von Mark Holzberger und Albrecht Maurer

Für die Bekämpfung politisch motivierter Kriminalität sei –gerade im Rahmen der EU – die Zusammenarbeit von Polizei und Nachrichtendiensten unerlässlich. So hieß es in einem Bericht des Bundeskriminalamtes (BKA) aus dem Jahr 2007.[1] Wie steht es heute um die staatsschützerische Verquickung in der EU?

Die Statuten von Interpol schließen nicht nur eine Zusammenarbeit in politischen und militärischen Angelegenheiten aus. Sie verbieten auch eine Kooperation mit so genannten polizeilichen Nachrichtendiensten. Das waren – aus Sicht des BKA – die maßgeblichen Gründe, weswegen man sich schon seit den 70er Jahren im Kontext der damaligen EG bzw. danach im Rahmen der EU bemüht hat, Strukturen für ein möglichst reibungsloses Zusammenwirken von Polizei und Geheimdiensten – vor allem in Staatsschutzangelegenheiten – zu etablieren. Die Gründung von Europol war hierbei ein wichtiger Meilenstein.

Das EU-Polizeiamt beschäftigt heute rund 820 MitarbeiterInnen. Von diesen unmittelbar bei Europol Angestellten oder fest zum Amt entsandten Sachverständigen sind 66 Deutsche. 2010 waren es noch 43, davon 13 BKA-Leute, die vorwiegend im „Operations Department“ arbeiteten. Die übrigen deutschen Europol-BeamtInnen kamen größtenteils nicht aus Strafverfolgungsbehörden und waren im „Capabilities“ und im „Governance Department“ tätig.[2]

Von diesem Europol-Personal im engeren Sinne zu unterscheiden sind die bei dem Amt stationierten VerbindungsbeamtInnen (Europol Liasion Officers – ELO). 144 kommen aus den 27 EU-Staaten, weitere 35 von außerhalb der Union (darunter allein 19 aus den USA).[3] Sie unterstehen nicht dem Weisungsrecht Europols, sondern operieren aufgrund des Rechts bzw. im Auftrag der jeweiligen nationalen Behörde, die sie entsandt hat. Die acht deutschen ELOs stammen teils vom BKA (Fachreferat „EU und internationale Zusammenarbeit“ – IK 12), teils auch von der Bundespolizei, vom Zoll oder den Länderpolizeien.[4]

ELOs fungieren im Kern als Relaisstation für den Informationsfluss (An- und Abfragen plus Datenübermittlung) von und zu ihren jeweiligen Nationalen Zentralstellen (für Deutschland das BKA). Sie sind aber auch direkt in Arbeitsprozesse von Europol eingebunden, etwa in die Planung und Durchführung von Analyseprojekten aber auch in die Unterstützung bzw. Initiierung von Ermittlungen und anderen operativen Vorgängen.[5]

Europol: Geheimdienste mischen mit

Die Zusammenarbeit innerhalb von Europol hat – aufgrund der Verschiedenartigkeit der diversen Polizeibehörden der Mitgliedstaaten – ihre Tücken: Zum einen haben allein fünf Mitgliedstaaten Vertreter paramilitärischer Gendarmeriebehörden nach Den Haag entsandt.[6] Aus deutscher Sicht sollte zum anderen zumindest problematisch erscheinen, dass Europol mit mindestens neun „Law Enforcement Authorities“ zusammenarbeitet, die gemäß einer Ausarbeitung des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages aus dem Jahre 2010[7] in Wirklichkeit Geheimdienste sind, die aber über exekutive, polizeiliche Befugnisse verfügen: Es sind dies die belgische Staatssicherheit (Veiligheid von de Staat), die Sicherheitspolizeien Estlands (Kaitsepolitseiamet), Finnlands (Suojelupoliisi) und Lettlands (Drosības policija), das litauische Staatssicherheitsdepartement (Lietuvos respublikos valstybės saugumo departamentas), das österreichische Bundesamt für Verfassungsschutz und Terrorismusbekämpfung, die polnische Innere Sicherheitsagentur (Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego), der rumänische Nachrichtendienst (Serviciul Român de Informaţii) und die schwedische Sicherheitspolizei (Säkerhetspolisen, SÄPO).

