von Chris Jones
Bis 2020 wird die EU mehr als drei Milliarden Euro in ihr Sicherheitsforschungsprogramm investiert haben. Dessen Ziel ist, „innovative Technologien und Lösungen zu entwickeln, die Sicherheitslücken beheben und eine Minderung des von Sicherheitsbedrohungen ausgehenden Risikos bewirken.“
In der Praxis wird das Programm von Unternehmen und großen nationalen Forschungsinstituten dominiert, die versessen darauf scheinen, im Namen der öffentlichen Sicherheit eine Überwachungsgesellschaft einzuführen – ein besonders verstörender Ausblick in einem Europa, in dem zunehmend autoritäre Regierungen die Ängste der Bevölkerung bezüglich Terrorismus und Migration ausnutzen, um provisorische Ausnahmebefugnisse dauerhaft im regulären Strafrecht zu verankern.[1]
Der offizielle Name des Europäischen Sicherheitsforschungsprogramms (European Security Research Programme: ESRP) lautet „Sichere Gesellschaften“ (Secure societies – protecting freedom and security of Europe and its citizens). Für 2014 – 2020 stehen dafür 1,7 Mrd. Euro bereit. Das Programm ist Teil des über 77 Mrd. Euro umfassenden Forschungs- und Entwicklungsbudgets „Horizont 2020“. Das Vorgängerprogramm war mit einem Budget von 1,4 Mrd. Euro im Siebten Rahmenprogramm (RP7) 2007-13 angesiedelt.
Das ESRP wird durch milliardenschwere Etats der inneren Sicherheit ergänzt, mit denen die Umsetzung der EU-Sicherheitspolitik finanziert wird. Aus diesen soll letztendlich auch der Erwerb und Einsatz der durch das Forschungsprogramm entwickelten Technologien gezahlt werden. Dahinter steht die Vision eines ständigen öffentlich-privaten Kreislaufs aus Angebot und Nachfrage, der auf der Produktion und dem anschließenden Erwerb militarisierter „Sicherheitslösungen“ beruht.
High-Tech Sicherheit
ESRP-Projekte umfassten unter anderem millionenschwere Forschungen zu Grenzkontrollrobotern und -drohnen, biometrischen Erfassungs- und Identifizierungstechnologien, neuartigen Data-Mining- und Prognosesystemen für Polizeien, alle erdenklichen Formen von Fernerkundungsausrüstung zum Aufspüren von Drogen, Sprengstoff und verborgener Menschen oder Waren und sogar Möglichkeiten der Umgestaltung öffentlicher Institutionen hin zu einer größeren Akzeptanz neuer von der Industrie ausgeheckter „Sicherheitsinnovationen“.
Zu den jüngsten nennenswerten Projekten gehört etwa ROBORDER,[2] das darauf abzielt, „Schwärme unbemannter Roboter“ zur Grenzüberwachung zu entwickeln. CAMELOT[3] soll ergänzend Systeme zur Verwaltung der durch die „Schwärme“ erhobenen Daten entwickeln. Beide Projekte werden von dem portugiesischen Unternehmen Tekever geleitet, das seiner Kundschaft „im Feld getestete und kampferprobte“ Drohnensysteme verspricht. Tekever wird mit Firmen wie Thales, BAE Systems, DCNS und Elettronica zusammenarbeiten. Die Projekte erhalten über 16 Mio. Euro aus dem EU-Budget.
Im Bereich Polizei erkunden einige der aus dem „Horizont 2020“-Etat finanzierten Projekte die Möglichkeiten von „Big Data“. TENSOR und DANTE beschäftigen sich mit „Erkennung und Analyse von Internet-Inhalten mit Terrorismusbezug“ mittels „Data-Mining und Big-Data-Analyse“. Die Projekte erhalten jeweils fünf Mio. Euro von der EU. Projektpartner bei TENSOR sind Unternehmen wie Finmeccanica, die European Organisation for Security (eine Lobbygruppe der Industrie) und Thales; bei DANTE kooperieren das britische Innenministerium sowie griechische und österreichische Forschungsinstitute. ASGARD (12 Mio. Euro) und RAMSES (3,5 Mio. Euro) arbeiten ebenfalls an möglichen Anwendungen von Big Data für Strafverfolgung und Polizei.
