von Clemens Arzt, Jessica Heesen, Viktoria Rappold und Susanne Schuster
Die zivile „Sicherheitsforschung“ trägt gleichsam zirkulär selbst zu der Definition bei, was als sicherheitsrelevantes Problem gilt und mit welchen Maßnahmen diesem Problem begegnet werden kann. Die einschlägigen Rahmenprogramme des Bundes und der EU fördern hierbei vornehmlich die Entwicklung neuer Technologien für polizeiliche Maßnahmen. Der Beitrag thematisiert die Rolle, Limitationen, Potenziale und Risiken ethischer, sozial- und rechtswissenschaftlicher Beteiligung an dieser Forschung im Rahmen von „Teilprojekten“ oder „Begleitforschung“.
Der von der Polizei und ihren „Gewerkschaften“ wie auch von Teilen der Politik immer wieder behauptete Anstieg von Sicherheitsbedrohungen wird gerne zur Begründung der Notwendigkeit einer Erforschung und Entwicklung neuer Technologien und Maßnahmen in der Sicherheitsforschung bemüht. Es werden in einem erheblichen Umfang Forschungsmittel ausgeschrieben, die von Polizei und Forschungseinrichtungen in Kooperation mit Partner*innen aus Wissenschaft und Industrie eingeworben werden. Insbesondere Terrorismusabwehr und „organisierte“ Kriminalität werden hierbei gerne als erfolgversprechende Anknüpfungspunkte gewählt, weil diese Themen in der öffentlichen Diskussion in Wellen große Aufmerksamkeit bekommen und Politik unter Handlungsdruck setzen.
Förderung der technikbezogenen Sicherheitsforschung
Die Bundesregierung finanziert in der „Forschung für die zivile Sicherheit“ (Sifo)[1] seit vielen Jahren umfangreiche Programme, die vorrangig der Entwicklung neuer Technologien u. a. für den Einsatz bei der Polizei dienen und außerdem die deutsche Wirtschaft fördern sollen. Seit 2024 läuft das vierte Sifo-Rahmenprogramm mit einer Laufzeit bis 2029. Nicht zuletzt motiviert durch die Anschläge vom 11. September 2001 hat das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) seit 2007 mehr als 520 Forschungsprojekte mit über 2.200 Teilvorhaben im Umfang von über 900 Mio. Euro gefördert.[2] Damit wird der wohl überwiegende Teil von Forschung für die polizeiliche Tätigkeit durch das BMBF und nicht über die Ressortforschung der Innenministerien oder die Haushalte der Polizeibehörden selbst gefördert.[3]
Die Europäische Union investierte bis heute rund drei Mrd. Euro in mehr als 700 Projekte der Sicherheitsforschung.[4] Für die Polizeien in Bund und Ländern sind dabei vor allem die Förderlinien „Schutz vor Kriminalität und Terrorismus“ sowie „Effektiveres Management der EU-Außengrenzen“ interessant. Die durchschnittliche Fördersumme für Projekte beträgt rund fünf Mio. Euro, bei einer starken Spreizung der jeweiligen Fördersummen. Hinzu kommen Fördergelder aus dem von der Generaldirektion Migration und Inneres (DG HOME) verwalteten Fonds für die innere Sicherheit (ISF).[5] Die EU-Sicherheitsforschung des aktuellen Forschungsrahmenprogramms „Horizon Europe“ wird begleitet durch die Aktivitäten der „Community for European Research and Innovation for Security“ (CERIS) sowie weite Teile der Förderlinie „Stärkung von Innovation und Forschung für die Sicherheit“. Diese sektoralen Netzwerke werden mit jeweils rund 3,5 Mio. Euro für einen Zeitraum von fünf Jahren finanziert und bringen verschiedene Endanwender*innen aus dem Bereich Sicherheit zusammen. Für Polizei und Strafverfolgung waren dabei zuletzt vor allem die Projekte I-LEAD und ILEANET relevant sowie das Netzwerk EXERTER, in dem auch das Bundeskriminalamt vertreten war.[6] Die Polizei als Endanwender wird damit seitens der EU aktiv in die Programmgestaltung eingebunden, um deren Forschungs- und Entwicklungsbedarfe aufzugreifen. [7]
