von Andrea Kretschmann
Vorab inszenierte Sicherheitsrisiken boten während der Europameisterschaft (EM) die Legitimation für altbewährte und neue Interventionsformen. Bei der Sorge um die Sicherheit ging es nicht nur um eine erweiterte europäische Kooperation, sondern auch um die Absicherung neoliberaler Profitinteressen.
Die kommerzielle Ausrichtung der „drittgrößten Sportveranstaltung der Welt“[1] barg neben unmittelbaren ökonomischen Motivationen und dem Versprechen, den Standort Österreich aufzuwerten, auch die Option, staatliche Souveränität unter Beweis zu stellen, etwa durch ein erfolgreiches Management der sich zunehmend erhöhenden infrastrukturellen und sicherheitspolitischen Anforderungen. Begeisterungen zu ermöglichen, die den disziplinierten Alltag unterbrechen, stellte also in vielerlei Hinsicht eine Attraktion dar. Doch „Begeisterung überfällt einen nicht, man muss sie herstellen“.[2] Der interessengeleiteten Zusammenarbeit verschiedener staatlicher und privater Akteure bei dem Versuch, der nur mäßig fußballbegeisterten österreichischen Bevölkerung die EM als „Fest“ anzupreisen, kam deshalb ein besonderer Stellenwert zu.
Für den Erfolg des kommerziellen Events war jedoch nicht nur das Zulassen von Begeisterung wichtig. Um das Geschehen im Bezug auf seine Ökonomisierung und sicherheitspolitische Bearbeitung steuerbar und damit erwartbar werden zu lassen, galt es, die Begeisterung kontinuierlich aufrechtzuerhalten und zu managen. Hierfür wurden zahlreiche Konsumangebote auch für die Zeit zwischen den Spielen bereitgestellt, welche eine lückenlose Teilhabe an und eine Beschäftigung mit dem Fußballevent ermöglichen sollten. Die staatlichen Aktivitäten lagen hierbei maßgeblich in der Formulierung eines an die Bevölkerung und das europäische Ausland gerichteten Versprechens, die öffentliche Ordnung vor dem Hintergrund besonderer Gefahren aufrechtzuerhalten.
Der sich als Sicherheitsstaat konstituierende Akteur rechtfertigte ungewöhnliche und neue sicherheitspolitische Maßnahmen einerseits durch die Unvergleichbarkeit mit vorangegangenen Sportgroßereignissen in Österreich: Weil es ein „Fest“ dieser Größenordnung bisher noch nicht gegeben hatte, plante man auch den größten Polizeieinsatz in der Geschichte Österreichs. Der schien nicht nur die permanente Bereitschaft aller 27.000 einheimischen PolizistInnen zu erfordern, sondern auch den Einsatz ausländischer Polizeien im Inneren. Andererseits griff man für die Sicherheitskonzeption die schon aus vorhergehenden Sportgroßveranstaltungen in anderen Ländern bekannten Problemdarstellungen auf: von den hohen BesucherInnenzahlen und einem erhöhten Verkehrsaufkommen über gewaltbereite Fans und den Handel mit gefälschten Tickets bis hin zu organisierter Kriminalität und terroristischen Bedrohungen.
EU-weite Angleichung von Sicherheitsstandards
Die vorrangig sicherheitspolitische Bearbeitung der EM wurde nicht nur von der UEFA vorgegeben, der gegenüber sich der österreichische Staat mittels einer Sicherheitsgarantie verpflichtete.[3] Sicherheitsarchitektonisch formgebend waren ebenfalls solche europäischen Länder, welche im Umgang mit und in der Planung von Sportgroßereignissen bereits Erfahrungen vorweisen konnten. Die Fußball-EM 2004 in Portugal, die Olympischen Spiele in Athen 2004 und die Vorbreitungen der WM 2006 in Deutschland boten hier mehr als nur Anregungen. Der Wissensaustausch mit verschiedenen europäischen Ländern seit der Konkretisierung der österreichischen Planungen im Jahr 2003 zielte auf die Angleichung von Vorgehensstandards innerhalb der EU. Die Ausrichterländer Österreich und Schweiz bemühten sich denn auch um eine gegenseitige Anpassung ihrer Kriterien „insbesondere beim Einschätzen von Gefährdungslagen, bei der Einstufung von Gewalttätern, beim Personen- und Objektschutz, bei Grenzmaßnahmen, bei der Prävention“.[4] Neben der Erleichterung der Organisation und Durchführung des Events bargen europäisch angeglichene Standards und Methoden die Chance, Interventionen teils weit im Vorfeld, teils für begrenzte Zeiträume zu erleichtern und Interventionsräume zu zentralisieren. Bereits im November 2005 waren viele der gesetzlichen Vorkehrungen umgesetzt. Die anstehende EM erlaubte es, vormals föderale Gesetze im Bereich des Veranstaltungswesens zu vereinheitlichen, das Sicherheitspolizeigesetz um neue Regelungen über eine Gefährderdatei, Gefährderansprachen, Schutzzonen und Meldeverpflichtungen zu ergänzen und eine Verschärfung von Betteleinschränkungen und -verboten durchzusetzen.