Die Kampagne Blackbox Verfassungsschutz stellt am 30. Juni 2015 das "fehlende Kapitel" des Verfassungsschutzberichts 2014 vor. Bild: Kappa-Foto

Mehr Personal, mehr Geld, mehr Macht – Novellierung des BfV-Gesetzes

von Heiner Busch

Die Bundesregierung hat es eilig: Der am 25. März 2015 vom Kabinett verabschiedete Gesetzentwurf „zur Verbesserung der Zusammenarbeit im Bereich des Verfassungsschutzes“ soll schon im September über die parlamentarische Bühne gebracht sein.[1]

261 neue Stellen soll das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) für die „Stärkung der Zusammenarbeit zwischen den Sicherheitsbehörden“ und für die Ausübung seiner neuen „Zentralstellenfunktion“ erhalten. Damit verbunden seien jährlich rund 17 Millionen Euro mehr an Personal- und Personalnebenkosten. So steht es im allgemeinen Teil der Begründung dieses Gesetzentwurfs unter der Überschrift „Erfüllungsaufwand der Verwaltung“. 17 Millionen Euro, das sind etwa 8,5 Prozent des gesamten Budgets des BfV, das sich 2013 auf rund 206 Millionen Euro belief. Noch nicht kalkulieren lasse sich der „Mehrbedarf“, der sich aus der Unterstützung der Landesämter (LfV) „im Bereich besonderer technischer und fachlicher Fähigkeiten“ ergebe.

Wer die Debatte seit der Selbstaufdeckung des „Nationalsozialistischen Untergrunds“ im November 2011 verfolgt hat, kann sich weder über die personelle und materielle Aufstockung des BfV noch über die geplanten Änderungen des Bundesverfassungsschutzgesetzes (BVerfschG) wundern. Die Stoßrichtung und die Inhalte waren längst weitgehend festgelegt: Von Anfang an waren sich die Innenministerien, die etablierten Parteien und die Verfassungsschutzämter selbst darüber einig, dass der NSU-Skandal im Grunde nur ein Betriebsunfall gewesen sei, der in Zukunft durch mehr Koordination und Kooperation zwischen Polizei und Geheimdiensten und zwischen Bund und Ländern verhindert werden sollte. Schnell waren die Rechtsextremismusdatei und die neuen Zentren der Zusammenarbeit (GAR und GETZ) etabliert. Was die „Neuausrichtung des Verfassungsschutzes“ und die Kooperation im „Verfassungsschutzverbund“ betrifft, hatte sich die Innenministerkonferenz bereits im Dezember 2012 auf die Stärkung der Rolle des BfV verständigt.[2]

Zentralstelle oder Zentrale?

Das BfV hatte bisher schon eine hervorgehobene Rolle gegenüber den Landesämtern. Es gab politisch den Ton an, führte das gemeinsame Da­ten­system, verfügte über größere Ressourcen und konnte in bestimmten Fällen auch selbst in einem Bundesland tätig werden – und zwar nicht nur auf Ersuchen und mit Zustimmung des jeweiligen LfV. Das BfV musste das betreffende Landesamt nur ins „Benehmen“ setzen. Möglich war dies bisher bei länderübergreifenden und bei „Bestrebungen, die sich ganz oder teilweise gegen den Bund richten“ oder wenn „auswärtige Belange“ betroffen sind. In den Ländern aktiv werden kann das BfV künftig auch in Fällen von „gewaltorientierten Bestrebungen“. Was wie eine weitere begrenzte Ausnahme klingt – schließlich sind „legalistische“ Bestrebungen weiterhin ausgeklammert – ist bei genauerem Hinsehen eine Entgrenzung. Denn als „gewaltorientiert“ sollen „Bestrebungen“ dann gelten, wenn sie „darauf gerichtet sind, Gewalt anzuwenden, Gewaltanwendung vorzubereiten, zu unterstützen oder zu befürworten“ (§ 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 neu). Durch den äußerst dehnbaren Gewaltbegriff sind die Handlungsmöglichkeiten des BfV praktisch allein von seinem Gutdünken abhängig.