Aber auch innerhalb des Haager Amtes, nämlich in dem für die „Terrorismusbekämpfung“ zuständigen Referat O4 des „Operations Department“ arbeiten Polizei- und Geheimdienstleute aus den Mitgliedstaaten Seite an Seite, wobei unklar bleibt, ob letztere „nur“ den polizeilichen oder auch den nicht-polizeilichen Nachrichtendiensten entstammen. „Direkte Arbeitskontakte“ unterhält man dabei auch zu den US-amerika­nischen KollegInnen.[8]

O4 ist vornehmlich mit der Auswertung von Informationen und Daten befasst: Das Referat erstellt zum einen den jährlichen „Terrorismus-Lagebericht“ (TE-SAT). Zum anderen führt es die Datenbank „Counterterrorism“ (CT), eine der beiden „Analysis Work Files“, die nach der Zusammenlegung und Neustrukturierung der vorher projektbezogenen „Arbeitsdateien für Analysezwecke“ übrig geblieben sind.[9] Unter diesem Dach von CT werden die drei vorher eigenständigen Datensammlungen aus dem Bereich der „Terrorismusbekämpfung“ nun als „focal points“ weitergeführt: „Hydra“ zum „weltweiten islamistischen Terrorismus“, „Dolphin“ zum „nichtislamistischen Extremismus und Terrorismus in Europa“ [10], und „check the web“ zur systematischen Beobachtung islamistischer Websites.[11]

Schließlich fungiert das Referat O4 als Drehscheibe, wenn z.B. nach Anschlägen ad-hoc eine „Counter Terrorism Task Force“ eingerichtet wird, in denen ebenfalls Polizisten und Geheimdienstler unmittelbar (wenn auch mehr analytisch als operativ) zusammenarbeiten. Bisher gab es mindestens derer drei: 2001, 2004 und 2011.[12] Europol plant inzwischen eine ergänzende „Task Force on Violent Extremism“.

Angesichts dieser grenzüberschreitenden Art der Vermischung polizeilichen und geheimdienstlichen Wissens warnte selbst Hannsjörg Geiger, der Mitte der 90er Jahre kurzzeitig zunächst Präsident des Bundesamtes für Verfassungsschutz (BfV) und danach des Bundesnachrichtendienstes (BND) war, davor, dass die deutschen Sicherheitsbehörden ihre bundesgesetzlichen Schranken nicht durch einen Umweg via Europol umgehen dürften.[13]

Was im bürgerrechtlichen Spektrum heftiges Kopfnicken auslöste, führt offiziell nur noch zu einem Schulterzucken: Zu sehr hat sich inzwischen festgesetzt, dass so genannte Informationboards und gemeinsame Zentren wie das „Terrorismus-Abwehrzentrum“ (GTAZ) in Berlin und das „Terrorismus- und Extremismus-Abwehrzentrum“ (GETZ) in Köln und Meckenheim nicht mit dem deutschen Gebot der Trennung von Polizei und Geheimdiensten kollidieren würden. Und um ein solches „Informationboard“ handele es sich letztlich bei Europol: Nach offizieller Lesart sind die dort eingesetzten VerbindungsbeamtInnen der Mitgliedstaaten wie die MitarbeiterInnen von BKA und Geheimdiensten bei GTAZ und GETZ nur „unterstützend“, allenfalls „operativ“, aber keinesfalls exekutiv tätig. Sie seien zudem allein ihrem jeweiligen nationalen, respektive behördenspezifischen Recht unterworfen – Zusammenarbeit und Teilung von Information als Realität, Trennung als Fiktion.