[5] Für die EM wurde Österreich in einen wohlüberlegten rechtlichen Ausnahmezustand versetzt – durch die Beteiligung von Euro- und Interpol, den Einsatz von 100 FRONTEX-MitarbeiterInnen an den Grenzen, von 3.000 Soldaten im Inneren (u.a. für sicherheitspolizeiliche Assistenzeinsätze), von 850 PolizistInnen mit Exekutivbefugnissen aus Deutschland und insgesamt 135 Spezialbeamten anderer Staaten. Die mit dem Schengener Abkommen aufgehobenen Grenzkontrollen wurden wieder eingeführt.[6]
Initiativen zur Angleichung von Sicherheitsstandards gab es auch von Seiten der EU, die die Schaffung einer nationalen sicherheitspolitischen Koordinationsstelle für sportliche Großereignisse anregte. Das nach dem Vorbild anderer europäischer Staaten seit 2003 eingerichtete „Referat für Sportangelegenheiten“, dem auch das „Police Information Coordination Center“ (PICC) und die „Nationale Fußballinformationsstelle“ zugeordnet waren, war und ist vorrangig mit dem Sammeln und Auswerten von Daten(banken) über die Fußball-Szene und mit der Koordination der verschiedenen Sicherheitsakteure befasst. Sport wird so ebenfalls in Österreich nachhaltig zu einer „Querschnittsmaterie … bei der auch sicherheitspolitische und kriminalpräventive Maßnahmen eine maßgebliche Rolle spielen“.[7] Bei der Herstellung von Sicherheit setzte das Referat nicht mehr nur auf die reaktive Feststellung von Rechtsbrüchen, sondern auf Prävention und Risikokalkulation. Gruppen so genannter „Risikofans“ wurden eruiert. Ganze Spiele wurden unter Orientierung an außerrechtlichen Normen zu „High-Risk-Spielen“ erklärt, welche einer besonderen exekutivischen Behandlung bedurften.[8]
Begeisterung und Exzess – eingeschlossen in Fanzonen
Die Kontrollstrategien sollten dabei möglichst sanft, niedrigschwellig und z.T. ganz unsichtbar bleiben. Denn das erfolgreiche Ansprechen neuer Zielgruppen wie Frauen und Familien war mit dem „Rowdy“-Image von Fußballfans sowie repressiv agierenden Exekutivorganen nicht vereinbar. Exzessive Ausdrücke der Fußball-Populärkultur wurden fortan weniger als Störung der öffentlichen Ordnung problematisiert, sondern sollten in die Zelebrierung eines (über-)nationalen „ausgelassenen Festes“ überführt werden. Vor dem Hintergrund der Ökonomisierung des Staates liegt die Stärke moderner Staatlichkeit eben auch bei Fußballevents zunehmend in einem Gewaltmonopol, das sich auf seine Potentialität beschränkt. Das von staatlichen und nicht-staatlichen Sicherheitsproduzierenden einzulösende Sicherheitskonzept setzte deshalb in Anlehnung an die Konzeption in Deutschland 2006 auf eine kommunikative, transparente, kooperative und situationsgerechte Arbeitsweise.
Wo Ordnung immer öfter über den Imperativ der Gefahr herzustellen versucht wird, da blieb dennoch Einladen und Einschließen die Devise. Dies galt nicht nur für Crowd Control in den Fußballstadien. Wo ZuschauerInnen im Stadion eine immer geringere Rolle spielen und lediglich die Funktion des Hintergrundbildes für die Fußballfernsehübertragung einnehmen,[9] wo Fußballschauende immer öfter auf die bereitgestellten Großbildleinwände in halböffentlichen Räumen zugreifen, da bilden sich neue Orte heraus, an denen ein kontrolliertes Verwahrungs-Management zum Einsatz kommt, so auch bei der EM 08.
Die Einrichtung von Fanzonen hatte denn auch die Funktion, solche Fans, die nicht in die Stadien wollten, konnten oder durften, mittels architektonischer und räumlicher Maßnahmen an dafür vorgesehenen Plätzen zu gruppieren, um dort für ein reguliertes Ablassen der Fan-Emotionen zu sorgen. Dies waren die Orte, wo karnevaleske Ausbrüche zugelassen werden konnten, wo Befriedungs- und im Notfall Disziplinierungsmaßnahmen bereitstanden. Zusätzlich zu den etwa 550.000 StadionbesucherInnen wurden bis zu eine Million Fans erwartet, die die Spiele in den offiziellen Public Viewings der UEFA mitverfolgen sollten.[10] Während in den Stadien ausschließende Praktiken zunahmen, wurde die Crowd Control innerhalb des (halb)öffentlichen Raums stetig ausgeweitet. Auf diese Weise entstanden neue kontrollierte, aber im Vergleich weniger exklusive Räume.
