von Volker Eick
Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) hat im Januar 2025 seine eigene „Zeitenwende“ eingeleitet: Wer als profitorientierter Veranstalter einem Bundesland den Eindruck vermittelt, es bestehe durch ein geplantes Event ein erhöhtes Risiko, muss die zusätzlich anfallenden Polizeikosten bezahlen.
Mit dieser Entscheidung des BVerfG weht ein weiterer Hauch von Trumps „revolution of the common sense“[1] durch den deutschen Rechtsstaat. Denn mit dem Dekret des Hohen Gerichts wird Volkes Vorstellung bedient, der ‚reiche Fußball‘ sei für Polizeieinsätze bei Fußballspielen gefälligst stärker zur Kasse zu bitten.[2]
Doch worum geht es? Ende 2014 hatte das Land Bremen sein Gebühren- und Beitragsgesetz reformiert – man darf sagen, aus Haushaltsgründen ‚angepasst‘–, um mehr Einnahmen generieren zu können. Das Land Bremen formulierte in seinem Gesetz, dass eine Gebühr für gewinnorientierte Veranstaltungen mit mehr als 5.000 Teilnehmenden erhoben werden kann, wenn „wegen erfahrungsgemäß zu erwartender Gewalthandlungen vor, während oder nach der Veranstaltung am Veranstaltungsort, an den Zugangs- oder Abgangswegen oder sonst im räumlichen Umfeld der Einsatz von zusätzlichen Polizeikräften vorhersehbar erforderlich wird“. Der Höhe nach sei die Gebühr „nach dem Mehraufwand zu bemessen, der aufgrund der zusätzlichen Bereitstellung von Polizeikräften entsteht.“[3] Nach dieser verwaltungsrechtlichen ‚Aufwärmphase‘ begann 2015 das Spiel mit einem ersten juristischen Anstoß.
Denn zu diesem Zeitpunkt sandte Bremen erstmals[4] in der bundesrepublikanischen Geschichte einen Gebührenbescheid in Höhe von zunächst circa 425.000 Euro an die Deutsche Fußball Liga GmbH (DFL)[5] als „Veranstalterin“ des Spiels Werder gegen HSV,[6] um sich den durch das ‚Hochrisikospiel‘ entstandenen Mehraufwand refinanzieren zu lassen. Dagegen klagte die DFL. Im Mai 2017 gab das Verwaltungsgericht Bremen der Klage statt, weil der Gebührentatbestand des Landes Bremen zu unbestimmt sei.[7] Dem widersprach das Land Bremen, und so wurde das Verfahren am Oberverwaltungsgericht Bremen (OVerwG) weiterverhandelt.[8]
Halbzeit in 2021
Im März 2019 hielt das OVerwG die Regelung für verfassungsgemäß und wies auf die Klage gegen den Gebührenbescheid ab, bemängelte aber die Gebührenhöhe.[9] Den daraufhin geänderten Bescheid in Höhe von zuletzt ca. 385.000 Euro sah das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) in Leipzig schließlich Ende 2021 als „im Einklang mit Bundesrecht“.[10]
Dagegen erhob die DFL schließlich im Jahr 2022 Verfassungsklage beim BVerfG in Karlsruhe. Das hatte nun im Januar 2025 das letzte Wort, wies die Klage der DFL letztinstanzlich ab und macht so den Weg frei, (zunächst) den Profifußball zur Kasse zu bitten.
Finale
Zu diesem letzten Wort des BVerfG gehörte u. a., dass es „keinen allgemeinen Grundsatz, nach dem die polizeiliche Gefahrenvorsorge durchgängig kostenfrei zur Verfügung gestellt werden muss“, gebe.[11] Zudem kenne „das Grundgesetz keinen Grundsatz, der es geböte, Polizeikosten nur Störerinnen und Störern oder solchen Personen aufzuerlegen, die nach den Vorschriften des Polizeigesetzes anstelle der Störerinnen und Störer in Anspruch genommen werden können oder die sich rechtswidrig verhalten.“[12] So hatte auch schon das BVerwG argumentiert und wie das BVerfG vertreten, man müsse die Kostentragung nicht davon abhängig machen, dass der Veranstalter auch polizeirechtlich als Veranlasser in Anspruch genommen werden kann. Es handele sich um zwei unterschiedliche Sachverhalte. Die bisher gängige Rechtspraxis und herrschende Meinung[13] sind somit perdu.