Der Einfluss der Geheimdienste

Polizei und polizeiliche Nachrichtendienste kooperieren nicht nur im Rahmen von Europol, sondern auch in zwei Arbeitsgruppen des Rates, die vor dem Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags in zwei verschiedenen Säulen der EU angesiedelt waren: das „Committee on Counter Terrorism“ (COTER) im außenpolitischen zweiten und die „Terrorism Working Group“ (TWG) in dem für Polizei und Strafrecht zuständigen dritten Pfeiler. Schon 2004 forderte die EU-Kommission die Mitgliedstaaten auf, sowohl VertreterInnen ihrer polizeilichen als auch ihrer nicht-polizeilichen Geheimdienste in die TWG zu entsenden. Die beiden Gruppen sollten zudem enger kooperieren. Zwar tagen TWG und COTER nunmehr häufiger gemeinsam, aber auch nach der formellen Aufhebung der Säulenstruktur durch die neuen EU-Verträge blieb die Trennung in eine innen- und eine außenpolitisch orientierte Arbeitsgruppe erhalten.[14]

Und wie steht es mit der Zusammenarbeit zwischen den nicht-polizeilichen Geheimdiensten? Grundsätzlich scheuen die Dienste der Mitgliedstaaten eine Integration in den Rechtsrahmen der EU wie der Teufel das Weihwasser. Die 2004 angedachte Gründung einer „European Intelligence Agency“ hatte keine Chance. Während für den Datenaustausch zwischen den Polizeien das „Prinzip der Verfügbarkeit“ gelte, herrsche zwischen den Geheimdiensten das „Prinzip der Vertraulichkeit“, hieß es 2007 in einem Papier der „Zukunftsgruppe“, die das Stockholmer Fünfjahresprogramm für die EU-Innenpolitik vorbereitete.[15] Zuletzt wurde diese Absage der Geheimdienste an die EU in den Lissabonner Verträgen noch einmal bekräftigt. Art. 73 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU (AEUV) stellt klar, dass die Zusammenarbeit der Nachrichtendienste gerade nicht in den Zuständigkeitsbereich der EU fällt, sondern allein im „freien“ Ermessen der Mitgliedstaaten verbleibt.

Dabei gibt es eine echte nachrichtendienstliche Zelle innerhalb der EU, nämlich das 1999 gegründete Joint Situation Centre (SitCen), das zunächst im Generalsekretariat des Rates angesiedelt war, im Dezember 2010 in den neuen Auswärtigen Dienst der EU überführt und 2012 in „EU Intelligence Analysis Centre“ (EU INTCEN) umbenannt wurde.[16] Es hat heute knapp 100 MitarbeiterInnen. Von deutscher Seite ist mindestens das BfV, mit ziemlicher Sicherheit aber auch der BND präsent.[17]

In den ersten Jahren arbeitete man mit den zivilen (aber auch den militärischen) Auslandsgeheimdiensten aus sieben EU-Staaten zusammen und befasste sich vorwiegend mit außenpolitischen Themen. Seit 2004 rückten Fragen der „inneren Sicherheit“ und der Terrorismusbekämpfung verstärkt auf die Agenda des Zentrums. Man gründete eine eigene „Counter Terrorism Cell“ und bezog nun auch die Inlandsgeheimdienste in die Arbeit ein. Zumindest anfangs waren hieran ebenfalls nicht alle Mitgliedstaaten beteiligt.