War das Motto der EM 08 in Österreich „Begeisterung verbindet“ für die in den Stadien nach Klasse und Nationalität voneinander separierten Fans kaum mehr anwendbar, so galt dies umso mehr für die in den Fanzonen zusammengepferchten ZuschauerInnen. Das Regieren der Emotionen durch die zentralisierte Verwaltung der Fans wurde hier jedoch vor neue Herausforderungen gestellt. Die Sorge um die zu kontrollierende Masse ausgerechnet mit ihrer Zusammenballung zu kompensieren, produzierte lange Wartezeiten und Schlangen an Ein-, Ausgängen, Toiletten und Essständen. Hier gab es kaum eine Bündelung, Leitung und Aufteilung der Fans, kaum ein „Filtern“[11] im Sinne solcher Selektionsprozesse, die sich individuell auf Personen beziehen und die sicherstellen sollen, dass nur Befugte den abgegrenzten Raum betreten. Weniger ging es dabei um die individuelle Selektion bekannter Hooligans – derjenigen „Risikogruppe“, die bei Fußballspielen maßgeblich zur Legitimation verstärkter Kontrollen herhalten muss –, sondern um die Bündelung einer möglichst großen Anzahl von Fußball-Begeisterten. Ausschlüsse bezogen sich vielmehr auf andere weniger als gefährlich, sondern als unerwünscht eingestufte Personengruppen wie z.B. Wohnungslose. Dennoch waren auch die Fanzonen von ihrer Umwelt abgegrenzt und sorgten somit für eine Einschließung der Menge: hohe, meist sichtundurchlässige mobile Zäune umrahmten die Fanzonen, Ein- und Ausgänge waren definiert.
Das Konzept einer sanften Kontrolle durch den österreichischen Fußballbund (ÖFB) entfaltete seine Wirksamkeit an den Eingängen der Public Viewings. Auch hier kam es auf ein geschicktes Management der neuen Zielgruppen und darum auf eine „präventiv, angemessen, praktikabel und akzeptiert“[12] wirkende Sicherheitsarbeit an. Hatten die Public Viewings bei der WM 2006 in Deutschland noch in erster Linie als organisatorische Entlastung gedient, so waren sie von der UEFA inzwischen als Geschäftsfeld entdeckt worden.[13] Sicherheitskräfte, deren Anzahl je nach Einordnung des Spiels in eine hohe oder niedrige Risikogruppe variierte, standen am Eingang jeder Fanzone an den Vereinzelungsschleusen zur Kontrolle von Personen und Taschen bereit. Mittels eines automatischen BesucherInnenzahlen-Zählsystems, konnten fehlende Kapazitäten in der Fanzone frühzeitig mit der Verwehrung des Einlasses reguliert werden. Protest regte sich lediglich, wenn das Management der Massen grobe Fehler aufwies bzw. unverstanden blieb: Zu langes Warten, Ein- oder Auslassstopps sowie das Verwehren des Eintritts trotz eines sichtlich leeren Areals riefen die Funktion der mobilen Zäune in Erinnerung. Konsumiert wurde dann vom Zaun aus, beispielsweise durch das Herunterreißen der Sichtblenden. Vereinzelt wurden auch Zäune aus der Verankerung gelöst und der Public Viewing-Bereich gestürmt. Was im Stadion nach der Ticketkontrolle die „zweite Stufe des Einlassprozesses“[14] darstellte, bildete hier die erste und einzige Hürde.
Dabei lag die Funktion der so genannten Service-Stewards an den Eingängen abseits jeglicher martialischer Aufmachung weniger in einer bedrohlichen, potentiell gewaltsamen Präsenz. Vielmehr fungierten sie als Dienstleistende, die neben der Durchführung von Kontrollen und der Meldung von „Vorfällen“ an die Polizei auch als erste Auskunftsperson und als Hilfestellung Leistende dienten. Ein solches schon an der Tür auf Kommunikation und Service-Orientierung setzendes Sicherheitskonzept war nur aufgrund der bereits bestehenden weitgehenden gesellschaftlichen Akzeptanz dieser niedrigschwelligen Form der Kontrolle möglich, welche die Gewaltsamkeit in den Hintergrund schob. Auftreten und Erscheinung der Stewards verdeutlichten die weitgehende Verschmelzung von Informationsstellen und Serviceeinrichtungen mit Kontroll-, Überwachungs- und Ordnungsorganen und damit die stetig tiefere Kerbung des Sozialen mittels moderner Kontrolltechniken.
