Die „Euro 2024“ war eine gelungene Fußballparty – nicht nur für den Europäischen Fußballverband UEFA als Ausrichter, sondern auch für die Polizei. Strukturen für länder- und grenzüberschreitende Kooperation konnten unter vierwöchiger Volllast erprobt werden. Getrendet hat vor allem das Thema „Drohnenabwehr“.
Einsatz und Einsatzkonzepte der Polizei im Rahmen der EM 2024 gehen nicht allein auf die Aufgabe der Polizei zurück, im öffentlichen Raum für Sicherheit und Ordnung zu sorgen. Die UEFA als Ausrichterin will schon aus rein kommerziellen Gründen eine sichere EM, und sie will die Bilder davon kontrollieren. Jedes Detail dieses milliardenschweren Ereignisses – gerechnet wurde mit 2,4 Milliarden Einnahmen durch Werbepartner, Tickets und Fernsehrechte; davon verbleiben 1,7 Mrd. als Gewinn bei der UEFA – wird haarklein vorgegeben. In den „Tournament Requirements“ (TR, Turnieranforderungen) finden sich sogar Vorgaben zur Höhe der Sitzschalen in den Stadien.[1] Deren Sponsorennamen mussten ebenfalls weichen. Denn viele der Vorgaben aus den TR betreffen die Verhinderung von „Ambush Marketing“: Niemand soll die EM für eigene Werbezwecke nutzen dürfen, der nicht selbst Sponsor der UEFA ist. Innerhalb des „security perimeters“ etwa 500 Meter um die Stadien herum durften nur deren Produkte verkauft oder beworben werden. Das Verbot des Ambush Marketing gilt selbst für politische und religiöse Versammlungen. So heißt es in den TR: „Die zuständigen Behörden müssen alle notwendigen Maßnahmen ergreifen, um Ambush Marketing zu verhindern. Dazu gehört die Verhinderung von politischen und/oder religiösen Demonstrationen.“ (eigene Übersetzung) Wie eine Recherche von fragdenstaat.de bei den zehn Austragungsorten ergeben hat, war man sich dort nicht ganz so sicher, wie mit dieser Anforderung der UEFA umzugehen ist: Teils wurde behauptet, es komme zu Einschränkungen der Versammlungsfreiheit lediglich im Rahmen des Üblichen, wenn solcherlei Großveranstaltungen stattfinden. Die Innenverwaltung des Landes Berlin gab offen zu, dass es auf den Veranstaltungsflächen zu Einschränkungen der Versammlungsfreiheit kommen werde. Fälle solcher Einschränkungen sind jedoch nicht bekannt geworden.
Die UEFA hat sich umfassend zusichern lassen, dass Polizei und Justiz in den vier Wochen der Europameisterschaft auf die Durchsetzung dieser Regeln verpflichtet sind. Zumindest das Land Bremen lehnte es ab, auch – wie von der UEFA gefordert – Staatsanwaltschaften und Gerichte eine Erklärung unterzeichnen zu lassen, der zufolge Begehren der UEFA auf Rechtsschutz gegen „Ambush Marketing“ vorzugsweise behandelt werden sollten. Solche Garantien seien „rechts- und verfassungswidrig“.[2]
Öffentlich-private Sicherheitsproduktion
Die „Tournament Requirements“ enthielten in ihrer Section 05 auch umfassende Vorgaben zur Sicherheit. Die Städte und Länder der Austragungsorte hatten zu garantieren, dass es ein „Integrated Safety and Security Concept“ gab, das von der Risikoanalyse bis hin zu konkreten Umsetzungsplanungen und deren Absicherung in den öffentlichen Haushalten alles enthielt. Staatliche Behörden hatten hier gegenüber einem privaten Verein vollständig Rechenschaft über Kommando- und Meldestrukturen aller Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben abzulegen. Zugleich mussten sie zusagen, die UEFA für alle trotz der Sicherheitskonzepte und -maßnahmen entstandenen Schäden von entsprechenden Entschädigungsforderungen freizuhalten.