Seit etwa 2004 forderten die Kommission und der Rat eine engere Kooperation von SitCen und Europol bei der Terrorismusbekämpfung. Heute ist von einer „komplementären Zusammenarbeit“ zwischen INTCEN und dem Europäischen Polizeiamt die Rede, die sich in gemeinsamen Arbeitsprogrammen, gegenseitiger Unterstützung der Auswertungsarbeit und im Austausch von Analyseergebnissen niederschlage.[18] Ähnliches gilt für die Beziehung zur TWG, die allein bis 2009 75 Empfehlungen aufgrund von SitCen-Berichten beschlossen haben soll.[19]

INTCEN wird als wichtige Schnittstelle nicht nur für die Verquickung von Äußerer und Innerer Sicherheit (unter geheimdienstlichen Vorzeichen!), sondern auch von ziviler und militärischer Aufklärungsarbeit wahrgenommen. Was das Zentrum wirklich tut, liegt jedoch, wie Jelle van Buuren deutlich herausarbeitet, vollkommen im Dunklen. Es gibt keinerlei Transparenz und schon schon gar keine Kontrolle. Das Kontrollproblem ist dabei weniger eines des Datenschutzes, denn das Zentrum produziert soweit ersichtlich bloße „strategische“ Lageberichte und Analysen. Während Europol „rohe“ personenbezogene Daten von den Polizeien der Mitgliedstaaten erhält und diese wiederum mit strategischen und „operativen“ Analysen unterstützen will, bezieht INTCEN – der eigenen Darstellung zufolge – von den Geheimdiensten der Mitgliedstaaten bereits „assessed intelligence“, also schon ausgewertete Daten. Ziel des Zentrums sei es auch nicht, mit seinen Auswertungen die Arbeit der Dienste zu unterstützen, sondern vielmehr die „Entscheidungsträger“ in der EU – also die Kommission, den Rat und seine Arbeitsgruppen – mit „Intelligence“ zu versorgen.[20]

Das Kontrollproblem besteht damit in erster Linie in der geheimdienstlichen Beeinflussung der europäischen Politik – auch und gerade in Fragen der „inneren Sicherheit“. Jelle van Buuren hat festgestellt, dass SitCen/INTCEN in den letzten Jahren immer häufiger – und dies durchaus im Auftrag des Rates – Berichte zu polizeilichen und grenzpolizeilichen Fragen anfertigt und damit den politischen Planungen und Entscheidungen in diesem Bereich in wachsendem Maße seinen Geheimdienst-Stempel aufdrückt.[21] In Brüssel scheint man nicht bereit, das Vertrauen in das Zentrum zu hinterfragen oder wenigstens seinen Einfluss offen zu legen. Nach Berichten von INTCEN oder zumindest Zusammenfassungen sucht man in Ratsdokumenten vergebens. Die nötige Frage nach Kontrollinstrumenten wird schlicht und einfach nicht gestellt.

EU – nein danke

Was den Informationsaustausch und die operative Zusammenarbeit zwischen den Geheimdiensten angeht, wird – kompelemntär zum INTCEN – auch die Counter-Terrorist Group (CTG) als „wegweisender“, paralleler Ansatz gelobt. Die Gruppe setzt sich aus den Leitern der nicht-polizei­li­chen Inlandsgeheimdienste aller EU-Staaten zusammen, Deutschland wird hier durch das BfV vertreten.[22] Ihre Einrichtung war nach den Anschlägen des 11. September 2001 zunächst von der EU selber angeregt worden. Gegründet hat man sie dann doch lieber außerhalb der EU – nämlich im Rahmen des informellen Geheimdienst-Netzwerks „Berner Club“, von dem die CTG seit 2004 allerdings unabhängig ist.

Formal agiert die CTG zwar weiterhin außerhalb der ungeliebten Strukturen der EU, orientiert sich aber gleichwohl eng an deren Arbeit: So wechselt die Leitung dieses Geheimdienstgremiums parallel zur EU-Ratspräsidentschaft. Zudem arbeitet die CTG – über die beteiligten Nachrichtendienste – eng mit INTCEN zusammen.[23] Für die Verweigerung gegenüber einer stärkeren Institutionalisierung der Geheimdienstkooperation innerhalb der EU-Strukturen werden im Wesentlichen zwei Gründe angeführt: Man will sich weder dem Datenschutzrecht, noch dem Anspruch einer wie auch immer gearteten parlamentarischen Kontrolle unterwerfen, denn die – so fürchtet man – könnte den informellen Charakter des gegenseitigen Informationsaustausches und den Quellenschutz gefährden.