Ausgeweitet wird auch die Kompetenz des BfV zur zentralen Auswertung von Informationen. Diese war bisher nicht gesetzlich, sondern nur in der Koordinierungsrichtlinie, einer Verschlusssache, vorgesehen – und zwar als Ausnahme: In der Ursprungsfassung der Richtlinie von 1993 galt sie nur für Spionagefälle, ab 2004 auch für den „islamistischen Terrorismus“ und ab Dezember 2011 für den „gewaltbereiten Rechtsextremismus“. Was bisher Ausnahme war, wird nun zur Regel. Die zentrale Auswertung sei der „Kern der Zentralstellenaufgabe“, heißt es in der Begründung. Der generellen Auswertungskompetenz des BfV entspricht die Verpflichtung der Landesämter, ihre Informationen zu übermitteln (§ 6 Abs. 1 neu). Zwar ist in dem Entwurf nach wie vor von einer gegenseitigen Übermittlungspflicht die Rede. Tatsächlich kann jedoch kein Zweifel bestehen, dass vor allem die Landesämter liefern müssen.

Bisher betraf das nur die Informationen, die für die „Erfüllung der Aufgaben erforderlich“ waren. Damit wurde eine wenn auch nur vage Begrenzung der zentralen Speicherung und Verarbeitung von Daten vorgenommen. Was nur von lokaler Bedeutung war, musste nicht an das BfV weitergegeben werden. Statt nur der „erforderlichen“ sollen jetzt alle „relevanten“ Informationen übermittelt werden. Als Rechtfertigung taucht in der Begründung erneut die verzerrte offizielle Interpretation des NSU-Skandals als eines bloßen Mangels an Kooperation auf: „In der Vergangenheit“ seien „Einschätzungsdivergenzen“ aufgetreten, „aus denen auch Defizite beim Informationsaustausch resultierten.“

Damit das BfV aber nicht mit Daten überflutet wird, braucht es eine „Relevanzabschichtung“. Die Koordination bei der Vereinbarung von „Relevanzkriterien“ wie bei der Erstellung von „einheitlichen Vorschriften zur Gewährung der Zusammenarbeitsfähigkeit“ und bei der Festlegung der Arbeitsschwerpunkte“ soll – wen wundert’s – erneut das BfV übernehmen (§ 5 Abs. 3 neu).

Technik definiert Recht

Die Zentralisierung spiegelt sich auch bei der Datenverarbeitung. Seit 2008 arbeitet der Verfassungsschutz an einer Rundumerneuerung seiner Informationstechnik. Das alte Nachrichtendienstliche Informationssystem (NADIS), wie es in den 1970er Jahren konzipiert und 1990 im Bundesverfassungsschutzgesetz auch rechtlich fixiert wurde, war in erster Linie ein Indexsystem. Es sollte grundsätzlich nur Daten „zum Auffinden von Akten und der dazu notwendigen Identifizierung von Personen“ enthalten. Alle weiteren Informationen und insbesondere die Akte selbst wurden nur bei dem Amt geführt, das sie erhoben hatte, und mussten jeweils angefordert werden. Die Führung von Dateien mit darüber hinaus gehenden Informationen – Text- oder Multimedia-Daten – sollte nur „für eng umgrenzte Anwendungsgebiete“ zulässig sein und das auch nur zur „Aufklärung“ von Spionage oder „gewaltorientierten“ sowie ab 2012 auch von rechtsextremistischen Bestrebungen.