Zudem sind Polizeibehörden häufig auch als assoziierte Praxispartner*innen an Projekten der Sicherheitsforschung beteiligt. Dies soll eine praxisnahe und -taugliche Entwicklung der Technologien ermöglichen. Bereits durch die Entwicklung technischer Innovationen (für die Polizei) können indes auch Fakten geschaffen werden, vor allem, wenn diese anschließend ohne angepasste (neue) Eingriffsbefugnisse Eingang in die polizeiliche Praxis finden und so Gesetzgeber und Rechtswissenschaft bei der Auslegung bestehender oder der Schaffung neuer Befugnisse durch die Exekutive getrieben werden.[8]
In Deutschland finden Konsultationen zur Beteiligung der Polizei meist über das Bundesministerium des Innern und das BMBF statt, die als deutsche Interessenvertretung im Programmausschuss der EU zur Gestaltung des Sicherheitsforschungsprogramms fungieren.[9] Gefördert wird eine Einbindung der Polizei auch dadurch, dass in den meisten Ausschreibungen die Einbindung einer Endanwender-Organisation verpflichtend ist.[10] Dabei ist die Technologieentwicklung konzeptionell nicht darauf beschränkt, Abläufe und Prozesse für Benutzer*innen vereinfachen zu sollen. Sie ist zugleich von der politischen Wahrnehmung dessen, was Sicherheit ist und wie sie geschaffen bzw. erhalten werden soll, beeinflusst.[11] Sicherheitsforschung ist damit jenseits der Technologieentwicklung ein zentraler Hebel bei der Implementierung politischer Visionen von Sicherheit, welche von einflussreichen Akteuren wie der EU-Kommission und nationalen Regierungen artikuliert werden.[12] Aufgrund der Beteiligung der Polizei auf mehreren Ebenen der Sicherheitsforschung von der Konzeption von Förderausschreibungen bis hin zur Durchführung konkreter Projekte, perpetuieren diese Forschungsprogramme ein Sicherheitsverständnis, welches maßgeblich polizeilich geprägt ist.
Die Förderprogramme zur zivilen Sicherheitsforschung der EU und des BMBF sind mithin wesentlich geprägt von technischen Forschungsvorhaben und den Interessen der dahinterstehenden Industrie, der Polizei als zukünftiger Nutzerin und der beteiligten Forschungseinrichtungen. Letztere nutzen die Sicherheitsforschung nicht selten als „Vehikel“ zur Finanzierung, um bestimmte Technologien entwickeln oder verbessern zu können, auch wenn diese nicht primär der polizeilichen Tätigkeit dienen. Häufig vertreten sind hier Unternehmen und Forschungseinrichtungen, die auch die militärische Nutzung neuer Technologien verfolgen. Obwohl in der öffentlichen Kommunikation die Ausrichtung auf „zivile“ Sicherheit betont wird und die zivile und militärische Sicherheitsforschung in Deutschland wie Europa formal getrennt sind,[13] haben sowohl Forschungsergebnisse als auch untersuchte Technologien nicht selten „Dual Use“-Charakter.[14] Damit wird durch die Förderprogramme der zivilen Sicherheitsforschung auch die militärische Forschung privater Unternehmen zumindest indirekt gefördert.
Zugleich ist eine fortschreitende Militarisierung der Polizeiausrüstung zu beobachten,[15] welche durch die Narrative vermeintlicher Bedrohungslagen für die Polizeiarbeit legitimiert und auch dadurch befördert wird,[16] dass private Unternehmen und außeruniversitäre Forschungseinrichtungen bereits für militärische Zwecke entwickelte Technologien für die zivile Sicherheitsforschung und Anwendung durch Polizeibehörden nutzbar machen.[17]
ELSI in der Sicherheitsforschung
Im Rahmen der Förderung von Technikentwicklungsprojekten wird in der Sicherheitsforschung häufig eine Berücksichtigung ethischer, rechtlicher und sozialer Implikationen/Aspekte (ELSI/ELSA) verlangt. Eine Sicherheitsforschung, in der ausschließlich gesellschaftliche Fragen im Vordergrund stehen, stellt hingegen nur einen Randbereich der Förderung durch das BMBF dar. Kriminologische, ethische oder sozialwissenschaftliche Forschung zum weiten Feld der „Sicherheit“ wird deutlich zurückhaltender als Technikentwicklung gefördert. Andere Förderprogramme der EU oder der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) wie auch anderer nicht-staatlicher Forschungseinrichtungen sind hier durchaus offener für Forschung jenseits von Technologieprojekten angelegt.