Explizit werden in Section 05 auch private Sicherheitsdienste als „stakeholder“ genannt. Dass die Innenräume der Stadien einem privatisierten Sicherheitsregime unterliegen, ist schon seit vielen Jahren selbstverständlich,[3] auch dies geht auf das Wirken der UEFA zurück. Dass jedoch Stadien wie die in den Austragungsstätten zwingend zu betreibenden „Fan Zones“, also eigentlich öffentlichen Plätzen, sowie die Anreisewege dorthin einem gemeinsamen Sicherheitsregime von staatlichen und privaten Akteuren unterworfen werden, weitet dieses Regime noch deutlich aus.[4] Es dient eben nicht in erster Linie der Herstellung von Sicherheit für Fans und Besucher*innen; das Stadionerlebnis „sicher“ zu machen, sichert die Nachfrage nach der Ware „Fußballerlebnis“ für eine entsprechend ausgabefreudige und -fähige Kundschaft.
Eine besonders beeindruckte Form der Melange von privater und staatlicher „Sicherheitsproduktion“ zeigte sich an der Ticket-App der UEFA. Diese erhob die Standortdaten der jeweiligen Ticket-Nutzer*innen. Diese Daten wurden anonymisiert an die EM-Lagezentren der lokalen Polizeibehörden weitergegeben, um etwa Bewegungen großer Fangruppen und die Auslastung des Transportsystems beobachten zu können. Staatliche Behörden selbst wären nicht befugt, in solchem Ausmaß auf die Standortdaten von Smartphones zuzugreifen; fraglich ist, ob bei einem Unternehmen die mit Einwilligung der Nutzer*innen erhobenen Standortdaten dann staatlichen Behörden – und zwar live – übermittelt werden durften. Wobei der Hinweis auf die Datenweitergabe in den AGB versteckt vorhanden war, bei Installation der App aber nicht nach der Freigabe der Standortdaten gefragt wurde.[5]
Um bei Spielen in den Stadien und „Fan-Zones“ jegliche Sicherheitsrisiken auszuräumen und mögliche „Innentäter“ gar nicht erst als Sicherheitsmitarbeiter*innen zuzulassen, mussten sie einen Akkreditierungsprozess durchlaufen, zu dem eine behördliche – und für Sicherheitsfirmen und die UEFA selbstverständlich kostenfreie – Sicherheitsüberprüfung gehörte. In ihrem Rahmen wurden rund 110.000 Personendaten überprüft. Die EURO 2024 GmbH übermittelte diese Daten über ein „UEFA Portal FAME“ an die Genehmigungsbehörden der Bundesländer, die diese wiederum an das Bundesamt für Verfassungsschutz, den Bundesnachrichtendienst und die Polizeibehörden von Bund und Ländern weiterleiteten. Aus dem Rückfluss an Erkenntnissen zu den Antragsteller*innen leiteten jene dann ein zustimmendes oder ablehnendes Votum ab, das ohne weitere Informationen an die EURO 2024 GmbH geleitet wurde. In je nach Bundesland 1 bis 1,5 Prozent der Anträge kam es zu einem solchen ablehnenden Votum. Die EURO 2024 GmbH entschied schließlich über die Akkreditierung, wobei für ein Übergehen eines ablehnenden Votums wiederum eine Rückmeldepflicht bestand.[6]
Internationale Polizeikooperation
Die UEFA bezieht sich hinsichtlich der Vorgaben zu „safety and security“ unter anderem auf einen Beschluss des Europarates. In der „Convention on Integrated Safety, Security and Service Approach at Football Matches and Other Sports Events” vom September 2016 sind die Anforderungen an ein integriertes Sicherheitskonzept formuliert, zu denen auch die internationale Polizeikooperation gehört. Einsatztaktische Elemente sind ein Kooperationszentrum, der Einsatz von Polizist*innen aus den Gaststaaten und der internationale polizeiliche Datenaustausch.