Die bisher geförderten Projekte lassen wenig Unterschiede zwischen dem RP7- und dem „Horizont 2020“-Programm erkennen.[4] Die Hauptunterschiede bestehen schlicht in neu einführten Schlagwörtern („äußere Sicherheit“ und „digitale Sicherheit“) und einer breiteren Verwendung von Fördergeldern für kleine und mittlere Unternehmen. Bei den Themen herrscht dagegen Kontinuität.[5]
Melkkuh für Konzerne und Forschungsinstitute
Die neuesten amtlichen Statistiken zu den ESRP-Ausgaben stammen vom Juni 2017. Zu diesem Zeitpunkt waren 34 Prozent des „Horizont 2020“-Budgets – 578 Mio. der 1,7 Mrd. Euro – vergeben. Nimmt man die Projekte aus dem RP7 hinzu und betrachtet also die Verteilung von Fördergeldern seit dem offiziellen Start des ESRP im Jahre 2007, dann ergibt sich folgendes Bild: Spitzenreiter unter den Unternehmen waren Thales (77 Projekte: 35,7 Mio. Euro), Selex (54 Projekte: 23,2 Mio. Euro), Airbus (36 Projekte: 18,8 Mio. Euro) Atos (33 Projekte: 14,6 Mio Euro) und Indra (16 Projekte: 12,3 Mio. Euro).
Auch Forschungsinstitute gehören zu den bedeutendsten Fördermittelempfängern. Die fünf größten waren: das Fraunhofer-Institut (114 Projekte: 66,9 Mio. Euro), das Swedish Defence Research Institute (58 Projekte: 36 Mio. Euro), TNO (65 Projekte: 34,7 Mio. Euro), das Commisariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (49 Projekte: 23,3 Moi. Euro) und das Austrian Institute of Technology (32 Projekte: 18,7 Mio. Euro). Das Fraunhofer-Institut ist bei weitem der aktivste Beteiligte an Forschungsprojekten im Rahmen des RP7 gewesen (es war an 85 Projekten beteiligt) und bleibt auch mit „Horizont 2020“ an der Spitze der Liste: Bis Juni 2017 verzeichnete es eine Beteiligung an 29 Projekten. Andere erwähnenswerte deutsche Beteiligte – wenngleich nicht annähernd so bedeutend wie Fraunhofer – waren das Robert-Koch-Institut (sieben Projekte im Wert von 4,2 Mio. Euro seit 2007), die Technische Universität Berlin (neun Projekte: vier Mio. Euro), die Technische Universität Dresden (sechs Projekte: 3,4 Mio. Euro) sowie das Bundeskriminalamt (neun Projekte: 1,8 Mio. Euro).
Die förmliche Evaluierung des ESRP zwischen 2007 und 2013 befand, dass private Unternehmen bei einer Projektbeteiligung vom Sicherheitsforschungsprogramm durchschnittlich fast 25 Prozent mehr Geld verlangten als von entsprechenden Forschungsprogrammen zu Gesundheit, Informations- und Kommunikationstechnologie, Energie, Umwelt und Transport. Forschungsinstitute verlangten im Durchschnitt zehn Prozent mehr. Schon in dieser Hinsicht hat sich das RP7-Budget für diese Organisationen als durchaus lukrativ erwiesen.
Die Weichen stellen
Angesichts der Art, wie die Weichen der Forschungsplanung gestellt worden sind, kann die Großzügigkeit des ESRP gegenüber Unternehmen und Forschungsinstituten nicht sonderlich überraschen. Viele der prominent vertretenen Organisationen waren oder sind noch immer in der „Protection and Security Advisory Group“ (PASAG) der EU-Kommission präsent, dem beratenden Gremium, das die Agenda der Sicherheitsforschungsprogramme bestimmt. Mitte 2016 ernannte die Kommission Alberto de Benedictis zum Vorsitzenden der PASAG. Zuvor war de Benedictis nach einem langen Einsatz bei Finmeccanica (jetzt unter dem Namen Leonardo) für ASD tätig, eine Lobbygruppe der Waffenindustrie. Es sei notwendig, die Repräsentation der Industrie zu erhöhen, lautete die absurde Begründung der EU-Kommission für seine Ernennung.
