von Jan Fährmann
Die Polizei erhält in immer mehr gesellschaftlichen Bereichen die Aufgabe, soziale Kontrolle auszuüben. Dabei werden negative Wirkungen ihres Einsatzes oft nicht ausreichend beachtet, und es fehlt vielfach eine Analyse, ob die Zuständigkeit der Polizei im konkreten Einzelfall sinnvoll ist.
Seit sich Menschen in größeren Gesellschaften zusammengeschlossen haben, bildet der Schutz ihrer Subjekte, für die heute in Teilen die Polizei zuständig ist, eine Herausforderung. Allerdings gab es nicht immer eine Polizei. So bestand bis in das Mittelalter hinein ein „Privatstrafrecht“, das vordergründig auf den Ausgleich von Schäden und Buße in Form von Zahlungen ausgerichtet war.[1] Die Polizei ist eine neuere Erscheinung. Sie entstand aus gesellschaftlich komplexen Verhältnissen – wie etwa einer verstärkten Arbeitsteilung. Wofür die Polizei zuständig ist und wie sich Polizeibehörden entwickelt haben, ist also historisch bedingt und unterliegt einem steten Wandel, der sich auch heute noch fortsetzt. Im 18. Jahrhundert waren bspw. die Aufgaben der Polizei eher stadt- und ordnungsbezogen und umfassten die Marktregulierung, Reinhaltung der Straßen, Bauaufsicht, Feuerschutz und Einhaltung der sogenannten guten Sitten.[2] Dieser Beitrag legt dar, dass die Zuständigkeiten der Polizei diskussionswürdig sind und die stetige Ausweitung der polizeilichen Befugnisse problematisch ist. Es werden zudem Kriterien bestimmt, wie die Legitimität ihrer Zuständigkeit überprüft werden kann.
Polizei und soziale Kontrolle
Die Aufgabe der Polizei besteht in erster Linie darin, formale – d. h. staatliche – soziale Kontrolle auszuüben, um dadurch gefährliches oder strafbewährtes Verhalten zu verhindern bzw. aufzuklären. Soziale Kontrolle beeinflusst, ob und wie Menschen ein bestimmtes Verhalten zeigen. Sie verfolgt grundsätzlich das Ziel, Konflikte zu vermeiden und die Alltagskultur und die gesellschaftlichen Normen zu bewahren, indem Normverletzungen markiert und geahndet werden. Soziale Kontrolle erfolgt durch Normsetzung, Sanktionen bei Normverstößen und eine Durchsetzung der Sanktionen durch Verfahren. Wie und ob soziale Kontrolle ausgeübt wird, wird durch zahlreiche Interessen und Vorstellungen gesellschaftlicher Akteur*innen beeinflusst.[3] Insofern wird durch soziale Kontrolle auch Herrschaft ausgeübt. Die Historie zeigt, dass soziale Kontrolle auf verschiedene Art und Weise möglich ist.[4] So kann bspw. informelle soziale Kontrolle im Einzelfall einen größeren Einfluss auf Verhaltensweisen haben als formelle polizeiliche oder justizielle soziale Kontrolle; etwa eine Intervention der Eltern oder von Bezugs- und/oder Respektspersonen.[5]
Die Polizei kann soziale Kontrolle auf vielfältige Weise ausüben. Einerseits kann sie z.B. zur Gefahrenabwehr Zwangsmaßnahmen wie Platzverweise oder Festnahmen einsetzen und dazu ggf. Gewalt anwenden. Auf der anderen Seite kann die Polizei auch durch ihre bloße Präsenz, martialisches Auftreten oder Überwachungsmaßnahmen im öffentlichen Raum das Verhalten der Bevölkerung beeinflussen.[6] Allerdings ist es auch möglich, dass Polizist*innen versuchen, Konflikte ohne Eingriffe in Grundrechte auf eine informelle Art zu moderieren oder zu lösen, etwa indem sie das Gespräch mit entsprechenden Akteur*innen suchen – wobei die Grenzen zu (faktischen) staatlichen Zwangsmaßnahmen und damit formeller sozialer Kontrolle fließend sind. Polizist*innen werden auch in Präventionsbereichen eingesetzt, in denen üblicherweise Sozialarbeiter*innen tätig sind, etwa in Präventionsräten[7] oder bei der Drogenprävention.[8]
Negative Wirkungen polizeilicher sozialer Kontrolle
Soziale Kontrolle durch die Polizei kann unterschiedliche Folgen haben – sowohl für Individuen und Gruppen als auch für die gesamte Gesellschaft. Positive Wirkungen, im Sinne des gesetzlich formulierten Auftrags der Polizei, können in einer effektiven Abwehr von Gefahren oder Strafverfolgung bestehen. Negative Wirkungen können in vielfältiger Weise auftreten und teilweise schwer zu bestimmen sein. Sie können durch Herrschaftsinteressen intendiert sein, oder als (ungewollte) Nebenfolgen auftreten. Dabei ist stets zu beachten, dass auch illegale – etwa verfassungswidrige – Herrschaftsinteressen verfolgt werden können, beispielsweise die Einschränkung der politischen Opposition oder von Minderheiten. Negative Wirkungen sind zumindest dann anzunehmen, wenn durch das Handeln der Polizei Grund- und Menschenrechte eingeschränkt oder eine wirksame Gefahrenabwehr bzw. Strafverfolgung verhindert werden. Im Folgenden sollen negative Wirkungen an einigen Beispielen illustriert werden.