Seit Mitte der 2000er Jahre war klar, dass das neue NADIS-Wissensnetz (NADIS-WN) kein bloßes Aktenhinweissystem mehr sein würde. Die Planung seit 2005 und der konkrete Aufbau seit 2009 waren systematisch darauf ausgelegt, auch Volltexte und multimediale Daten zentral zu erfassen und recherchierbar zu machen. „Diese Vorgehensweise bedeutet“, so kommentierte der hessische Datenschutzbeauftragte schon 2010, „dass die Technik mit umfangreichen Investitionen vorangeht und dem Gesetzgeber – will er die Investitionen nicht ins Leere laufen lassen – nichts anderes übrig bleibt, als die erforderliche Neuregelung vorzunehmen.“[3] Im neuen § 6 Abs. 2 fallen denn auch erwartungsgemäß die bisherigen Begrenzungen samt und sonders weg. Begründung: Die „föderale Organisation der einheitlichen Gesamtaufgabe Verfassungsschutz“ dürfe nicht zu einer „Zersplitterung der Informationsbasis“ führen, weswegen auch im „nicht-gewaltorientierten Beobachtungsbereich“ eine „umfassende strukturierte Speicherung vorhandener Erkenntnisse“ zu erfolgen habe. „Blinde Flecken“ dürfe es für die länderübergreifende Zusammenarbeit und Auswertung nicht geben.

Das sei alles nicht so schlimm, gaukelt die Begründung vor, denn die Recherche dieser umfassenden Daten werde „bereits auf gesetzlicher Ebene eingeschränkt“. Die Abfrage von Daten – einschließlich der dabei angezeigten „Beziehungsgeflechte“ – soll „nur“ zulässig sein, „soweit dies zur Erfüllung von Aufgaben mit denen der Abfragende unmittelbare betraut ist, erforderlich ist“ – eine Selbstverständlichkeit. Die Zugriffsberechtigung auf Daten soll beschränkt sein auf Personen, die „mit der Erfassung von Daten oder mit Analysen betraut sind“ – und zwar unabhängig davon, ob sie mit dem jeweiligen „Anwendungsgebiet“ (z.B. Rechts­extremismus) befasst sind. Der Kreis der Zugangsberechtigten ist damit erheblich grösser als bei den bisher nur ausnahmsweise zugelassenen „Textdateien“. Zudem sieht der Gesetzentwurf künftig die elek­tro­nische Aktenführung vor und erlaubt sowohl die Abfrage als auch – mit minimalen Einschränkungen – den automatischen Abgleich der darin enthaltenen Personendaten (§ 13 Abs. 4 neu). Zusammengefasst erlauben die neuen rechtlichen Regelungen die volle Entfaltung der neuen Technik. Angesichts dessen grenzt es fast an ein Wunder, dass die AutorInnen des Entwurfs auf die von der Innenministerkonferenz befürwortete generelle Verlängerung der Speicherfristen auf 15 Jahre nach dem letzten Eintrag verzichtet haben. Allerdings soll es für eine Aufbewahrung über die Zehn-Jahres-Grenze hinaus künftig nicht mehr die Entscheidung des BfV-Präsidenten oder seines Stellvertreters brauchen, sondern nur noch die der jeweiligen Abteilungsspitze (§ 12 Abs. 3 neu).

„Menschliche Quellen“ und lasche Grundsätze

Bisher enthielt das BVerfSchG nur eine äußerst „schlanke“ Regelung zum V-Leute-Einsatz. § 8 Abs. 2 erlaubte dem BfV grundsätzlich „Methoden, Gegenstände und Instrumente zur heimlichen Informationsbeschaffung, wie den Einsatz von Vertrauensleuten und Gewährspersonen“ anzuwenden. § 9 Abs. 1 ermöglichte die Erhebung auch personenbezogener Informationen mit diesen Mitteln. Die eigentlichen Regelungen stehen bisher jedoch nicht im Gesetz, sondern in der nach wie vor geheimen „Dienstvorschrift Beschaffung“.