Die Distanz gegenüber der EU erstreckt sich aber auch auf die Zusammenarbeit mit den polizeilichen Gremien und Institutionen insgesamt: So unterhält die CTG zwar Arbeitsbeziehungen mit der TWG und Europol – allerdings nur als Einbahnstraße. Die Polizei ihrerseits darf bei der CTG nicht mitmischen. Immerhin auf diesem Wege wird das alte Trennungsgebot dort noch ernst genommen!

Europol ist damit von den Informationen der nicht-polizeilichen Geheimdienste weitgehend abgeschnitten. Für letztere – so folgern einige Autoren – resultiere daraus ein doppelter Vorteil: Zum einen sinke dadurch bei den EU-SicherheitspolitikerInnen das Ansehen des EU-Polizeiamtes und das Vertrauen in seine Arbeit, während zum andern die nachrichtendienstliche Tätigkeit jenseits der ungeliebten EU-Strukturen politisch aufgewertet würde.[24]

Die Angst der Geheimdienste vor einer übermäßigen Kontrollwut der EU entbehrt leider jeglicher Grundlage – das zeigt nicht nur das Beispiel INTCEN. Im Hinblick auf die Arbeit des polizeilichen Staatsschutzes bzw. der polizeilichen Nachrichtendienste innerhalb der EU ist festzustellen, dass – auch in Europa – die Frage einer demokratischen Kontrolle erst gar nicht gestellt wird. Das zeigt exemplarisch die Stellungnahme des Europäischen Parlaments zur Mitteilung der EU-Kommission über die „Politik der EU zur Terrorismusbekämpfung“. Darin erhebt das EP zwar an acht Stellen ganz allgemein den Anspruch auf eine bessere Kontrolle – ohne dies auch nur ein einziges Mal auf die Terrorismusbekämpfung durch die Polizei und die polizeilichen Nachrichtendienste zu beziehen.[25]

[1] Bundeskriminalamt: Standort und Perspektiven des polizeilichen Staatsschutzes, Wiesbaden 2007

[2] www.europol.europa.eu/content/page/staff-statistics-159; BT-Drs. 17/3143 v. 4.10.2010

[3] Albanien (1), Australien (2), Island (1), Kanada (3), Kolumbien (2), Kroatien (1), Norwegen (3), Schweiz (2) und USA 19 (u.a. 4 vom FBI, 2 von der Drug Enforcemt Agency, 3 vom U.S. Immigration and Customs Enforcement etc.), Interpol (1) www.europol.europa.eu/content/page/staff-statistics-159

[4] Qubain, A. u.a. : Europol. Teil 2: Die deutschsprachigen Verbindungsbüros, in: Kriminalistik 2007, H. 6, S. 363-369 (365)

[5] ebd., S. 364

[6] Diese sind entweder (wie italienischen Carabinieri und die niederländische Marechaussee) ausschließlich dem Verteidigungsministerium oder wie die französische Gendarmerie, die portugiesische Guarda Nacional Republicana, die rumänische Jandarmeria und die spanische Guardia Civil – in geteilter Zuständigkeit – sowohl dem Verteidigungs- als auch dem Innenministerium unterstellt. Europol kooperiert zudem auch offiziell mit Einheiten der Streitkräfte Maltas.

[7] Wissenschaftlicher Dienst des Bundestages: Überblick zur Struktur und Organisation von 25 europäischen Geheimdiensten, Berlin 2010 (WD 3 – 3000 – 337/10); www.europol.europa.eu/content/memberpage/

[8] den Boer, M. et. al.: Legitimacy under Pressure: The European Web of Counter-Terrorism Networks, in: Journal of Common Market Studies 2008, No. 1, p. 101-124 (110); das sog. Terrorism Finance Tracking Programme (TFTP) wird zusätzlich im Referat 09 bearbeitet.