Vielfach entstehen Probleme durch das Legalitätsprinzip, welches die Polizei verpflichtet, alle Straftaten aufzuklären. Dadurch können Menschen sich davon abgeschreckt fühlen, mit der Polizei zu kommunizieren. Ein Beispiel ist etwa eine Überdosierung von Heroin. In einer solchen Situation ist es dringend erforderlich, dass den Betroffenen schnell geholfen wird. Da es aber vorkommt, dass Rettungsdienste in einer solchen Situation von der Polizei begleitetet werden, rufen Drogenkonsumierende bisweilen keine Notärzt*innen, weil sie eine Strafverfolgung aufgrund von Drogenbesitz fürchten.[9] Die Pflicht zur Strafverfolgung steht in dieser Konstellation dem staatlichen Auftrag entgegen, Leben zu schützen und entsprechende Gefahren abzuwehren. Eine Möglichkeit dem entgegenzuwirken, wäre bspw. die Strafbarkeit von Delikten, die im Zusammenhang mit Drogenkonsum stehen, abzuschaffen
Es gibt auch Menschen, die kein Vertrauen in die Polizei haben und/ oder die Konflikte, Strafverfolgung oder andere repressive Maßnahmen befürchten. Daher wollen sie ggf. nicht mit der Polizei zusammenarbeiten oder kommunizieren. Dies kann z.B. Menschen betreffen, die schon einmal straffällig geworden sind, negativen Kontakt zur Polizei hatten oder deren Asylverfahren läuft. Ein negatives Verhältnis zur Polizei setzt nicht zwingend voraus, dass die betreffende Person gefährliches oder kriminelles Verhalten gezeigt hat. So können negative Erfahrungen mit der Polizei z.B. im Rahmen von verdachtslosen Kontrollen – die mit Racial Profiling verbunden sein können –[10] erfolgt sein. Gerade im Bereich der Prävention von Straftaten ist aus Sicht der Polizei aber eine Zusammenarbeit und ein vertrauensvolles Verhältnis zu bestimmten Akteur*innen oft essenziell, da anders die nötigen Informationen kaum beschafft werden können. Hier werden Institutionen oft effektiver agieren können, die keine Verpflichtung zur Strafverfolgung haben.
Weite Teile der Polizeiarbeit sind repressiv und gehen mit Grundrechtseingriffen einher. Dementsprechend sind viele Polizist*innen ausgebildet. Behr führt diesbezüglich aus, dass angehende Polizist*innen vielfach lernen, Normverletzungen als etwas zu betrachten, was lediglich schlechte, mindestens aber defizitäre Menschen tun würden. So gelinge es oftmals nicht, integrierende Lösungen für soziale Probleme zu vermitteln und umzusetzen[11] – wobei dies natürlich auch von der Qualität der Ausbildung beeinflusst wird. Aber auch wenn Polizist*innen über nicht-repressive Strategien zur Konfliktbewältigung verfügen, so sind doch in vielen Situationen andere Institutionen – etwa soziale Dienste – oft besser vorbereitet, um Konflikte zu lösen oder Prävention zu betreiben. So können Probleme durch die Polizei oft nicht gelöst werden, während negative Wirkungen auftreten können
Sofern es zu Überschneidungen der polizeilichen Zuständigkeit mit Aufgaben anderen Institutionen kommt – wahrscheinlich sind bspw. Überschneidungen mit der Bewährungshilfe, Strafvollzugsbehörden oder Geheimdiensten – können sich die unterschiedlichen Akteur*innen in ihrer Arbeit stören oder mit Blick auf den jeweils anderen untätig bleiben, wodurch ggf. Sicherheitsrisiken entstehen.