Nun gilt es gemeinhin als eine öffentliche Aufgabe, Gefahrenlagen polizeilich zu begegnen. Nicht zuletzt dafür zahlt die Allgemeinheit – zu der auch die DLF gehört – Steuern. Um gesonderte Gebühren erheben zu können, so dass der Staat im Rahmen seiner Aufgaben tätig wird, bedarf es also einer weiteren Begründung. Die fanden BVerwG und nachfolgend der Erste Senat des BVerfG in einem „besonderen Näheverhältnis“: „Zwischen dem Aufwand und der Verursachung besteht dabei auch bei wertender Betrachtung ein Näheverhältnis.“ Mit anderen Worten, die DFL verursache den polizeilichen Mehraufwand. „Die Nähe zum gebührenpflichtigen Mehraufwand wird im vorliegenden Fall auch durch den besonderen Umfang des Aufwands begründet, der in abgrenzbarer Weise durch die Veranstaltung und gerade nicht durch die Allgemeinheit verursacht wird.“[14] Weiter heißt es, „[D]ie durch eine gefahrträchtige Großveranstaltung veranlasste erhöhte Sicherheitsvorsorge bleibt den Veranstalterinnen und Veranstaltern zurechenbar, auch wenn die Realisierung der Gefahr von einem Verhalten Dritter abhängt“,[15] wenn also Fans und nicht die DFL ‚randalieren‘.
Schließlich hielt der Erste Senat fest, dass die Bremer Regelung auch hinreichend bestimmt sei und den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG beachte. „Der Aufwand soll dorthin verlagert werden, wo die Gewinne hinfließen und wo sie typischerweise auch vorhanden sind“, sagt das BVerfG.[16] Der Vorteil, den Veranstalter aus einem Profifußballspiel ziehen, sei im Vergleich zu nicht kommerziellen Großveranstaltungen so groß, dass dies die Kostenbeteiligung rechtfertige. Auch der Grenzwert von 5.000 zu erwartenden Teilnehmenden sei angemessen. Er verfolge das Ziel, dem zu erwartenden Polizeiaufwand Rechnung zu tragen. Soweit der rechtliche Werdegang.
Nachspiel
Wenn also, wie Anfang der 1980er, Hooligans sich Kämpfe mit rivalisierenden Fangruppen und der Polizei liefern, Innenstädte zerlegen und auf dem Weg zum Stadion die Gewalt anhält,[17] dann, so muss man das BVerfG wohl verstehen, sei das ebenso der DFL zuzurechnen, wie wenn Polizeibeamt*innen der Bereitschaftspolizeien bewaffnet und mit hohem Aggressionspotenzial ausgestattet am Bahnhof auf Ultras treffen o der Letztgenannte gegnerischen Fans deren Fanutensilien ‚abziehen‘.[18] Wird die DFL die Kosten künftig an Werder weiterreichen und die sich dann, sollten es Ultras aus NRW gewesen sein, die Kosten vom 1. FC Köln erstatten lassen?
Sollte der SV Werder Bremen auf ein Freundschaftsspiel mit, sagen wir, Maccabi Tel Aviv, dem derzeitigen Meister der israelischen Bundesliga Ligat ha’Al, besser verzichten, um die polizeilichen Mehrkosten einzusparen? Wird so jetzt deutsche „Staatsräson“ buchstabiert? Dabei ist, dass überhaupt eine Verbindung von gewaltförmigem Handeln zu einem Spiel(geschehen) besteht, von verschiedenen Gerichten mehrfach plausibel in Zweifel gezogen worden.[19]
Wie gelingt ein „Hochrisikospiel“ und was kostet es?
Nach DFL-Angaben gab es in der Saison 2022/23 bei insgesamt 612 Begegnungen in der 1. und 2. Bundesliga 52 sogenannte „Hochrisiko-“, „Hochsicherheits-“ oder auch „Rotspiele“ genannte Events (ca. 12 %).[20] Bei ‚normalen‘ Bundesligaspielen sind in Bremen zwischen 500 bis 600 Ordnungskräfte im Einsatz, bei Hochrisikospielen 800 bis 1.000, wie in der Verhandlung am Verfassungsgericht 2024 erklärt wurde.