Am 10. Juni 2024 nahm das „International Police Cooperation Center“ (IPCC) in Neuss (Nordrhein-Westfalen) seine Arbeit auf. Das IPCC diente – wie bei der Weltmeisterschaft 2006 – als zentrales Lagezentrum nicht nur von 400 Vertreter*innen der deutschen Polizeibehörden (und des Verfassungsschutzes), sondern auch von 175 Verbindungsbeamt*innen aus den teilnehmenden Staaten. Mit unbändigem Stolz berichtete der Innenminister Nordrhein-Westfalens, Herbert Reul (CDU), vom Umbau der Aula der Neusser Polizeiakademie, in der mehrere tausend Meter Kabel verlegt werden mussten. Nicht nur für riesige Monitore, auf denen aktuelle Lagebilder grafisch aufbereitet wurden, sondern auch für die Computer der anreisenden Verbindungsbeamt*innen. Die mussten ihre eigene Technik mitbringen, um an die Informationssysteme ihrer Entsendestaaten angebunden zu sein und von dort gewonnene Informationen etwa zur Einreise großer Fangruppen in das Lagebild einspeisen zu können. Dies geschah dann auch über die von Europol bereitgestellten, üblichen Informationskanäle in der „European Platform for Experts“ sowie SIENA (Secure Information Exchange Network Application).
Doch Verbindungsbeamt*innen saßen nicht nur in der umgebauten Aula der Neusser Polizeiakademie, 324 weitere waren allein im Zuständigkeitsbereich der Bundespolizei in der Republik unterwegs. Soweit es sich um 239 Polizist*innen aus anderen EU-Mitgliedstaaten handelte, waren sie als „Ausländische Unterstützungskräfte“ mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattet und wie in ihren Ländern bewaffnet. 85 Polizeibeamt*innen aus den sieben teilnehmenden nicht-EU-Staaten waren als „Einsatzbeobachter“ unterwegs, in zivil und ohne eigene Befugnisse.[7] Ihre Aufgabe sollte nach offizieller Darstellung vor allem sein, in der Muttersprache auf Gästefans einwirken zu können, um Eskalationen zu vermeiden. Zu den „ausländischen Unterstützungskräften“ und Einsatzbeobachter*innen im Zuständigkeitsbereich der Bundespolizei bei Einsätzen an Flughäfen und Bahnhöfen kamen noch weitere Polizeikräfte, vor allem „szenekundige Beamte“, die den Landespolizeien unterstellt waren.[8] Diese werden sich wohl aus den 175 Verbindungsbeamten des IPCC rekrutiert haben, von denen lediglich 47 stationär nur in Neuss tätig waren. Eine Übung in der temporären Eingliederung ausländischer Polizeikräfte mit hoheitlichen Befugnissen, wie sie im Notstandsfall auch auf Basis der Solidaritätsklausel in den EU-Verträgen (Art. 222 AEUV) möglich wäre und im Rahmen bilateraler Polizeiverträge mit allen deutschen Nachbarstaaten bspw. für Großveranstaltungen und Versammlungen etabliert ist, war es allemal.
Die europäische Polizeikooperation fand ihren Niederschlag auch in der Anlieferung von Daten über möglicherweise problematische Fans an die „Datei Gewalttäter Sport“ (DGS) der „Zentralen Informationsstelle Sporteinsätze“ (ebenfalls in Neuss), die nach der Europaratskonvention auch National Football Information Point ist. Mit Stand Dezember 2023 waren insgesamt 5.613 Personen in der „Datei Gewalttäter Sport“ gespeichert. Die Zahl der von anderen Staaten anlässlich der EM zugelieferten Daten hielt sich allerdings in überschaubarem Rahmen: aus Kroatien kamen 565, aus Belgien 25, aus Albanien 3, aus Österreich 54 und aus Großbritannien 46 Datensätze.[9] Da in den Sicherheitsbehörden zuvor deutlich höhere Zahlen möglicher „Fußballstörer“ gehandelt wurden, wundert diese zurückhaltende Übermittlungspraxis. Die Daten müssen bis zum 14. Oktober 2024 gelöscht sein, soweit sie nicht für weitere polizeiliche oder strafprozessuale Maßnahmen benötigt werden. Während der EM hat beispielsweise die Polizei Hamburg 16 Personen neu in die DGS eingespeichert, nicht jedoch in ihre eigene Datei „Sportgewalt“.[10] Auch andere Landespolizeibehörden betreiben parallel zur DGS noch eigene Datenbanken zu Straftäter*innen und „Störern“, die im Zusammenhang mit Sport (in erster Linie Fußball) polizeilich in Erscheinung treten. Die enthaltenen Datensätze überschneiden sich nur zum Teil. Wie viele Fußballfans als solche insgesamt in Deutschland in polizeilichen Datenbanken erfasst sind, lässt sich allein aus den Zahlen der DGS also nicht ablesen.