Der ELSI-Ansatz als „Begleitforschung“ oder „Teilprojekt“ dient auch dazu, Fördergeber*innen wie Beteilige selbst vor ethischen, rechtlichen oder sozialen Einwänden frühzeitig zu schützen oder diese frühzeitig erkennen zu können. Dabei geht diese Erweiterung teils auf den Wunsch der „technischen“ Partner*innen in einem Forschungsprojekt nach einer gesellschaftlich akzeptablen Verwendung ihrer Entwicklung zurück. Mit der bisherigen Form von Begleitforschung sind jedoch auch Herausforderungen und Probleme verbunden, die sowohl grundsätzlicher Art sind als auch in der Drittmittelgebundenheit liegen. Vor diesem Hintergrund ist zu hinterfragen, ob durch den Einbezug gesellschaftlicher Implikationen nicht gerade an der diskursiven Begründung von Unsicherheitsgefühlen und Sicherheitsbedürfnissen mitgewirkt wird.
Für die rechtliche Bewertung neuer Technologien steht dabei ein Bewertungsrahmen in Form des geltenden Rechts (de lege lata) bereits zur Verfügung, wobei grund- und menschenrechtliche Anforderungen auch Änderungen oder Ergänzungen des rechtlichen Regelungsregimes in Zukunft (de lege ferenda) erfordern können. Dabei muss beachtet werden, dass einer rechtlichen Bewertung regelmäßig ein bestimmtes Vorverständnis zu Grunde liegen wird.[18] Es wird also beispielsweise aus einer grund- und menschenrechtlich oder freiheitsorientierten Bewertung voraussichtlich eine zumindest in Teilen andere Bewertung einer neuen Technologie folgen als bei einer Bewertung, die primär polizeiliche Ziele als Maßstab anlegt. Unter dem Label „Sicherheit“ lassen sich dabei viele Maßnahmen legitimieren. Dabei stellt das häufig thematisierte Sicherheitsgefühl der Bevölkerung allein kein Rechtsgut dar, das polizeiliche Eingriffe in Grundrechte legitimieren könnte. Insbesondere mit dem Hinweis auf terroristische Bedrohungslagen wurden seit 9/11 vielfältige neue polizeiliche Eingriffsbefugnisse geschaffen oder bestehende durch weite Auslegung aufgeweicht. Zunehmend werden nicht mehr „konkrete Gefahren“ abgewehrt, sondern bloße Risiken adressiert und zum Gegenstand vorbeugender Bekämpfung von Straftaten gemacht. Dies zeigt sich vor allem in dem Trend der Ausweitung polizeilicher Eingriffsbefugnisse und der Aufnahme „weicher“ Tatbestandsvoraussetzungen in neue polizeiliche Eingriffsbefugnisse, die zunehmend Gefahrerforschungseingriffe legitimieren.[19]
Dabei sind zum einen ein sehr weit gefasster Präventionsbegriff, der tief in das gesellschaftliche Leben hineinreicht, und zum anderen die Technisierung sowohl Anlass als auch Medium einer Versicherheitlichung – also der Zuschreibung von Machtbefugnissen, die durch Sicherheitsinteressen legitimiert werden.[20] Die Beteiligung an der diskursiven und auch zirkulären Begründung von „Unsicherheit“ und „Gefahren“ einerseits und Sicherheitsforschung andererseits ist deshalb kritisch zu hinterfragen. Die Stärke der Forschungsarbeiten zu ethischen und sozialen Implikationen der Sicherheitsforschung liegt insbesondere in der kritischen Reflexion unterschiedlicher Sicherheitsbegriffe, der Bedeutung der subjektiven Sicherheitswahrnehmung und der oben genannten Prozesse, die in einem sozio-technischen Kontext zu neuen Regulierungsformen führen.
