von Volker Eick
Heruntergekommene Quartiere stabilisieren, ihre Bevölkerung aktivieren – das sind die wohlklingenden Ziele des Berliner Quartiersmanagements. Dabei geht es auch um eine neue lokale Sicherheitspolitik, bei der Langzeitarbeitslose in die Erbringung von Sauberkeits-, Ordnungs- und Sicherheitsdienstleistungen und damit in eine neue Ausgrenzungspolitik eingebunden werden.
Der Senator für Stadtentwicklung bestimmt gemeinsam mit den Bezirksverwaltungen die Träger des Quartiersmanagements (QM). Die MitarbeiterInnen des QM-Teams agieren als „Intermediäre“. Sie loten gemeinsam mit den BewohnerInnen die Bedürfnisse des Quartiers aus und beauftragen wiederum Träger für einzelne Aktivitäten und Projekte – vom Rockfestival über Tagesmenüs für Schulen und Obdachlosenhilfen bis hin zu Sicherheits- und Ordnungsdiensten. Viele dieser Vorhaben werden aus Mitteln der Arbeitsagenturen finanziert und geben damit Erwerbslosen aus dem Quartier wieder eine bezahlte Arbeit – wenn auch nur auf dem zweiten Arbeitsmarkt. In Berlin gibt es derzeit 17 Gebiete, in denen ein solches Quartiersmanagement eingerichtet wurde; weitere 16 befinden sich in Vorbereitung.[1]
Das Berliner Quartiersmanagement ist Teil des nach diversen Vorläufern auf Länderebene im Jahr 2000 gestarteten Bund-Länder-Programms „Soziale Stadt“.[2] Sein Anspruch ist es, „benachteiligte“ Quartiere und ihre BewohnerInnen sozial zu stabilisieren. Letztere sollen mit „Empowerment“-Strategien zu eben dieser Stabilisierung „aktiviert“ werden. Gleichzeitig geht es um eine Verwaltungsmodernisierung, die Ressort übergreifend und (fiskalische) Ressourcen schonend in den lokalstaatlichen Administrationen eine betriebswirtschaftliche Handlungslogik entwickeln und durchsetzen soll.
Mit diesem als sozial integrativ bezeichneten und auf die (Wieder-) Herstellung sozialer Kohäsion zielenden Ansatz scheint das Quartiersmanagement es allen recht zu machen: „Für die Stadtplanung knüpft Quartiersmanagement an die Strategie der ‚behutsamen Stadterneuerung‘ an …, die Gemeinwesenarbeit sieht darin eine Weiterentwicklung des Arbeitsansatzes …, im Einzelhandel werden damit Strategien bezeichnet, die trading-down-Prozessen … entgegenwirken sollen“, und auch die in den 90er Jahren intensiv geführte Debatte um das Neue Steuerungsmodell in den Verwaltungen wird neu aufgelegt.[3] Die Kleinteiligkeit von Fall zu Fall und von Ort zu Ort scheint überdies eine zielgenaue und adäquate Reaktion auf lokale Probleme zu ermöglichen.
Die Nachrichten von der schönen neuen Welt des Quartiersmanagements lassen sich aber auch anders lesen – nämlich als Versuch, auf der lokalen Ebene durch Beteiligung unterschiedlicher Akteure jene Verwüstungen abzufedern, die der Globalisierungsprozess und die neoliberale Wirtschaftspolitik in urbanen Sozialräumen hinterlassen.[4] Unangenehm daran ist allerdings, dass diese Abfederung selbst wiederum ausgrenzend ist.
Quartiersmanagement als Zuarbeiter der Polizei
So gesehen ist es kein Zufall, dass Fragen von Sicherheit, Ordnung und Sauberkeit im Bund-Länder-Programm einen bedeutenden Stellenwert haben. Die Praxisdatenbank des Deutschen Instituts für Urbanistik (DIfU), welches das Bund-Länder-Programm wissenschaftlich begleitet, enthält derzeit 376 Einträge (Juni 2004 – 321). Die automatische Suche erbringt 46 (42) Treffer für den Begriff „Sicherheit“, 14 (13) für „Sicherheitsgefühl“, 38 (34) für „Ordnung“ und sieben (7) für „Sauberkeit“.[5] Kriminalprävention ist mittlerweile gleichsam natürlicher Bestandteil des Programms – einschließlich des üblichen ideologischen Beiwerks: Mit teilweise bedrückendem Halbwissen wird dem Broken-Windows-Ansatz das Wort geredet.[6]
Die „Verbesserung der Sicherheit“ ist eines der neun Arbeitsfelder des Berliner QM, aber auch hinter den Arbeitsfeldern „öffentlicher Raum“ und „mehr Chancen auf dem Arbeitsmarkt“ verbergen sich Aktivitäten im Bereich SOS: Sicherheit, Ordnung und Sauberkeit. Das QM knüpft dabei an schon bestehende Strukturen an: In Berlin wurden seit Anfang der 90er Jahre in „Problemgebieten“ kriminalpräventive Räte aufgebaut, die sich wie auch in anderen Bundesländern durch zweierlei auszeichneten: zum einen dadurch, dass sie alle, d.h. alle repräsentationsfähigen Bevölkerungsgruppen „mit ins Boot“ holten; „Randgruppen“ blieben damit auch in diesen Räten notwendigerweise am Rand und wurden allenfalls durch Kirchen oder SozialarbeiterInnen vertreten. Zum andern durch die Beteiligung nicht nur der Polizei, sondern aller möglicher Verwaltungsstellen, was einer effizienteren Problemlösung zugute kommen sollte, aber auch der Polizei einen größeren Zugang eröffnete. Diese Präventionsgremien sind mittlerweile entweder mit dem Quartiersmanagement fusioniert oder arbeiten damit eng zusammen.