Neben den ausländischen Polizeikräften waren aber vor allem die Bereitschaftspolizeien der Länder in der ganzen Republik unterwegs, um andere Bundesländer zu unterstützen. So wird für Hamburg berichtet, dass 3.925 der insgesamt (an fünf Spieltagen) 28.481 eingesetzten Polizeibeamt*innen aus anderen Bundesländern kamen.[11] Das Innenministerium von Mecklenburg-Vorpommern teilte der Presse am 13. Juni mit, ein „Unterstützungspaket“ für vier andere Länder „geschnürt“ zu haben.[12] Die acht Bundesländer ohne eigenen Spielort konnten ihre Beamt*innen ebenfalls anderen Ländern im Wege der Amtshilfe zur Verfügung stellen. Allerdings wurden hier zumindest nicht überall Urlaubssperren verhängt.[13]
Testlauf Grenzkontrollen
Unweit von Neuss konnten die Daten der DGS gleich zur Anwendung kommen, um bei Grenzübertritten aus den Niederlanden oder am Flughafen Düsseldorf vermeintliche Hooligans oder andere „Problem-Fans“ erkennen und abweisen zu können. Vom 7. Juni bis zum 19. Juli ordnete das Bundesinnenministerium an allen Grenzen der Bundesrepublik auch bei inner-EU-Reisen Grenzkontrollen an. Die Bundespolizei hatte dann zu entscheiden, wo sie „lageabhängig“ tatsächlich kontrolliert – denn trotz EM-Urlaubssperre waren flächendeckende stationäre Grenzkontrollen aller Reisenden nicht zu stemmen.
Insgesamt führte die Bundespolizei im genannten Zeitraum an den deutschen Land-, See- und Luftgrenzen 1.617.726 Grenzkontrollen durch. In 22.800 Fällen wurde ein Verdacht auf eine unerlaubte Einreise festgestellt. Die Bundespolizei konnte 1.198 offene Haftbefehle vollstrecken. 78 Personen mit einem Eintrag in der „Datei Gewalttäter Sport“ konnten beim Versuch der Einreise festgestellt werden. Die Quote der unerlaubten Einreiseversuche ist dabei nicht so hoch, dass hieraus der Schluss gezogen werden könnte, dass erst hier ein „Dunkelfeld“ des „wahren“ Migrationsgeschehens offensichtlich geworden sei. Die Bundespolizei produziert mit ihren anlasslosen Personenkontrollen im Grenzraum, in Zügen und an Bahnhöfen seit Jahren ganz ähnliche Quoten.
Dennoch wirkt das Ganze im Rückblick schon wie ein Testlauf für die am 16. September 2024 an allen deutschen Landgrenzen wieder eingeführten Binnengrenzkontrollen, die ebenfalls nicht flächendeckend und pauschal, sondern „lageangepasst“ – also auch mit Rückgriff auf „racial profiling“ – durchgeführt werden sollen. Nur lässt sich für diese Grenzkontrollen, die nach der allgemeinen politischen Stimmungslage von AfD bis zu den Grünen noch mindestens bis zur Bundestagswahl aufrechterhalten werden dürften, keine Urlaubssperre verhängen. Dass es aber grundsätzlich möglich ist, den gesamten Grenzraum jedenfalls „stichprobenartig“ zu kontrollieren, konnte so getestet werden.
Investitionspaket Drohnenabwehr
Ein weiteres gemeinsames Thema aller Innenbehörden waren der Einsatz von Drohnen und die Drohnenabwehr. Drohnen sind mittlerweile ein Standardmittel, um in komplexen Lagen Überblicksaufnahmen herzustellen. Ebenso standardmäßig werden Flugverbotszonen für jegliche Luftfahrzeuge, also auch für private Drohnen, verhängt. Damit soll der Luftraum für die polizeilichen Drohnen freigehalten und die Gefahr durch herabstürzende oder sogar für gezielte Anschläge eingesetzte Drohnen unterbunden werden. Bei Aufnahmen aus Stadien oder den „Fan-Zones“ geht es schließlich auch um die Bildrechte der UEFA an ihrer Veranstaltung. In den Tournament Requirements wird von der UEFA die Abwehrfähigkeit gegen Drohnen gefordert, von den Ländern waren also entsprechende Zusicherungen abzugeben.