Der NSU-Skandal war nur der letzte deutliche Beleg dafür, dass diese Vorschriften weder auf Bundes- noch auf Landesebene verhinderten, dass zwielichtiges Personal mit einer kriminellen Vorgeschichte rekrutiert wurde, dass die angeheuerten Spitzel ihre eigenen Interessen verfolgten, dass sie mit den saftigen Honoraren nicht nur sich selbst, sondern auch ihre Nazi-Organisationen finanzierten, dass sie weiterhin Straftaten begingen. Dennoch war von Anfang an klar, dass die Innenministerien des Bundes und der Länder und die staatstragenden Parteien nicht auf die Tätigkeit ihrer „menschlichen Quellen“ verzichten wollten.

Die Bund-Länder-Kommission Rechtsterrorismus fand denn auch die Dienstvorschriften grundsätzlich in Ordnung und beschränkte sich auf die Empfehlung, die dort enthaltenen Standards zu vereinheitlichen und die gesetzlichen Vorschriften auszubauen – zur „Stärkung der Akzeptanz“, wie es jetzt in der Begründung des Entwurfs heißt. Der Empfehlung sind bisher drei Bundesländer gefolgt: Nordrhein-Westfalen, Bremen und Thüringen (vor Amtsantritt der neuen rot-rot-grünen Regierung, die den Einsatz der Spitzel weitgehend herunterfahren will). Die neuen §§ 9a und 9b, die der Gesetzentwurf nun für die V-Leute und Verdeckten (hauptamtlichen) MitarbeiterInnen des BfV parat hält, gleichen denen der drei Länder. Allerdings wird hier vollends deutlich, dass die neuen Regelungen butterweich sind und jederzeit aus Gründen einer angeblichen Effizienz durchbrochen werden können.

Das beginnt beim Einsatzgebiet: Ein „dauerhafter“ Einsatz der „menschlichen Quellen“ soll „nur bei Bestrebungen von erheblicher Bedeutung zulässig (sein), insbesondere wenn sie darauf gerichtet sind, Gewalt anzuwenden oder Gewalt vorzubereiten“ (§ 9a Abs. 1). Diese Einschränkung diene der „effizienten Ressourcensteuerung“, sie schafft aber keine Rechtssicherheit: Denn erstens ist schon die Einstufung als „gewaltorientiert“ keine Tatsachenfeststellung, sondern eine Entscheidung, die der Geheimdienst (und seine ministeriellen Dienstherren) auf­grund ihrer politischen Kriterien vornehmen, und zweitens sollen laut Begründung auch „legalistische“ Bestrebungen „ausnahmsweise“ unterwandert werden können. Entscheidend sei die „Gesamtwürdigung der Gefährlichkeit der Bestrebung – insbesondere im Hinblick auf Größe, Einfluss und Abschottung“. Praktisch kann das BfV selbst bestimmen, wann es seine Verdeckten MitarbeiterInnen oder V-Leute einsetzen will.

Die Entscheidung über die Verpflichtung von V-Leuten soll in Zukunft beim BfV-Präsidenten oder seinem Stellvertreter liegen (§ 9b Abs. 2 neu). Dort werden nun auch Ausschlussgründe genannt. So „dürfen“ keine Minderjährigen, keine Leute in Aussteigerprogrammen, keine Abgeordneten und auch keine MitarbeiterInnen von ParlamentarierInnen angeworben oder eingesetzt werden. Ebenfalls unzulässig soll die Rekrutierung von Leuten sein, die „von den Geld- oder Sachzuwendungen für die Tätigkeit auf Dauer als alleinige Lebensgrundlage abhängen würden“. Solche Abhängigkeiten könnten sich laut Begründung nachteilig auf die Nachrichtenbeschaffung auswirken und zum Beispiel dazu führen, dass die V-Leute „erfundene Sachverhalte“ mitteilen. Dieser „persönliche Ausschlussgrund“ sei aber „nicht einschlägig, wenn … aus operativen Gründen zu diesem Vertrauensleute-Einsatz keine Aufklärungsalternative besteht.“ Anders ausgedrückt: Wenn gerade kein anderer Spitzel zur Hand ist, kann die BfV-Führung auch auf eine Person zurückgreifen, die nur vom V-Leute-Honorar lebt. Denselben Eiertanz vollführen Entwurf und Begründung bei der strafrechtlichen Vorgeschichte möglicher V-Personen: Verurteilungen wegen eines Verbrechens oder zu einer Freiheitsstrafe ohne Bewährung sollen „grundsätzlich“ Anwerbung und Einsatz ausschließen. Die Grund­satz wird jedoch zur Makulatur, wenn es an die „Abwägung der konkreten Umstände“ geht: um den „Stand der Resozialisierung“ und um das „Ausmaß der Bedrohung und die Verfügbarkeit alternativer Informationszugänge“.

