von Sarah Schulz
Auf das Bekanntwerden zahlreicher rechter Umtriebe in den Sicherheitsbehörden reagieren immer mehr Bundesländer mit der Ausweitung der Überprüfung von Bewerber*innen und der Wiedereinführung der Regelabfrage beim Verfassungsschutz.
Angehende Staatsbedienstete sollen wieder stärker auf ihre Verfassungstreue überprüft werden. Die Treueprüfung ist einigen noch vom 1972er Radikalenbeschluss bekannt. Aktuell sind aber andere Ereignisse Auslöser der Forderungen: Etwa ein Richter auf Probe in einem bayerischen Amtsgericht, der Sänger einer Neonaziband ist, oder ein AfD-naher Staatsanwalt in Thüringen, der gegen ein Aktionskunstkollektiv wegen Bildung einer kriminellen Vereinigung ermitteln lässt. In Bayern werden seit 2016 wieder angehende Richter*innen mittels einer beschränkten Regelanfrage beim Landesamt für Verfassungsschutz auf ihre Verfassungstreue überprüft. Brandenburg überprüft seit neuestem Polizeianwärter*innen.
Verfolgt man das Thema innere Sicherheit, ist schnelles Handeln gegen das Verfestigen rechter Strukturen in den Behörden dringend geboten. Stichworte sind hier NSU 2.0, Uniter e.V. und das Hannibal-Netzwerk, gestohlene Waffen, Pläne für einen „Tag X“ – also handfeste rechte Netzwerke in Staatsapparaten, die bedrohlich wachsen. Ist eine Neuauflage des Radikalenbeschlusses ein geeignetes Mittel, um diese rechten Netzwerke zu zerstreuen oder zumindest nicht noch mehr durch Neueinstellungen wachsen zu lassen? Wäre zum Beispiel eine Mitgliedschaft in der AfD ein Ausschlusskriterium für den öffentlichen Dienst? Nicht nur die Erfahrungen mit dem Radikalenbeschluss begründen ernsthafte Zweifel an der Rolle der Exekutive als geeignete Schützerin der Demokratie.
Radikalenbeschluss – Da war doch was?
Im Jahr 1972 fassten die Ministerpräsidenten der Länder den Beschluss, „Radikale“ aus dem öffentlichen Dienst fernhalten zu wollen.[1] Vorangegangen waren diesem Beschluss eine gesellschaftliche Modernisierung und die Androhung des „langen Marsches durch die Institutionen“ der 68er Bewegung. Der konservative Staatsapparat reagierte darauf mit harscher Abwehr. In seinen Reihen sollten keine Linken sein, in den Schulen keine Marxist*innen unterrichten. Die konkrete Umsetzung dieser Abwehr war je nach Bundesland verschieden und dauerte auch unterschiedlich lang. Erst in den letzten Jahren sind erste Studien erschienen, die der geschichtswissenschaftlichen Erforschung und Aufarbeitung dienen.
Zunächst wäre festzustellen, dass es Radikalenbeschluss und nicht -erlass heißen muss, da er formal eine Willensbekundung politisch Verantwortlicher und kein verwaltungsrechtlicher Erlass gewesen war. Dies stellte die Historikerin Alexandra Jaeger zu Beginn ihrer 2019 erschienen Arbeit zur Hamburger Verwaltungspraxis deutlich heraus.[2] Diese Studie ist deshalb so aufschlussreich für die hier gestellte Frage nach der Sinnhaftigkeit eines neuen Radikalenbeschlusses gegen rechts, da sie erstens herausarbeitet, wie die juristische herrschende Meinung innerhalb der Verwaltung nach rechts verschoben werden kann. In der Hamburger Zeit des Radikalenbeschlusses ging es um einen Kampf um die Gewichtung der Prinzipien Treuepflicht der Beamt*innen oder Parteienprivileg. Was also hat Vorrang: Staatsräson oder politische Freiheitsrechte? In Hamburg war es das Senatsamt, das Zweifel an der Verfassungstreue von Bewerber*innen äußerte, mithin also „Erkenntnisse“ über die Verfassungsfeindlichkeit hatte und so die Einstellung verhindern konnte. Das ohnehin zweifelhafte Privileg als Partei nur vom Bundesverfassungsgericht verboten werden zu können, wurde im Laufe der Überprüfungspraxis mehr und mehr zugunsten einer Einschätzungsprärogative des Verfassungsschutzes aufgeweicht.