Ins Leben gerufen wurde das Sicherheitsforschungsprogramm 2005 auf Betreiben einer „Gruppe von Persönlichkeiten“ – VertreterInnen der EU und der Mitgliedstaaten sowie RepräsentantInnen der Waffen- und Technologiekonzerne. Letztere hofften, den in Israel und den USA mit Ende des kalten Krieges entstandenen Aufschwung des Inneren-Sicherheits-Komplexes auszunutzen. Die folgenden Entwicklungen waren von weiteren Vorschlägen informeller öffentlich-privater-Gruppen, der Arbeit der PASAG und industrieller Lobbyarbeit geprägt.
In einem Papier der EU-Kommission von 2012 hieß es unmissverständlich: „Eine wettbewerbsfähige EU-Sicherheitsindustrie ist die conditio-sine-qua-non jedweder europäischen Sicherheitspolitik und wirtschaftlichen Wachstums im Allgemeinen.“ Während die Kommission begeistert ist vom Beitrag der Konzerne zur Sicherheitspolitik, rangieren Demokratie und Transparenz weiter unten auf der Prioritätenliste. Deutlicher Beleg dafür ist die Vielzahl neu eingeführter Sicherheitssysteme.
Überwachung durch die Hintertür
Das Grenzüberwachungssystem „Eurosur“ hatte sich mindestens fünf Jahre in der Entwicklung befunden, bevor die rechtlichen Grundlagen dafür 2013 verabschiedet wurden. Diverse EU-Forschungsprojekte halfen, die Voraussetzungen zu schaffen, bevor der millionenschwere Wartungsvertrag an das portugiesische Unternehmen GMV vergeben wurde. Bei dem laufenden „Smart Borders“–Projekt, das die Automatisierung von Grenzkontrollen und die Einführung der biometrischen Registrierung aller einreisenden Nicht-EU-BürgerInnen zum Ziel hat, geht man einen vergleichbaren Weg: Forschungsprojekte unterstützten die Entwicklung der Technologie, die entsprechenden Verordnungen folgen erst jetzt.
Ähnliches gilt für die Entwicklung nationaler Passagier-Datenbanken (Passenger Name Records, PNR) für die Fluggastüberwachung und Profiling-Maßnahmen: Sie wurde von der Kommission mit mindestens 50 Mio. Euro gefördert – und zwar schon Jahre bevor im April 2016 eine diesbezügliche EU-Richtlinie beschlossen wurde. Trotz erheblicher Bedenken hinsichtlich der Rechtmäßigkeit dieser Richtlinie[6] liefern sich die Mitgliedstaaten derzeit einen Wettlauf beim Aufbau der PNR-Systeme auf nationaler Ebene vor Ablauf der Umsetzungsfrist im Mai 2018.
Die 50 Mio. Euro für PNR-Systeme entstammen einem EU-Strafverfolgungsbudget namens ISEC, das zwischen 2007 und 2013 parallel zum ESRP des RP7 geführt wurde. Das grenzüberwachungstechnische Pendant zu ISEC war der Außengrenzen-Fonds (External Borders Fund, EBF). Innerhalb der sechs Jahre erhielt ISEC 600 Mio. Euro, während der EBF über 1,8 Mrd. Euro verfügte. Keines der Programme ist bisher (nahezu fünf Jahre nach ihrem Ende) abschließend evaluiert worden, aber eine Zwischenbilanz des EBF ergab, dass daraus zwischen 2007 und 2013 unter anderem Folgendes finanziert wurde:
- 153 Fahrzeuge (Schiffe, Helikopter, Motorräder u.a.)