Seit 2016 arbeiten alle Drohnen-Dienststellen der Polizei in der „Servicestelle Luftraumschutz“ in Göppingen zusammen. Koordiniert werden von dort nicht nur während der EM Drohnen- und Hubschraubereinsätze zwischen den Ländern, ebenfalls eingebunden ist die Bundeswehr, um mit eigenem Gerät zu helfen.
Von der Bundespolizei und einigen Landespolizeien ist bekannt, dass diese die EM genutzt haben, um drohnentechnisch aufzurüsten. Dies betrifft sowohl die Beschaffung von Drohnen als auch von Gerät zur Drohnenabwehr. Zur Technik der Drohnenabwehr gibt es zum Schutz der polizeilichen Einsatztaktik keine öffentlich zugänglichen Informationen, der entsprechende Antwortteil auf eine parlamentarische Anfrage hierzu wurde als „Verschlusssache – Nur für den Dienstgebrauch“ eingestuft.[14] Anbieter werben vor allem mit „Jammern“ und Netzwerfern. Während die Jammer die Verbindung zwischen Drohne und Pilot unterbrechen und so einen Notfall-Landemechanismus auslösen, können Netzwerfer nicht über Menschenmassen eingesetzt werden, weil sie die Drohne schlicht abstürzen lassen. Ob Polizeidienststellen über das Know-how verfügen, tatsächlich selbst die Steuerung einer Drohne zu übernehmen, ist nicht bekannt. Schwierig ist das eigentlich nicht, so lange handelsübliche und kaum gegen Hackerangriffe geschützte Drohnen verwendet werden, etwa durch Hobby-Fotografen und -Filmer. Allerdings sind die Bildrechte der UEFA das Einzige, was in solchen Fällen geschützt werden muss.
Für Berlin wurde berichtet, dass im gesamten EM-bezogenen Investitionspaket für die Polizei in Höhe von 9,9 Millionen Euro drei Millionen für die Drohnenabwehr vorgesehen waren.[15] Auch für Baden-Württemberg wurde über die Anschaffung eines „Luftschildes“ berichtet.[16] NRW-Innenminister Herbert Reul zeigte sich anlässlich eines Pressetermins zu den polizeilichen EM-Vorbereitungen mit einem futuristisch anmutenden Gerät auf der Schulter, das wohl der Detektion und dem Abfangen von Drohnen dienen soll. Tatsächlich wurden 86 Drohnen an den vier Stadien in NRW detektiert und zum Teil abgefangen. In keinem Fall gab es Bezüge zu terroristischen Bestrebungen.[17] Der bayerische Innenminister ließ beim Pressetermin vor der EM einen Polizeibeamten ein baugleiches Gerät vorführen.[18] Die EM war so eine geeignete Gelegenheit, ohnehin als notwendig erachtete Neuanschaffungen als Sonderposten zu finanzieren.
Die Gelegenheit beim Schopfe ergriff auch die Polizei Frankfurt. Sie richtete ein Video-Operation-Center ein, in das seit Beginn der EM alle Bilder aus städtischen und polizeilichen „Videoschutzanlagen“ (wie die Polizei Frankfurt die flächendeckende Videoüberwachung an den „gefährlichen Orten“ Frankfurts nennt), allen Verkehrsleitkameras und den Kameras im Stadion geleitet werden können. Auch mobile polizeiliche Videoüberwachungsbilder u. a. aus Hubschraubern und Drohnen können dorthin übertragen werden.[19] Selbstverständlich auch nach der EM.