Wo es um Straftaten während des Einsatzes geht, präsentiert der Entwurf in § 9a Abs. 2 eine Serie von Rechtfertigungsklauseln für die Spitzel selbst und damit gleichzeitig für ihre Führungspersonen im Amt: V-Leute und Verdeckte MitarbeiterInnen sollen zwar selbst keine strafbaren Vereinigungen gründen oder eine „steuernde Einflussnahme“ auf sie ausüben dürfen, aber sehr wohl Mitglieder oder UnterstützerInnen solcher Organisationen sein. Vergeblich sucht man irgendeine Einlassung darüber, ob und wie denn die in staatlichem Auftrag handelnden Mitglieder krimineller oder terroristischer Vereinigungen vor Gericht auszusagen hätten, wenn es denn zu einem Verfahren gegen diese Organisationen oder deren AnhängerInnen kommt.

V-Leute und Verdeckte MitarbeiterInnen sollen sich auch sonst an den „Bestrebungen“ beteiligen dürfen – und dabei auch entsprechende Straftaten begehen können, unter anderem um eine Enttarnung zu vermeiden. In der Begründung ist von verfassungswidrigen Kennzeichen, von Verstößen gegen das Vermummungsverbot und von Sachbe­schä­di­gungen bei Demos die Rede. Bei darüber hinausgehenden „erheb­lichen“ Straftaten „soll der Einsatz unverzüglich beendet werden“ (§ 9a Abs. 2 Satz 3). Einen automatischen Abbruch wird es jedoch auch in Zukunft nicht geben, denn: „Über Ausnahmen entscheidet der Behördenleiter oder dessen Vertreter.“

Schließlich erhalten auch die Staatsanwaltschaften noch Vorgaben, wie sie mit Strafverfahren gegen V-Leute oder Verdeckte MitarbeiterInnen umgehen sollen (§ 9a Abs. 3). Bei der Frage „verfolgen oder nicht“ sollen sie nicht nur „die Schwere der begangenen Straftat und die Schuld des Täters“ in Rechnung stellen, sondern auch die „Bedeutung der Aufklärung der Bestrebungen“. Eine Einstellung oder der Rückzug der Klage kämen demnach „in jeder Lage des Verfahrens“ in Frage, wenn die Tat zur „Gewinnung und Sicherung der Informationszugänge“ begangen worden ist und zur „Aufklärung“ auch eine Telekommunikationsüberwachung nach § 3 Abs. 1 des G-10-Gesetzes möglich gewesen wäre, das heißt wenn „tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht“ einer Straftat aus dem großen Katalog des politischen Strafrechts behauptet werden. Die Grenze für das Absehen von der Strafverfolgung soll erst dann erreicht sein, wenn eine Freiheitsstrafe von mehr als einem Jahr und keine Aussetzung zur Bewährung zu erwarten ist.

Kann man freundlicher sein? Das BfV, das eine maßgebliche Rolle im NSU-Skandal gespielt hat, wird reichlich belohnt: mit mehr Personal und Geld, mit mehr Befugnissen und einem gesetzlichen Heiligenschein für seine Spitzel. Dreieinhalb Jahre nach der Selbstaufdeckung des NSU sind wir von den notwendigen Konsequenzen, von einer Einschränkung der Macht des Geheimdienstes oder gar seiner Abschaffung weiter entfernt denn je.