- 545 Grenzüberwachungssysteme, die 8.279 km europäische Außengrenze umfassen
- 347 „Ausrüstungsgegenstände der Grenzüberwachung” (z.B. Wärmebildsysteme, Videoüberwachung, Nachtsichtgeräte, „Tarn- und Schutzausrüstung“) sowie 212.881 „Betriebsmittel der Grenzüberwachung“ (wie Dokumentenprüfgeräte und Glasfasernetze)
- 710 neue Haftplätze in Haftanstalten
- Aufrüstung von Konsulaten („210 neuerrichtete oder renovierte Visaabteilungen, 257 erworbene Ausrüstungsgegenstände zur Sicherheitsaufrüstung“)
- die Entwicklung nationaler Systeme zum Anschluss an das Visa-Informationssystem der EU, das Schengen-Informationssystem II und Eurosur sowie
- die Ausbildung von 32.594 MitarbeiterInnen für EU-Grenz- und Visaangelegenheiten.
Größere Budgets, mehr Sicherheit
Sowohl ISEC als auch der EBF sind durch neue, deutlich größere Fonds für die Zeit von 2014 bis 2020 abgelöst worden. Der Internal Security Fund-Police verfügt über eine Mrd. Euro, sein Grenzpendant (ISF-Borders) über 2,8 Mrd. Euro. Um Verzögerungen bei der Vergabe von Fördergeldern zu verhindern, wurden die nationalen Programme für diese Fonds von VertreterInnen der EU-Kommission und der Mitgliedstaaten verfasst, noch bevor die erforderliche Gesetzgebung überhaupt beschlossen worden war – ein bewundernswert effizientes Vorgehen, aber nicht gerade demokratisch.
Noch besorgniserregender als ihr Entstehungsprozess ist allerdings der Inhalt dieser Programme. Fördergelder aus dem ISF-Borders fließen in den fortlaufenden Ausbau des EU-Modells des „Border Managements“ – was die Anzahl von Toten an den EU-Außengrenzen nur weiter erhöhen wird. Alle anderen Reisenden werden derweil zunehmenden biometrischen Kontroll- und Überwachungsmaßnahmen unterworfen.
Was Polizeifragen betrifft, plant Griechenland etwa eine Verwendung des ISF-Police-Budgets für: „die Etablierung eines modernen, erkenntnisgestützten Modells der Polizeitätigkeit, das sich auf den Informationsprozess und Analyse stützt, um nicht nur die Strafverfolgung zu stärken, sondern auch die prognostische Herangehensweise an Straftaten, die bereits begangen wurden oder in der Zukunft begangen werden.“
Das zwischen Ungarn und der Kommission vereinbarte Programm beinhaltet „Datenanalyse und Phishing von Web-Inhalten und sozialen Netzwerken“; Belgien plant „Entwicklung und Erwerb von Software zwecks Internetüberwachung (z.B. Websites radikaler Gruppen) und Datenanalysekapazitäten“; Kroatien hat unter anderem versprochen, IMSI-Catcher zu erwerben und Kapazitäten für die Internetüberwachung zu schaffen; Maltas Optionen umfassen „die Anschaffung von Systemen zur Aufdeckung von Kriminalitäts-, Bedrohungs- und Risikomustern“.
Von der Theorie zur Praxis
Selbstverständlich besteht teilweise ein erheblicher Unterschied zwischen dem, was die Mitgliedstaaten in ihren nationalen Programmen zur Verwendung der Fördergelder proklamieren und der tatsächlichen Verwendung dieser Gelder. Zusätzliche Daten über den nationalen Einsatz der EU-Budgets für die innere Sicherheit sind daher unerlässlich. Eine Prüfung des External Borders Fund 2007-13 stellte zahlreiche Fälle von Misswirtschaft und Mängeln in der Verwaltung der Gelder fest und verdeutlichte damit, dass die Lage auf dem Papier nicht immer der Realität entsprechen muss. Dennoch ist es wenig ermutigend, dass das bisher größte Hindernis bei der Umsetzung der EU-Sicherheitspolitik in bürokratischen Unzulänglichkeiten zu bestehen scheint.