Zweitens zeigt Jaeger, dass der Radikalenbeschluss, so sehr er auch antitotalitär und antiextremistisch nach links und rechts formuliert war, doch schlicht und ergreifend nur gegen links angewandt wurde. Das hieß in den 1970er Jahren vor allem antikommunistisch. Betroffen waren Mitglieder der DKP und der K-Gruppen, hier auch insbesondere überdurchschnittlich viele Frauen, da es in der Mehrheit um Berufe im pädagogischen Bereich ging. Die Erfolge der NPD bei einigen Landtagswahlen zum Ende der 1960er-Jahre sowie gewalttätige Aktionen von Neonazigruppen hatten keine Auswirkungen auf die Einschätzung der Bedrohungslage. Das zeigt sich beispielsweise am internen Leitfaden für die Anhörungen in Hamburg, der nur auf kommunistische Organisationen ausgerichtet war. Die Extremismustheorie steht heute immer noch Gewehr bei Fuß, um jeden Treuepflichtbeschluss nach rechts und vor allem nach links auszulegen.
Ein Forschungsprojekt an der Universität Heidelberg über den Radikalenbeschluss in Baden-Württemberg ist mit einem erheblich größeren Aktenaufkommen als in Hamburg konfrontiert.[3] Deutlich wird so die Problematik der föderalen Unterschiede, der wenig gesicherten Zahlen und eines schwierigen Quellenzugangs. In der Natur der Sache eines Geheimdienstes liegt nun mal seine Geheimniskrämerei. Dennoch lassen sich zumindest Ähnlichkeiten erkennen: Gekennzeichnet ist der Radikalenbeschluss vor allem durch die Regelanfrage, das heißt, dass alle Bewerber*innen für eine Stelle im öffentlichen Dienst überprüft wurden. Eine enorme Anzahl von Überprüfungen. Für Baden-Württemberg hieß das zum Beispiel, dass insgesamt zwischen 1973 und 1991 (also von Verabschiedung des „Schiess-Erlasses“ bis Ende seiner Anwendung) 659.674 Anfragen an das Landesamt für Verfassungsschutz (VS) gestellt wurden. Aus diesen Anfragen folgten 222 Ablehnungen und 66 Entlassungen aus dem öffentlichen Dienst.[4]
Dieser schier unendliche Verwaltungsaufwand war nur durch eine Modernisierung des Behördenalltags zu bewerkstelligen. Die Digitalisierung des VS begann und das NADIS-System entstand.[5] So führte der Radikalenbeschluss durch die Regelanfrage zu einem umfassenden Ausbau der Verfassungsschutzbehörden in finanzieller und personeller Hinsicht.[6] Denn eine Regelanfragepraxis erhöht auch die Sammelleidenschaft. Schon zur Zeit des Radikalenbeschlusses wurden kaum quantifizierbare Daten über Personen aus Publikationen gefiltert, durch Observationen und mittels Informant*innen erweitert, die dann durch – wen eigentlich genau? – die Verfassungsschutzämter ausgewertet und interpretiert wurden. Eine Neuauflage der Regelanfrage hätte unweigerlich den erneuten Ausbau der Verfassungsschutzbehörden zur Folge, vor allem in Zeiten von Social Media und Big Data.
Logik der Exekutive: Theoretische und historische Einwände
Doch welches aktuelle Problem soll denn eigentlich durch eine Neuauflage des Radikalenbeschlusses gelöst werden? Mutmaßlich soll dem Rechtsruck etwas entgegengesetzt und dem Ausbreiten von rechten Netzwerken in den Behörden ein Riegel vorgeschoben werden.