Bremen hatte 2015 zu den Polizeikosten einen sog. Basiswert von rund 75.000 Euro je Spiel angegeben, den rechnerischen Durchschnittswert der sog. Grün- und Gelbspiele der Spielzeiten 2011/12 bis 2013/14. Für ein Spiel der Saison 2017/18 wurde ein Basiswert von gut 124.000 Euro genannt. „Die Risikospiele – ‚Rotspiele‘ im Polizeisprachgebrauch – sind dabei jeweils nicht enthalten.“[21] Rund 15 Mio. Euro kosten Spiele nach Regierungsangaben je Saison die Bundespolizei und damit den Steuerzahler.[22]
Dem ersten Bremer Gebührenbescheid im Jahr 2015 folgten bis 2024 noch neun weitere an die DFL. Es geht bisher um drei Millionen Euro, von denen die DFL 1,952 Millionen unter Vorbehalt des Entscheids in Karlsruhe bezahlt hatte. Teilweise sind Rechnungen noch nicht geschrieben, weil die Spiele noch nicht komplett abgerechnet sind.[23]
„Der Begriff ‚Hochrisikospiel‘ ist nicht legal definiert. Gemäß den DFB-Richtlinien zur Verbesserung der Sicherheit bei Bundesspielen werden ‚Spiele mit erhöhtem Risiko‘ und ‚Spiele unter Beobachtung‘ unterschieden“, weiß die Bundesregierung. Sie gibt auch an, dass die Einstufung der Spiele dem jeweiligen Heimverein und den Verbänden unter Einbeziehung der Sicherheitsbehörden obliegt.[24]
Die DFL stellt das in ihren 2024 geänderten Sicherheitsrichtlinien vergleichbar dar. Dort heißt es in § 56:
„Spiele mit erhöhtem Risiko sind Spiele, bei denen aufgrund allgemeiner Erfahrung oder aktueller Erkenntnisse die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass eine besondere Gefahrenlage eintreten wird. Die Feststellung, dass ein Spiel mit erhöhtem Risiko gegeben ist, obliegt in erster Linie dem Heimverein, der die Entscheidung frühestmöglich nach Anhörung der Sicherheitsorgane – insbesondere des Einsatzleiters der Polizei – zu treffen hat. Die Vereine sind verpflichtet, ihre Entscheidung dem DFB unverzüglich mitzuteilen.“[25]
‚Dritte‘ Halbzeit?
Nach diesem Debakel – zur Erinnerung: Die DFL hat gegen die Urteile des OVG Bremen (2018), des BVerwG (2019), erneut des OVG (2020) und des BVerwG (2021) geklagt und in sämtlichen Instanzen verloren – reichte die DFL unmittelbar Verfassungsbeschwerde gegen letztgenannten Beschluss sowie mittelbar gegen die gesetzliche Gebührenregelung des § 4 Abs. 4 BremGebBeitrG ein. Das Bundesverfassungsgericht pfiff dieses Debakel ab.[26] Nun steht die Frage im Raum, wie weiter?
Die Länder müssen (u. a. mit ‚ihren‘ Vereinen) klären, wie sie mit dem Urteil umgehen wollen. Bisher zeichnen sich drei divergierende Blöcke ab, auch wenn dem Vernehmen nach eine bundeseinheitliche Regelung angestrebt wird.[27] Bremen erhebt bereits Gebühren. Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und das Saarland erwägen deren Einführung; alle genannten Länder sind für einen bundesweiten Polizeikosten-Fonds.[28] Berlin und Brandenburg,[29] Bayern[30] und Nordrhein-Westfalen[31] wollen ihre Fußballvereine nicht für die Kosten von Polizeieinsätzen zur Kasse bitten. Unklar ist noch die Haltung der Innenminister*innen von Baden-Württemberg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen.[32] Für die DFL ist die Sache aber offenbar klar, „[K]einesfalls werden die Clubs aus Ländern, in denen die Kosten nicht erhoben werden, in einen Solidartopf einzahlen“, so Hans-Joachim Watzke, Aufsichtsratschef der DFL und Geschäftsführer von Borussia Dortmund.[33]
Dass sich die Länder zur Loslösung der polizeirechtlichen Zurechenbarkeit bei Gebührenbescheiden äußern werden, darf man bezweifeln. Dennoch könnte der BVerfG-Entscheid auf die Tagesordnung der nächsten Innenministerkonferenz im Juni 2025 gesetzt werden, die – wenn schon denn schon, möchte man sagen – im Bundesland Bremen stattfinden wird. In Teilen der Rechtswissenschaft ist man derweil rechtschaffen entsetzt: „Das BVerfG öffnet die Tür zur Gebührenfinanzierung der Sicherheit nicht nur einen Spalt, sondern reißt sie gänzlich ein“, hatte etwa der Jurist Gerrit Müller-Eiselt geäußert.[34]
„Der Nächste, bitte!“
Das BVerfG hat entschieden, Gefahrenabwehr kann gebührenfähig zu Lasten einer juristischen Person sein, die ihre Grundrechte – hier in Gestalt der Organisation von Hochrisikospielen – ausübt: „Der Aufwand soll dorthin verlagert werden, wo die Gewinne hinfließen“,[35] hatte das BVerfG geurteilt. Das irritiert nachhaltig, denn „Gebühren sind durch feste Sätze, nach dem Wert des Gegenstandes, nach dem Zeitaufwand für die Amtshandlung oder durch Rahmensätze zu bestimmen“,[36] nicht aber durch das Merkmal der Profitorientierung des Gebührenzahlers. Sie steht mit der Erhebung einer Gebühr in keinem Zusammenhang.