Auch kann mit einem Polizeieinsatz das Risiko einhergehen, dass eine Person in der Öffentlichkeit als kriminell gemäß dem Ansatz Labeling Approach[12] stigmatisiert wird, was ihre gesellschaftlichen Partizipationsmöglichkeiten erheblich einschränken kann. Noch schwerwiegender können die Wirkungen eines Strafverfahrens sein, mit dem weitere negative Effekte auf die Partizipationsmöglichkeiten der Betroffenen einhergehen können.
Ausweitung der Zuständigkeit – vielfach nicht sinnvoll
Eine positive Wirkung könnte die Ausweitung polizeilicher Befugnisse haben, wenn Lücken bei Gefahrenabwehr oder Strafverfolgung bestehen,[13] die durch polizeiliches Handeln geschlossen werden können. Dies kann beispielsweise der Fall sein, wenn neue Technologien andere Verhaltensweise ermöglichen, die als strafwürdig oder gefährlich angesehen werden. Ein Beispiel wäre etwa der Computerbetrug, der nicht unter den „klassischen“ Betrug nach § 263 StGB subsumiert werden kann, weshalb die Strafbarkeitsnorm um § 263a StGB ergänzt wurde. Etwaige positive Wirkungen müssen aber in Relation zu negativen Wirkungen gesetzt werden – was vielfach nicht oder nicht ausreichend erfolgt. Vielmehr beobachten wir eine Tendenz, gesellschaftliche Probleme symbolpolitisch als Sicherheitsprobleme und damit Polizeiaufgabe einzustufen,[14] statt gesellschaftliche Konflikte zu lösen und/oder abweichendes Verhalten zu verhindern.[15]
In folgenden Bereichen ist die Zuständigkeit der Polizei erheblich ausgeweitet worden: Der erste, die Gefahrenabwehr, hängt wesentlich davon ab, ob ein gefährliches oder ordnungswidriges Verhalten prognostiziert werden kann. Dazu muss die Polizei Informationen sammeln, was z.B. durch Überwachungsmaßnahmen erfolgen kann. Die polizeilichen Vorschriften zur Gefahrerforschung sind oft breiter gefasst und verstärkt ins Vorfeld (möglicher) Straftaten verlagert worden, jüngst u. a. durch die Etablierung des Begriffs der „drohenden Gefahr“ im bayerischen Polizeigesetz.[16] Dadurch kann die polizeiliche Überwachung und Informationsbeschaffung weite Teile der Bevölkerung und sehr viele Sachverhalte betreffen.
Erschwerend kommt hinzu, dass in den Polizeigesetzen die Prävention jenseits von Grundrechtseingriffen nicht oder unklar geregelt ist (anders als etwa in den Strafvollzugsgesetzen, wo Maßnahmen zur Resozialisierung als positive Spezialprävention aufgeführt werden). Insofern folgen aus den Gesetzen kaum Vorgaben, ob, wann und in welchen Bereichen die Polizei zur Prävention tätig werden kann, was der Polizei einen sehr großen Spielraum eröffnet. Übergänge in repressive Polizeiarbeit sind bei entsprechenden Verdachtsmomenten jederzeit möglich und bei dem Verdacht einer Straftat sogar zwingend. Um die Polizei rechtsstaatlich einzuhegen und Überschneidungen mit anderen Behörden zu vermeiden, sollten die Aufgaben der Polizei eindeutiger bestimmt werden.
