version wiedergegeben. Soweit ersichtlich ist Nordrhein-Westfalen das einzige Bundesland, das diese Angaben veröffentlicht.
[15] Generalstaatsanwaltschaft Düsseldorf; Nordrhein-Westfalen, Landeskriminalamt a.a.O. (Fn. 7), S. 119 f.
[16] Gesetz zur Bekämpfung des illegalen Rauschgifthandels und anderer Erscheinungsformen der Organisierten Kriminalität
[17] Bundeskriminalamt a.a.O. (Fn. 13), S. 42
[18] Bundeskriminalamt: Jahresbericht Wirtschaftskriminalität 2002, www.bka.de/lagebe
richte/wi/wikri_2002_gesamtdokument.pdf, S. 15
[19] s. Busch, H.: Stinkendes Geld, schmutzige Geschäfte, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 74 (1/2003), S. 6-15 (10 f.)
[20] Auf Hessen entfielen 20.952 der 22.337 bundesweit für 2002 gemeldeten Korruptionshandlungen, s. Bundeskriminalamt a.a.O. (Fn. 13), S. 10 f. u. 18.
[21] s. die OK-Lagebilder 1999-2002: www.bka.de/lageberichte/ok
[22] Generalstaatsanwaltschaft Düsseldorf; Nordrhein-Westfalen, Landeskriminalamt a.a.O. (Fn. 7), S. 100 u. 113 f.
[23] Bundeskriminalamt a.a.O. (Fn. 13), S. 5 u. 7
[24] Bundeskriminalamt a.a.O. (Fn. 9), S. 11
[25] Bundeskriminalamt a.a.O. (Fn. 11), S. 12
[26] Bundeskriminalamt a.a.O. (Fn. 13), S. 12
[27] Bundeskriminalamt: Lagebild Menschenhandel 2002, www.bka.de/lageberichte/mh/ 2002/mh2002.pdf, S. 3. Die Frage soll durch ein Forschungsprojekt des Max-Planck-Instituts beantwortet werden.
[28] Falk, B.: Erfassung, Beschreibung und Analyse von OK, in: Kriminalistik 1997, H. 1, S. 15-22 (19 ff.)
[29] Walter a.a.O. (Fn. 1), S. 7
[30] ebd., S. 6 u. 8
[31] Europol: 2003 European Union organised crime report, www.europol.eu.int/publica
tions/EUOrganisedCrimeSitRep/2003/EUOrganisedCrimeSitRep2003.pdf, p. 11