Vergleichbare Probleme können in Bezug auf das ESRP beobachtet werden. Eines der Kernziele des Programms liegt in der Entwicklung neuer Technologien für den Verkauf auf dem „Sicherheitsmarkt“. Doch die förmliche Evaluierung des RP7-Sicherheitsforschungsprogramms offenbarte in dieser Hinsicht schwerwiegende Defizite.
Im Vergleich aller unter der RP7-Kooperation geführten Themen (die auch Gesundheit, Transport, Raumentwicklung und Umwelt einschließen) befand sich die Sicherheitsforschung hinsichtlich aller wichtigen Leistungsindikatoren wie akademische Publikationen und Registrierungen geistiger Eigentumsrechte (intellectual property registrations, IPR) im unteren Viertel. Laut einer im Rahmen der Evaluierung durchgeführten Fallstudie gibt es für dieses schlechte Abschneiden des ESRP möglicherweise eine Menge Gründe. Dennoch sei es „angesichts der weitgehend anwendungsbezogenen, kurzfristigen Natur eines Großteils des Sicherheitsforschungsprogramms doch eher verwunderlich, dass nicht mehr Projekte zur Registrierung geistiger Eigentumsrechte führten“. Die Leistungsindikatoren könnten womöglich „den Fokus der Sicherheitsforschungsaktionen nicht wirklich erfassen“. Die Vorteile seien vielleicht weniger greifbar: „Das Programm hat die Verbindungen zwischen Anbietern (Unternehmen und Forschungsinstitute) und Anwendern (staatliche Behörden) neuartiger ziviler Sicherheitslösungen verbessert“, so der Bericht. Das RP7-Programm stellt damit sowohl die Melkkuh von Unternehmen und Forschungsinstituten als auch eine 1,4 Mrd. teure Vernetzungsübung dar. Eine kürzliche Zwischenevaluierung des ESRP im Rahmen von „Horizont 2020“ deutet darauf hin, dass sich an diesem Punkt wenig verändert hat.
Die Zeit ist reif für Veränderung
Die Sicherheitsforschungsprogramme stellen einerseits eine massive Verschwendung öffentlicher Gelder dar. Andererseits ist ihre Ineffizienz angesichts der ihnen zugrunde liegenden wenig begehrenswerten Vision womöglich zu begrüßen. Neue Technologien leisten zweifellos einen wesentlichen Beitrag zum Empowerment von Individuen und zur Demokratisierung von Gesellschaften. Wenn aber öffentlich geförderte Forschung und Technologieentwicklung von profitgierigen Unternehmen angetrieben wird, die autoritären Regierungen beängstigende Anwendungsmöglichkeiten bietet, muss dieser Prozess ernsthaft in Frage gestellt werden.
Bis Mai 2018 soll die EU-Kommission einen Entwurf für die EU-Etats 2021-2027 vorlegen. Damit bietet sich die nur alle sieben Jahre aufkommende Chance, eine progressivere Sicherheitspolitik voranzubringen, die auf Menschenrechte, Demokratie und Gleichheit setzt – zumindest aber Transparenz herstellt und gegenüber der Öffentlichkeit Rechenschaft ablegt. Im Juli 2017 veröffentlichte ein breites Spektrum zivilgesellschaftlicher Organisationen ein vorbereitendes Positionspapier zur künftigen EU-Forschungspolitik;[7] in Bezug auf die Sicherheitsthemen wird darin ein „sinnvolles Gleichgewicht zwischen innovativen Sicherheitstechnologien einerseits und Forschung zu Grundrechten, Alternativen und Ursachen (von Kriminalität und Unsicherheit, d. Übers.) andererseits“ gefordert. Das ist ein guter Anfang. Aber es braucht auch weiterhin koordinierte Anstrengungen aus der Zivilgesellschaft und von progressiven PolitikerInnen – und nicht zu vergessen: viel öffentlichen Druck –, damit die Sicherheitspolitik der EU nicht länger von Konzerninteressen und technologischem Determinismus dominiert wird.