Hier ist allerdings zu konstatieren, dass erstens der exekutive Apparat, der vor rechter Unterwanderung geschützt werden soll, ohnehin nicht der Hort der gesellschaftlichen Progression ist. Wir sprechen hier von den Polizeien, dem Militär oder den Staatsanwaltschaften, eventuell dem Verfassungsschutz. Das sind nicht die Berufsfelder, in denen in den 1970er Jahren die Regelabfrage erfolgte. Heute geht es um den Inbegriff der Exekutive, derjenige Teil der Staatsgewalt, der in der Entstehung der bürgerlich-liberalen Demokratie rechtsstaatlich eingehegt werden sollte, derjenige Teil, der das staatliche Gewaltmonopol unmittelbar ausübt. Wir sprechen hier von Institutionen, die in ihrer Logik und Struktur autoritäre und männerbündelnde Tendenzen haben. Sie sind Orte partikularer Maßnahmen, nicht formaler Gesetze. Ihnen ist die Tendenz nach rechts inhärent.
An dieser abstrakten Ebene ist ein historischer Aspekt angesiedelt. In den Analysen des Faschismus, insbesondere des Nationalsozialismus, ist es gerade die Exekutive, die Träger der Gewalt und des Voranbringens des Ausnahmezustands ist. Die emigrierten Rechts- und Politikwissenschaftler Ernst Fraenkel[7] und Franz Neumann[8] sind sich in einem Aspekt in ihren Analysen des Nationalsozialismus einig: Es ist der exekutive Exzess, der sich gegen die formale Gesetzlichkeit im Staat und die Gleichheit aller Menschen richtet.
Die Behördenforschung der letzten zwei Jahrzehnte hat konkret dargelegt, dass zu einem relevanten Anteil die ehemalige NS-Funktionselite die Institutionen der Bundesrepublik prägte. Im Verfassungsschutz[9] und im Bundesinnenministerium[10] bekleideten die früheren Nazis hohe Positionen und beeinflussten sowohl den bundesrepublikanischen Sicherheitsdiskurs als auch die Entstehung und Institutionalisierung der wehrhaften Demokratie – also nur scheinbar paradoxerweise genau jenes Konzept, das die Demokratie als „Lehre aus Weimar“ vor ihren Feinden schützen soll.[11]
In der aktuellen Situation des Rechtsrucks müssen wir zweitens bedenken, dass es sich auch um einen Konflikt innerhalb des Konservatismus handelt. Polizei, Militär und Verfassungsschutz selbst sind Teil und Akteure der Rechtsabspaltung innerhalb der Konservativen. Dies gilt gerade seit 2015, dem „Sommer der Migration“ und der rechten Gegenbewegung dazu.[12]
Nun muss, was schon immer so war, nicht immer so bleiben. Auch Institutionen können sich ändern. Und auch die in den 1950er Jahren mehr und mehr von der ehemaligen NS-Funktionselite geprägten Behörden haben sich gewandelt. Dieser Wandlungsprozess wäre zwar noch genauer zu untersuchen: Wie stark haben sich die Ideen der früheren Nazis in die Institutionen strukturell eingeschrieben? Wie kann 2018 angesichts der Ereignisse in Chemnitz der Präsident des Bundesamtes für Verfassungsschutz, Hans-Georg Maaßen, nach seiner Entlassung von linksradikalen Tendenzen in der SPD sprechen? Doch ist das heutige Bundesamt für Verfassungsschutz nicht mehr jenes der 1950er Jahre. Aber selbst der mit großem Aufwand und hoher politischer Priorität betriebene Umbau des zuvor völlig entgleisten thüringischen Landesamtes für Verfassungsschutz in der Folge der Selbstenttarnung des NSU erscheint nur bedingt gelungen.[13] Stephan Kramer passte sich notgedrungen doch der Logik seiner Behörde an. Und der Nachfolger von Hans-Georg Maaßen, Thomas Haldenwang, ist zwar nicht vom gleichen politischen Schlag wie sein Vorgänger, doch auch sein Personenschutz ist wohl mutmaßlich nicht frei von Neonazis.[14]
Nicht zielführend
Nach alldem stellt sich die Frage: Wer kontrolliert den Zugang zu welchen Behörden? Bei einem neuen Radikalenbeschluss müssten also gerade diejenigen Behörden damit betraut werden, den Rechtsruck zurückzudrängen, die selbst zumindest teilweise selbst Akteure dieses Rechtsrucks sind – und auch historisch, abstrakt wie konkret, schon immer waren. Das hieße, den Bock zum Gärtner zu machen. Mögen sich Institutionen auch wandeln können, sträubt sich doch gerade der Geist des Konspirativen eines Geheimdienstes gegen demokratische Transparenz.