Datenstaubsauger und Informationsdienstleister

„Der Informationsfluss auch von anderen Behörden wird verbessert. Datenschutzbelange durch klare Regelungen zu den Voraussetzungen der Übermittlung an Polizeibehörden aufgegriffen“, heißt es lapidar auf Seite 1 des Gesetzentwurfs zur geplanten Novellierung der Übermittlungsvorschriften des Bundesverfassungsschutzgesetzes (BVerfSchG). Bislang gilt, dass die Polizeien, der Zoll, die Staatsanwaltschaften und der Bundesnachrichtendienst (BND) „alle ihnen bekannt gewordenen Informationen“ zu vermeintlich verfassungsfeindlichen Bestrebungen fakultativ, also auf freiwilliger Basis und im eigenen Ermessen, an den Verfassungsschutz weitergeben, wenn sie meinen, dass dies für dessen Aufgabenerfüllung erforderlich sei. Eine Pflicht zur Datenübermittlung besteht nur bei mutmaßlichen Spionagefällen und für Informationen zu „Bestrebungen“, denen Gewaltbereitschaft unterstellt wird. Durch eine Neufassung von § 18 BVerfSchG soll sich dies nun ändern: Geplant ist die Einführung einer umfassenden Übermittlungspflicht für Polizei, Zoll und Staatsanwaltschaften auch wenn jeglicher Bezug zu Gewalt fehlt. Einzig der BND behält das Privileg, frei über die Preisgabe seiner Informationen zu entscheiden.

Geändert werden soll auch der § 19 BVerfSchG zur Übermittlung von Informationen durch den Verfassungsschutz. Angeblich reagiert man damit auf die deutlichen Zweifel an der Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift, die das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil zum Antiterrordateigesetz geäußert hatte. Die Idee des Gerichts von einem „informa­tionellen Trennungsprinzip“ führt das Bundesinnenministerium (BMI) mit einer sophistischen Argumentation jedoch ad absurdum und präsentiert stattdessen eine „praxisgerechte Regelung“. Wollte Karlsruhe eine geheimdienstliche Datenübermittlung an die Polizei auf Ausnahmefälle von „herausragendem öffentlichen Interesse“ beschränkt sehen, wird der Verfassungsschutz nun zum „Informationsdienstleister“ stilisiert. Die or­ga­ni­satorische Trennung von Polizei und Diensten sei nicht Ausfluss unterschiedlicher Auf­ga­ben. Vielmehr habe sie eine Filterfunktion, die im Sinne der Verhältnismäßigkeit gewähr­leiste, dass geheimdienstliche Analysen dazu beitragen, die Treffgenauigkeit der Maß­nahmen von Polizei und Staatsanwaltschaft sowie Zoll- und Finanzbehörden zu erhöhen. Selbst die vorbeugende Bekämpfung von mittlerer Kriminalität kann nach Auffas­sung des BMI ein „herausragendes öffentliches Interesse“ bedienen und somit eine Da­tenübermittlung durch den Verfassungsschutz rechtfertigen. Im Klartext: Es soll kein Prob­lem sein, wenn Geheimdienstinformationen in die Erstellung polizeilicher Lagebilder zum Beispiel zu Serien von Brandstiftungen oder Wohnungseinbrüchen einfließen. Nicht, dass dies bisher rechtlich ausgeschlossen gewesen wäre. Nur, dass solche Praktiken auch nach dem Spruch aus Karlsruhe rechtlich abgesichert werden sollen, zeigt wohin die Reise geht.

(Eric Töpfer)
[1] BT-Drs. 18/4654 v. 20.4.2015
[2] s. Busch, H.: Verfassungsschutz neu ausgerichtet?, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 101-102 (2012), S. 51-58
[3] Hessischer Datenschutzbeauftragter: 39. Tätigkeitsbericht, Wiesbaden Dezember 2010, Abschnitt 3.1., www.datenschutz.hessen.de/tb39k03.htm

Foto: Blackbox VS