Auch dass die Polizei bestrebt ist, in die (Straßen-)Sozialarbeit eingebunden zu werden bzw. der Jugendarbeit ihren ordnungspolitischen Blick zu oktroyieren, ist nichts Neues.[7] Das Quartiersmanagement – so zeigte eine Reihe von Fällen – ist auch hier hilfreich:[8] In einem Neuköllner QM-Gebiet etwa meldete das Quartiersteam der polizeilichen „Operativen Gruppe Jugendgewalt“ (OGJ) Namen und Adressen jener (Migranten-)Jugendlichen, die dem Team als so genannte Intensivtäter galten. Darüber hinaus wurden Jugendhilfeträger offen zur Kooperation mit der Polizei gezwungen. Auf einer Veranstaltung der Friedrich-Ebert-Stiftung am 11. Mai 2004 („Ethnische Kolonien, Ghettos und Parallelgesellschaften“) berichtete eine Vertreterin aus einem der drei QM-Gebiete in Neukölln: „Wir haben dafür gesorgt, dass ein Jugendhilfeträger keine Förderung durch das Arbeitsamt mehr erhält, weil der sich geweigert hat, mit der Polizei zusammenzuarbeiten.“
Quartiersmanagement als neue Ordnungsmacht
Doch auch ohne explizite Integration von Ordnungsämtern oder Polizeikräften spielen Sicherheit, Ordnung und Sauberkeit im Quartiersmanagement eine zunehmend wichtige Rolle. Dabei ist es schwierig, die entsprechenden Aktivitäten zu identifizieren, denn sie firmieren meist schlicht als Beschäftigungsmaßnahmen, ohne dass ersichtlich wäre, mit welchen Aufgaben Erwerbslose und Sozialhilfeempfangende beauftragt sind. Einige Beispiele aus den Berliner QM-Gebieten können jedoch erhellen, worin die Tätigkeiten solcher Dienste bestehen.
Tabelle 1: Nonprofit-Sicherheits- und Ordnungsmarkt Berlin (1999-2001)
| Träger | Teilnehmer | Sozialraum | Zielgruppe |
| Jugend für ein sauberes Berlin e.V. | 220 ABM | Grünflächen, Wälder | Umwelt-‚Sünder‘ |
| Jahreszeiten gGmbH | 75 ABM | Öffentlicher Raum | Hundehalter, Fahrradfahrer |
| Internationaler Bund e.V. | 64 ABM (JuSoPro) | Quartiersmanagement | Migranten, Drogenkonsumenten |
| Berlin macht mit e.V. | 42 ABM, 4 BSHG | Quartiersmanagement | Obdachlose, Alkoholiker |
| IHS BQ gGmbH (seit 2002: BIQ gGmbH) |
305 ABM, SAM, BSHG | ÖPNV (BVG, Bahn) | Schwarzfahrer, Obdachlose |
| Social-Cop GmbH | k.A. (BSHG, ABM) | Öffentlicher Raum | Migranten, Prostituierte |
| Lowtech gGmbH (1994) | 15 BSHG | Öffentlicher Raum | – |
| bbw. Bildungswerk der Wirtschaft e.V. (1999) | 25 ABM (JuSoPro) | Potsdamer Platz | Obdachlose, Punks |
| gesamt: 750 | |||
| Quelle: Berlin, Senatsverwaltung für Arbeit
ABM = Arbeitsbeschaffungsmaßnahme SAM = Strukturanpassungsmaßnahme BSHG = Bundessozialhilfegesetz JuSoPro = Jugendsofortprogramm der Bundesregie- BVG = Berliner Verkehrsbetriebe rung zum Abbau der Jugendarbeitslosigkeit |
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Der Helmholtzplatz im Bezirk Pankow-Prenzlauer Berg galt Ende des letzten Jahrzehnts laut einer vom Senator für Stadtentwicklung in Auftrag gegebenen Studie als „Verdachtsgebiet“ für sozialen Niedergang. Er ist die 1a-Lage für das lokale und Teile des überlokalen Trinkermilieus, Punks, Obdachlose, Trebekids und einige Konsumenten sowie Händler (illegalisierter) Drogen (gewesen). Dennoch besteht kein Zweifel, dass das Gebiet unter Gentrifizierungsdruck steht.