Zweitens wurden in den letzten Jahren nicht nur viele Strafrahmen angehoben, sondern auch immer mehr Verhaltensweisen unter Strafe gestellt (z.B. Eigenblut-Doping oder der Umgang mit immer mehr Substanzen, z.B. durch das Neue-psychoaktive-Stoffe-Gesetz).[17] Dies betrifft auch Verhalten, das weit vor der eigentlichen Tatbegehung liegt (z.B. Vorbereitung staatsgefährdender Gewalt durch Ausreise).[18] Dabei wird meist (bewusst) übersehen, dass die Strafbarkeit eines Verhaltens nicht zwingend dazu führt, dass dieses Verhalten unterbleibt, da dies von vielen Faktoren abhängt, bspw. der Entdeckungswahrscheinlichkeit.[19]
Letztlich führen mehr Aufgaben für die Polizei, die nach dem Legalitätsprinzip ermitteln müsste, dazu, dass diese bei annäherungsweise gleicher Personalstärke entscheidet, wie vorhandene technische und personelle Ressourcen eingesetzt werden.[20] Da Kriminalität ein ubiquitäres Phänomen ist,[21] ist die Polizei nicht in der Lage, alle Straftaten aufzuklären oder Gefahren zu verhindern. Sofern nicht mehr Polizist*innen und Justizpersonal eingestellt werden, kann eine Erweiterung von strafbarem Verhalten und sonstigen polizeilichen Aufgaben dazu führen, dass Polizei und Justiz aufgrund der neuen Zuständigkeiten anderen Aufgaben (ggf. noch) weniger nachkommen können.[22] Umgekehrt könnte eine Entkriminalisierung von „Bagatelldelikten“, wie z.B. Drogenkonsum oder Beförderungserschleichung,[23] die Polizei in die Lage versetzen, schwere Delikte zu verfolgen, deren Verfolgung aufwendig ist, wie z.B. organisierte Kriminalität oder Wirtschaftsdelikte.
Oft kann es also sinnvoll sein, polizeiliche Aufgaben bewusst zu reduzieren. Dies zeigte sich in Portugal, wo Präventions- und Hilfsangebote ausgeweitet wurden. Drogenbesitz in Eigenbedarfsmengen ist seit 2001 nur noch eine Ordnungswidrigkeit, da Strafbarkeit und obligatorische Strafverfolgung weder Sucht noch Drogentote verhinderten. Sanktionen wie Geldbußen, Platzverweise oder gemeinnützige Arbeit blieben möglich. Sogenannte Dissuasions-Kommissionen, die dem Gesundheitsministerium unterstehen, entscheiden nunmehr über Maßnahmen, die auf Drogengebrauch erfolgen. Konsumierende werden aufklärt und ggf. in Therapie- und Drogenhilfeeinrichtungen vermittelt. Dies entlastet die Polizei, die Zahlen Suchtkranker, drogenbedingter Todesfälle und HIV-Infektionen gingen erheblich zurück. Der Konsum stieg (mit Ausnahme einer europäischen trendähnlichen Erhöhung des Lebenszeitkonsums) nicht an, wobei der Heroin- und Kokainkonsum sogar zurückging.[24]
Blick nach vorn
Die Ausführungen verdeutlichen, dass die Zuständigkeiten der Polizei weit und in Teilen sehr unkonkret gefasst sind. Oft hängt die Zuständigkeit von der Interpretation von einzelnen Polizeibehörden oder Polizist*innen ab. Polizeiliche Maßnahmen können zudem negative Wirkungen mit sich bringen. Dennoch sind kaum Tendenzen erkennbar, die Aufgaben der Polizei evidenzbasiert zu systematisieren, klarer zu fassen und erkennbar von anderen Behörden oder Institutionen abzugrenzen. Vielmehr besteht ein gegenläufiger Trend. Die Zuständigkeit der Polizei in Frage zu stellen, kann daher in vielen Situationen aus einer fachlichen Perspektive geboten sein, insbesondere, da es zahlreiche Alternativen zum polizeilichen Handeln gibt.
Um zu prüfen, ob die Polizei für gewisse Verhaltensweisen zuständig sein soll, ist es notwendig, zu untersuchen, ob und welche Herrschaftsinteressen verfolgt werden und ob diese aus einer demokratisch/ rechtsstaatlichen Perspektive legitim sind. Daran sollten sich die Fragen anschließen, ob und wie effektiv das zugrundeliegende Problem oder der Konflikt durch den Einsatz der Polizei gelöst werden kann, ob durch den Einsatz der Polizei Probleme entstehen und ob es alternative Konzepte zum Polizeieinsatz gibt, die ggf. besser geeignet sind. Ferner ist zu beachten, bei welcher Vorgehensweise rechtsstaatliche Standards am besten eingehalten werden können.