Zudem lässt sich aus der Geschichte des Staatsschutzes lernen, dass er schon immer eine Schlagseite nach links hatte. Selbst das Handwörterbuch der deutschen Rechtsgeschichte stellt dies fest.[15] Die politische Justiz der Weimarer Republik ist beispielhaft. Das Republikschutzgesetz, eingeführt aufgrund der rechten Morde, die die Republik zu Beginn erschütterten, wurde von der Weimarer Justiz vor allem gegen Kommunist*innen eingesetzt.[16] Die neuere Forschung zum Radikalenbeschluss zeigt das ebenso: Obwohl antitotalitär formuliert war es das Ziel, die neue linke 68er-Bewegung an ihrem „Marsch durch die Institutionen“ zu hindern. Die Begrenzung des demokratischen Prozesses ist traditionell eine konservative Praxis, die sich nicht einfach von ihrer ideengeschichtlichen Genese emanzipiert. Nur zu leicht kann eine Regelanfrage wieder gegen links gewendet werden. Die Extremismustheorie steht schon bereit, um auch ja wieder gleichsam nach links und rechts die Demokratie zu verteidigen.
Ein Aspekt wird dabei selten benannt. Spätestens ab Mitte der 1970er Jahre begann sich der Rechtsterrorismus in der Bundesrepublik zu formieren. Allein im Jahr 1980 wurden durch rechtsterroristische Attentate 18 Menschen ermordet.[17] Die damalige Verharmlosung der Morde durch die ermittelnden Behörden ähnelt nur zu sehr derjenigen des Nationalsozialistischen Untergrunds. Gundolf Köhler habe das Oktoberfestattentat am 26. September 1980 vermeintlich allein und aus psychischen Gründen begangen. Nach dem Mord an Shlomo Levin und Frieda Poeschke am 19. Dezember 1980 wurden zunächst Verdächtige in der jüdischen Gemeinde in Erlangen vermutet.[18] Ist der Verfassungsschutz also ein Experte in Sachen neonazistischer Bedrohung? Kennt er die Strukturen und Netzwerke und nimmt er sie ernst; ist er das „Frühwarnsystem“, für das er sich ausgibt? Wüsste er, wer abzulehnen wäre? Das sind rhetorische Fragen, die nicht erst seit dem NSU eindeutig zu beantworten sind: Nein, schlicht, nein. Hinzu kommt: Der Rechtsruck erfolgt vor allem innerhalb der Institutionen. Anscheinend führen die Logik der inneren Sicherheit und der Korpsgeist in den Behörden zu einer Rechtsentwicklung der Personen.[19] Es ist folglich nicht der Berufsbeginn, sondern die Laufbahn, die in den Blick genommen werden muss.
Also Nazis raus aus dem öffentlichen Dienst? Ja, aber eine Neuauflage des Radikalenbeschlusses ist hierbei nicht zielführend. Vielmehr wären mehr Kapazitäten in die Ausbildung und Supervision zu stecken und parallel die parlamentarische und öffentliche Kontrolle zu stärken. Das Problem mit Rechten in staatlichen Institutionen lässt sich nur durch eine Einhegung und Kontrolle von deren autoritären Strukturen und Tendenzen in den Griff bekommen und nicht durch den Ausbau fragwürdiger Befugnisse und Praktiken der Sicherheitsbehörden.