[9] Eine neu hinzugezogene kaufkraftstarke und konsumfähige Mittelschicht betrachtet(e) den Helmholtzplatz – insbesondere nach der erfolgten Renovierung des Platzes im Jahr 2001 – fortan als ihren Standort. Gelöst wurden die dadurch entstehenden Konflikte in Form einer „ausgrenzenden Einbeziehung“, an der das Quartiersmanagement maßgeblich beteiligt war: Es sah „seine Aufgabe weniger in Integrationsmaßnahmen (für Obdachlose und Trinker, V.E.), als in der Verbesserung des Quartiers, mit dem Ziel, Familien anzulocken, den öffentlichen Raum aufzuwerten und das Sicherheitsgefühl zu verbessern.“[10] BenutzerInnen illegal(isiert)er Drogen vertrieb die Polizei. Bei den Konsumenten legaler Drogen (genauer gesagt: den armen und unerwünschten unter ihnen) unterschied man zwischen ortsansässigen und quartierfremden: Während auch letztere der Polizei überantwortet wurden, haben „Benutzer nicht illegaler Drogen, die in der Umgebung wohnen, … inzwischen fast so etwas wie eine Hausmeister- oder Platzwächterfunktion“ gegenüber ortsfremden Trinkern übernommen.[11] Ergänzend zur polizeilichen Tätigkeit installierte das QM einen Nonprofit-Sicherheitsdienst, der aus einer Arbeitsbeschaffungsmaßnahme (ABM) finanziert wird. Er geht gegen ortsfremde Trinker, Punks und Trebekids vor und sorgt für das, was dem Quartiersmanagement und der neuen Bewohnerschaft als Sicherheit und Ordnung gilt.
Auch unabhängig von polizeilichen Strategien entwickelt das Quartiersmanagement ordnungspolitische Ansätze. Das QM-Team am Kottbusser Tor beschreibt in Interviews die „erreichte ‚Verbesserung‘ von Sauberkeit und Sicherheit als seinen größten Erfolg.“ Es trägt die Verantwortung dafür, dass die „bis dahin offenen Blockinnenhöfe im Bestand der GSW (der dortigen städtischen Wohnungsbaugesellschaft, V.E.) geschlossen“ und so quasi zu QM-eigenen Gated communities wurden. Das Quartiersmanagement richtete Concierge-Projekte ein, die auch regelmäßige Kontrollgänge durchführen. „Am Zentrum Kreuzberg nahm, unterstützt und teilweise auch finanziert durch das QM-Team, ein Sicherheitsdienst seine Arbeit auf.“[12]
Im QM-Gebiet Pankstraße im Wedding beschlossen im Jahr 2003 die dortige Kiez-AG und das Quartiersmanagement, gegen das lokale Trinkermilieu vorzugehen: „Es gibt keine Rückzugsräume mehr für die Alkoholiker, sie werden sich dort nicht mehr wohl fühlen,“ erklärte die Quartiersmanagerin, und die zuständige Baustadträtin „befürwortet den Umbau.“[13]
In drei weiteren QM-Gebieten Berlins arbeiten in Zusammenarbeit mit dem Quartiersmanagement kommerzielle Sicherheitsdienste, in fünf Quartieren sind Sonderorganisationen der Polizei aktiv. Für alle QM-Gebiete wurden besondere Schwerpunktgruppen aus den 300 Außendienstmitarbeitern der neu geschaffenen Ordnungsämter gebildet. Die Ausrüstung dieser „Kiezpolizei“ – so die in der Lokalpresse geläufige Bezeichnung – umfasst Schlagstöcke (Modell „Billy“), Pfefferspray, Datenerfassungsgeräte, Fotokameras und Mobiltelefone – schmucke Uniformen inklusive.[14]
Aus einer Internet-Recherche geht zudem hervor, dass in neun der 17 Berliner QM-Gebiete in Zusammenarbeit mit Beschäftigungsträgern lokale Sicherheits- und Ordnungsstreifen aufgebaut worden sind, die unter Begriffen wie „Green Cops“, „Kiezläufer“ und „Platzmeister“ firmieren.