Bundeswehr und Zivilschutz
Auch die Bundeswehr war in die Sicherheitsmaßnahmen zur EM eingebunden, wenn auch deutlich nicht so umfänglich wie bei der WM 2006, bei der insgesamt 2.000 Soldat*innen in Amtshilfe im Einsatz waren. Von insgesamt 47 Amtshilfeanträgen der Kommunen wurden 34 von der Bundeswehr bewilligt und dabei 48 Soldatinnen und Soldaten eingesetzt. Das spricht für einen sehr geringen Umfang technischer Amtshilfe. Durch hohe Investitionen in den ergänzenden Katastrophenschutz bzw. Zivilschutz sind in den letzten Jahren die Geräte und Ausrüstungen gerade im Bereich CBRN-Gefahren (chemical, biological, radioactive, nuclear) deutlich aufgestockt worden, so dass die Kommunen nicht mehr so stark von entsprechenden Fahrzeugen zur Detektion und Dekontamination der Bundeswehr abhängig sind. Allerdings wurden auch hierfür Kräfte der Bundeswehr bereitgehalten, um im Unterstützungsverbund CBRN-Gefahren in der zivil-militärischen Zusammenarbeit im Schadensfall aktiv werden zu können.[20]
Die zivil-militärische Zusammenarbeit (ZMZ) fand aber auch an anderer Stelle statt. Insgesamt 32 Soldatinnen und Soldaten wurden an den Spieltagen als „Verbindungselemente“ in den Führungsstäben der „Host Cities“ eingesetzt.[21] Im Rahmen der ZMZ sind ohnehin Verbindungskräfte des Heimatschutzes in die Katastrophenschutzstäbe der Kommunen eingebunden, hierin liegt also ebenfalls nichts Neues; wohl aber in der jedenfalls informatorischen Einbindung all dieser Stäbe in eine übergeordnete bundesweite Struktur über die Lagebilderstellung im IPCC.
Ein reibungslos funktionierender Apparat
Der große Feldversuch für neue Techniken der Überwachung und Kontrolle öffentlicher Räume war die Europameisterschaft im Fußball der Herren am Ende nicht, sondern eher „state of the art“ aktueller Sicherheitsproduktion. Von den von Innenministerien, Polizeibehörden und -gewerkschaften sowie der bürgerlichen Presse zuvor beschworenen Risikoszenarien durch ausländische Hooligans, nomadische Taschendiebstahlsbanden, islamistische Terroristen oder russische Hacker ist ebenfalls keines eingetreten. Die vom BMI selbst vorgelegte Bilanz der EM 2024 deutet jedenfalls nicht auf ein hohes Maß von Kriminalität während des Turniers hin: 2.340 Straftaten wurden gezählt, darunter 700 Körperverletzungen, 120 Diebstähle und 200 Hausfriedensbrüche. 320 Personen wurden in Gewahrsam genommen und 170 festgenommen. Die Polizei habe insgesamt 1.000 „Gefährderansprachen“ vorgenommen.[22] Damit liegen die Zahlen polizeilicher Maßnahmen weit unter denen der Weltmeisterschaft 2006, wo allein in NRW 1.838 Fans in Gewahrsam und 1.219 Personen festgenommen und 3.125 „Gefährderansprachen“ durchgeführt wurden;[23] während der WM hatte die Polizei bundesweit 7.000 Straftaten registriert.[24] Wollte man diese Zahlen als Gradmesser der Gefahr für Sicherheit und Ordnung nehmen, wie es ja sonst in Debatten um die jährliche Polizeiliche Kriminalstatistik gerne geschieht, dann war diese EM ziemlich harmlos.
Die Fußballweltmeisterschaft der Herren 2006 war insgesamt betrachtet einschneidender für den Umbau zu einer „vernetzten Sicherheitsarchitektur“. Hier war erstmals der Ansatz der „vernetzten Sicherheit“ verschiedener staatlicher Ebenen und Behörden und privater Sicherheits-Dienstleister, aber auch verschiedener (Video-)Überwachungssysteme flächendeckend und real erprobt worden. Die technischen Möglichkeiten von Überwachung und Kontrolle haben sich seither jedoch unzweifelhaft erweitert. Dass der Einsatz von immensen Ressourcen öffentlicher Haushalte für die Absicherung eines vollständig auf Kommerz und Profit ausgerichteten Sportevents durch die übergroße Mehrheit der Bevölkerung ohne großes Murren hingenommen wird, ist leider auch nichts Neues.