Während die niedrigschwellige Kontrolle privatisiert wurde – die UEFA als Betreiberin der Public Viewings delegierte diese Aufgabe an den ÖFB, dieser beauftragte wiederum einen Zusammenschluss von Sicherheitsunternehmen –, bestand die Aufgabe der Polizeikräfte anders als in den Stadien, in denen sie möglichst unsichtbar blieb, in ihrer erschlagenden Präsenz. Die Einsatzphilosophie der Polizei orientierte sich wie schon bei der WM in Deutschland 2006 an den drei Schlagworten „Dialog, Deeskalation und Durchgreifen“. Trotz dunkler Overalls und eines massiven Aufgebots inner- und außerhalb der Fanzonen, sollte die stets mögliche Ansprechbarkeit der PolizistInnen den BesucherInnen ein Sicherheitsgefühl vermitteln. Polizeiliche Informationsstände in den Fan-Zonen boten „Sicherheitsinseln“, auch die zentrale Leitstelle saß jeweils in einem Container im Public-Viewing-Bereich.[15] Polizeibeamte gaben sich weniger drohend als mit „Schmäh“, ebenfalls sollten hier Spezialbeamte von Polizeien anderer Nationen ihre muttersprachlichen Kompetenzen zu Deeskalationszwecken einsetzen. Sichtbar bei den Fanzonen wurden auch die Greiftrupps postiert. Für Notfälle stand dagegen ein wenig abseits und unsichtbar für die BesucherInnen ein Arsenal an Polizeikräften und Militär als Deckungsreserve bereit.
Wenn die Bundesregierung während der EM „ganz Österreich (als) ein Stadion“ sah,[16] so mag diese Beschreibung in Hinsicht auf die räumlich differenzierten Techniken sozialer Kontrolle zwar verkürzt sein. Im Bezug auf das Management der Emotionen ist ihr wiederum zuzustimmen: Der im Ineinandergreifen einer vorrangig sicherheitsorientierten Politik mit ökonomischen Interessen auftretende Einschluss der Fans hat aus der EM ein „planmäßig ablaufendes Event“ gemacht.[17] Die Ausrichtung solcher Großevents zeigt jedoch, dass die weitgehend europäisch-standardisierte staatliche sowie privatisierte kontrollierte Euphorisierung von hunderttausenden Menschen unter dem Vorzeichen eines Risikodenkens mit dem Fokus auf der Verhinderung von Gefahren zu schematisch ist, um erfolgreich zu sein. Durch die Unterminierung historisch gewachsener Fankulturen, hervorgerufen durch Reglementierungen der UEFA und der Sicherheitsbehörden, verlor das Public Viewing „den Reiz des spontanen Sommerfests in überdimensionaler Größe“.[18] Die Existenz und geringe Nutzung der „Schimpfarena“ mag hier als paradigmatisches Beispiel für das Fehlschlagen einer Separierung und Kanalisierung von Emotionen am rechten Ort und zum rechten Zeitpunkt gelten, in der sich ein Besucher folgendermaßen äußerte: „Ja immer wenn ma dann mal schimpfen könnt, fallt am nix ein. Schrecklich is des.“ So blieben die Areale oft verwaist, zusätzlich bereitgestellte Unterkünfte (Fancamp Wien) wurden kaum genutzt.
Zweifelhafter Erfolg
So wenig Emotionen nach Belieben (re)produzierbar waren, so sehr erwies „sich das Versprechen, mit der je individuellen Stadt-Kulisse nachhaltige Tourismus-Werbung betreiben zu können, als großer Irrtum.“[19] Die BesucherInnenzahlen blieben hinter den Erwartungen zurück, KleinunternehmerInnen in den Public Viewings klagten über ausbleibende Profite durch hohe Standgebühren, die Zahl der Übernachtungen blieb gering, weil der übliche Tourismus ausblieb, und das Gewerbe hatte Umsatzeinbußen von teilweise bis zu 40 Prozent zu verzeichnen. Neben der UEFA, welche die Kosten für die Sicherheit an Staat und ÖFB ausgelagert und sich vertraglich schon im Vorfeld finanziell abgesichert hatte, konnte einzig der Staat als Sicherheitsagent einen Erfolg verbuchen: Seine bereits lang im Vorfeld begonnene Inszenierung von Sicherheitsrisiken und das Aufstellen von Gefahrenprognosen anhand der Ausrichtung an schlimmstmöglichen Szenarien erfüllte die Funktion einer „auf die Zukunft gerichtete[n] Rückversicherung für all jene, die öffentlichkeitswirksam ihre politische Verantwortung demonstrieren woll[t]en“.[20]