Tabelle 2: Lokale Sicherheits- und Ordnungsstreifen in ausgewählten Berliner Quartiersmanagementgebieten
| Quartiersmanagement-gebiete (Bezirk) | Name, Anzahl (Träger) | Weitere Ordnungsstreifen* |
| Wrangelkiez
(Kreuzberg) |
„Green Cops“, k.A.
(Jahreszeiten gGmbH) |
Operative Gruppe (OG) „SO 36“ (Polizei) |
| Neues Kreuzberger Zentrum***
(Kreuzberg) |
„Kiezläufer“, 11
(Internationaler Bund e.V.) |
OG „SO 36“ (Polizei); SEZ „U7“ (Polizei)**; TS Security GmbH; Concierge-Dienst |
| Boxhagener Platz
(Friedrichshain) |
„Platzmeister“, k.A.
(ABS Brücke gGmbH) |
|
| Beusselstraße***
(Tiergarten) |
„Kiezläufer“, 4
(Berlin macht mit e.V.) |
|
| Soldiner Straße/ Wollankstraße
(Wedding) |
„Kiezläufer“, 2****
(Berlin macht mit e.V.) |
|
| Leopoldplatz/Pankstraße (Wedding) | „Kiezläufer“, 12
(Berlin macht mit e.V.) |
|
| Helmholtzplatz*** | (Berlin macht mit e.V.) | |
| Wohnen am Kleistpark (Schöneberg)*** | 65
(Internationaler Bund) |
Präventionsrat; Gegenbauer-Bosse Sicherheitsdienste GmbH; OG „Potse“ (Polizei) |
| Marzahn-Nord
(Marzahn) |
Concierge-Dienst; Securitas GmbH | |
| Rollberg-Siedlung
(Neukölln) |
2 (BEQUIT gGmbH) | SEZ „U7“ (Polizei)** |
| SOS-Dienste werden vor allem über Beschäftigungsmaßnahmen finanziert: Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM); Hilfe zur Arbeit (HzA) nach dem Bundessozialhilfegesetz (BSHG); auch private Sicherheitsdienste sind in den Quartiersmanagement-Gebieten tätig.
* Einsatz von insgesamt etwa 300 so genannten „Kiezpolizisten“ der Ordnungsämter seit 1. September 2004; ** SEZ = Sondereinsatzzug; *** zugleich „gefährlicher Ort“ nach dem Berliner „Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsgesetz“ (ASOG) – inzwischen „kriminalitätsbelasteter Ort“; **** Finanziert aus den – inzwischen abgeschafften – Quartiersfonds. |
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| Quellen: Berlin, Senatsverwaltung für Wirtschaft 2002; Berlin, Senatsverwaltung für Stadtentwicklung 2003; eigene Recherchen | ||
Arme polizieren Arme
Gemäß den diversen Internet-Selbstdarstellungen des QM wurden diese Tätigkeiten entweder – in der Vergangenheit – aus dem inzwischen wieder abgeschafften Berliner Quartiersfonds bezahlt oder werden – nach wie vor – durch Maßnahmen für den zweiten Arbeitsmarkt finanziert (ABM, gzA – gemeinnützige zusätzliche Arbeit).[15] Bezeichnenderweise werben einige der Träger wie die IHS gGmbH (Industrie- und Handelsschutzgesellschaft, heute Beschäftigung-Integration-Qualifizierung, BIQ) explizit mit ihrer Orientierung auf den mit der neuen Arbeitsmarktpolitik verbundenen Zwang zur Niedriglohnarbeit.[16]
In der lokalen Sicherheitspolitik entsteht durch den Einsatz der Nonprofit-Sicherheitsdienste ein neuer, ordnungspolitisch agierender Akteur im öffentlichen Raum, dessen Legitimation ungeklärt ist und dessen formale Qualifikationen nicht nachgewiesen sind. In einigen Quartieren wurden die Leistungen dieser Dienste evaluiert, die entsprechenden Berichte sind aber öffentlich nicht zugänglich. Derartige Alternativ-Sicherheitsdienste verfügen nicht über exekutive Befugnisse und auch die Aufgabenbeschreibung weist ein eher niedriges Profil auf. Sie sollen – so ein Weddinger Quartiersmanager – Hundehalter „zur Einhaltung des Leinenzwangs auffordern, Alkoholkonsumenten in den Grünanlagen auf Sauberkeit und Lärmvermeidung hinweisen …, durch Präsenz Vandalismus verhindern …, gewalttätige Auseinandersetzungen versuchen zu schlichten, durch Präsenz Kriminalität verhindern.“[17] So harmlos diese Tätigkeiten daher kommen, so deutlich ist jedoch, dass hier unter dem Stichwort der Integration und Stabilisierung „benachteiligter“ Gruppen ein Teil der Armutsbevölkerung zur Kontrolle eines anderen Teils eingesetzt wird.[18]