Man mag den kommerziellen Fußball nicht mögen (wie es Vielen geht), man mag beklagen, dass es sich bei Sportverbänden wie dem DFB, dem IOC oder der FIFA noch immer um weitgehend steuerbefreite Nonprofit-Organisationen mit erheblicher Handlungsmacht und Milliardengewinnen handelt,[37] aber Gewinne werden nach Finanzverfassungen besteuert und nicht nach Gebührenordnungen eingetrieben.
Die Länder sind in Steuer- und Gebührenfragen innovativ und angesichts der Gelder, die Bremen allein in einer Saison wird eintreiben können – die Rede ist von bis zu sechs Millionen Euro –, werden die anderen Länder gesetzgeberisch nachfolgen und alsbald in Ermangelung hinreichend vieler Hochrisikospiele neue Quellen erschließen. Für die Betreiber profitorientierter größerer Weihnachtsmärkte könnten so kalte Zeiten anbrechen, denn dass Weihnachtsmärkte ein Hochrisiko darstellen gilt ja auch als common sense.
Zu denken ist dann auch bald an die Finanzierung der zusätzlichen Polizeieinsätze für die Veranstalter des Münchner Oktoberfestes, des Kölner Karnevals und der Berliner Silvesterfeier am Brandenburger Tor. Und, darauf hat bereits der Dachverband der Fanhilfen e. V. hingewiesen, das BVerfG-Urteil sei
„ein Freifahrtschein für einen immer aggressiver und martialischer auftretenden Polizeiapparat. Fußballfans im ganzen Land sind bereits jetzt Woche für Woche mit massiven Polizeieinsätzen konfrontiert. Völlig unkontrolliert bestimmt die Polizei dabei selbst, wie viele Einsatzkräfte sie in und um die Stadien einsetzt.“[38]
Der Dachverband fordert die Vereine konsequenterweise auf, „jeden einzelnen Gebührenbescheid vor den Verwaltungsgerichten zu beklagen.“ Nur so könne die Grundlage für den jeweiligen Kräfteeinsatz der Polizei überprüft werden „und die Richtigkeit der Rechnungssumme bewertet werden.“[39] Das werden die DFL bzw. die Vereine vermutlich auch tun – und so gebar das BVerfG zugleich ein veritables Bürokratiemonster.
Für zwei der Berufsverbände der Polizei, die Gewerkschaft der Polizei (GdP) und die Deutsche Polizeigewerkschaft (DPolG), ist klar, die nunmehr generierbaren Einkünfte „müssen unmittelbar der Polizei und den Sicherheitsbehörden zugutekommen“(DPolG)[40] bzw. es würden „dringend Investitionen in Ausstattung, Digitalisierung und Personal benötigt“ (GdP).[41] Die GdP ist es, die klarmacht, beim Fußball ist mit Gebühren nicht Schluss: „Nun besteht endlich Klarheit, wer die immensen Kosten für Polizeieinsätze bei Großveranstaltungen trägt.“[42] Eine ähnliche Forderung hatte zuletzt die 2006 in der Versenkung verschwundene Polizei-Basis-Gewerkschaft in ihrer Polizei-Agenda 2010 erhoben: Polizeiarbeit nur noch gegen Gebühren.[43]
Die zusätzlichen Kosten für die Bestreifung eines ‚abgehängten‘ Wohnquartiers auf das Wohnungsunternehmen umzulegen, wäre eine weitere Geldquelle, denn die mehr als 5.000 Bewohnenden stellen ja alle irgendwie ein Risiko dar, das dem profitorientierten Unternehmen zuzurechnen ist. Und wenn dann die AfD ein erstes Bundesland regiert, könnten dort auch Versammlungen und Kundgebungen oder gar eine Synagoge für den ‚zusätzlichen‘ Polizeischutz Gebühren zu entrichten haben, nämlich etwa dann, wenn klar wird, dass es gebührenrechtlich gar keinen Zusammenhang zwischen Profitorientierung des Schuldners und der finanziellen Zurechnung zu einem ‚polizeilichen Mehraufwand‘ gibt.
Klar ist jedenfalls, dass durch die Bremer Gebühr die Sicherheitslage bei Fußballspielen weder verbessert, noch die Einsatzstunden der Polizeibeamt*innen reduziert werden. Und darum war es – vor „dem gesunden Menschenverstand“ – ja einmal gegangen.