[9] Die zweite Arbeitsdatei bezieht sich auf „serious and organized crime“, siehe Europol: New AWF Concept, Den Haag Mai 2012; Töpfer, E.: Auf dem Weg zur Europol-Verordnung, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 101-102 (1-2/2012), S. 107-118 (109f).

[10] In „Dolphin“ werden u.a. auch Antifa-, Tierschutz- und „No-Border“-AktivistInnen erfasst, vgl. BT-Drs. 17/9225 v. 30.3.2012, S. 5 und 17/9756 v. 23.5.2012, S. 6.

[11] zu „check the Web“ siehe: Holzberger, M.: Wer gegen wen? Gremiendschungel zur Bekämpfung der Cyberkriminalität, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 98 (1/2011), S. 12-21 (18f.) CTW soll übrigens um den Themenbereich Rechtsextremismus ergänzt werden.

[12] Kaunert, C.: Europol and EU Counterterrorism: International Security Actorness in the External Dimension in: Studies in Conflict & Terrorism 2010, No. 7, S. 652-671 (655)

[13] H. Geiger: Rechtliche Grenzen der Europäisierung nachrichtendienstlicher Aufgaben, in: Jäger, T.; Daun, A. (Hg.): Geheimdienste in Europa, Wiesbaden 2009, S. 240-262 (260)

[14] Kom (2004) 376 v. 15.6.2004; Holzberger, M.: EU-Geheimdienste und Terrorismusbekämpfung, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 78 (2/2004), S. 56-64 (61f.); ein weiteres – nicht kontrolliertes – Gremium der Terrorismusbekämpfung ist das beim (außenpolitischen) Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV – den EU-„Botschaftern“ der Mitgliedstaaten) angesiedelte „Clearing House“. Darin sind Vertreter der Sicherheitsbehörden der Mitgliedstaaten, der Kommission sowie des EU-Generalsekretariats u.a. mit der Erstellung der unseligen Liste terroristischer Vereinigungen beschäftigt; Ratsdok. 11693/02 v. 2.9.2002, das erst 2007 freigegeben wurde – und zwar unter der neuen Nummer 11693/1/02 v. 18.7.2007.

[15] s. Busch, H.; Stolle, P.: Leuchtende Zukunft. Nächste Runde beim Aufbau des EU-Staats, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 91 (3/2008), S. 4-18 (15)

[16] grundlegend hierzu: van Buuren, J.: Secret Truth – The EU Joint Situation Centre, Amsterdam 2009, www.statewatch.org/news/2009/aug/SitCen2009.pdf

[17] Scheren, M.: Vernetzte Sicherheit – Zusammenarbeit der Inlandsnachrichten- und Sicherheitsdienste in Europa, in: Jäger, T.; Daun, A., a.a.O (Fn. 13), S. 168-181 (171)

[18] Ratsdok. 14819/1/12 v. 19.10.2012

[19] van Buuren, a. a. O. (Fn. 16), S. 16

[20] Shapcott, W.: Examination of Witnesses, in: House of Lords, European Union Committee: After Madrid. The EU’s response to terrorism, 5^th report of Session 2004-2005, pp. 53-62; siehe auch: Müller-Wille, B.: The effect of international terrorism on EU intelligence co-operation, in: Journal of Common Market Studies 2008, No. 1, pp. 49-73

[21] van Buuren, a.a.O. (Fn. 16), S. 19

[22] Scheren a.a.O. (Fn. 17), S. 178

[23] van Buuren, a. a. O. (Fn. 16), S. 11

[24] ebd., S. 18; Kaunert, a.a.O. (Fn. 12), S. 656

[25] Kommissionsmitteilung: KOM(2010)386 v. 20.7.2010, Stellungnahme des EP: P7_TA PROV (2011) 577 v. 14.12.2011