In diesem Zusammenhang ist die Unabhängigkeit ein gewichtiger Aspekt von ELSI-Bewertungen. Kann sich drittmittelfinanzierte Sicherheitsforschung die notwendige Unabhängigkeit und kritische Stellungnahme zu Vorhaben neuer Überwachungstechnologien oder Befugnisausweitungen der Polizei (noch) erlauben, wenn befürchtet werden muss, bei zukünftigen Ausschreibungen als „zu kritisch“ bewertet und unter Umständen an Projektanträgen nicht mehr beteiligt zu werden? Eine Beteiligung an drittmittelfinanzierter Sicherheitsforschung ist indes vielfach für die betreffenden Forschungsinstitutionen finanziell als auch politisch essenziell. Und auch die Forschenden können aufgrund der in zunehmendem Maße bestehenden Abhängigkeit wissenschaftlicher Karrieren vom Erfolg beim Einwerben von Drittmitteln individuell betroffen sein.
Wege zu einer kritischen Sicherheitsforschung
Gerade in der Sicherheitsforschung stellt sich damit regelmäßig die Frage, bis zu welchem Grad die tatsächliche Nutzung des technisch Möglichen gesellschaftlich wünschenswert und rechtlich zulässig ist. Forschungsprojekte zur Technikentwicklung bedürfen einer gesellschaftlichen Diskussion und Bewertung der erforschten Themen aus ethischer, rechtsstaatlicher und demokratischer Perspektive. Dies setzt voraus, dass alle Forschungsergebnisse auch veröffentlicht werden und somit sichergestellt wird, dass die Forschungsverbünde sowie die beteiligten Interessen und Ergebnisse transparent sind und Eingang in die entsprechenden Diskurse finden und hinterfragt werden können. Ein Potenzial, das solche Untersuchungen entfalten könnten, besteht darin, die in multidisziplinären Verbünden untersuchten Technologien und deren Limitierungen und Kritik frühzeitig im Projekt selbst wie auch in den (fach-)wissenschaftlichen und gesellschaftlichen Diskurs einzubringen, wenn die hierzu Forschenden den „Mut“ dafür aufbringen.
Untersucht werden könnte so die Möglichkeit einer den ethischen Anforderungen genügenden und verfassungskonformen Technikgestaltung einerseits und eine Darstellung der Voraussetzungen und Beschränkungen ihrer (polizeilichen) Nutzung andererseits. Dies kann auch zu einer Verneinung der Zulässigkeit einer Anwendung untersuchter Technologien oder geplanter Maßnahmen führen. Für eine solche Verneinung lässt die bisherige Förderpraxis jedoch keinen Raum. In Technikentwicklungsprojekten müssen „wichtige Entscheidungen über Auswahl und Ausgestaltung der zu entwickelnden Technikkomponenten häufig bereits vor Projektbeginn oder zumindest in einer frühen Projektphase getroffen werden, ohne dass ein Wissen über mögliche technische und nichttechnische Auswirkungen schon vorhanden wäre. Wird dieses Wissen erst während des Projekts erarbeitet, sind bereits getroffene (technikbezogene) Entscheidungen nur schwer wieder rückgängig zu machen“.[21]
Ein Weg könnte daher sein, bereits vor der Antragstellung für eine Förderung zu hinterfragen, ob Techniken oder Teilaspekte der Technik mit ethischen, gesellschaftlichen oder rechtlichen Anforderungen „auf den ersten Blick“ unvereinbar sind. Dies kann dann entweder zu einer Nichtbeantragung oder einer Anpassung der Ausgestaltung einer Technologie führen. Damit ließe sich verhindern, dass geförderte Neuentwicklungen ohne ausreichende Rechtsgrundlage genutzt werden, wie dies seit Jahren etwa bei der polizeilichen Drohnenabwehr der Fall ist, für deren Einsatz erst die für 2024 geplante Novelle des Bundespolizeigesetzes voraussichtlich eine entsprechende Befugnis vorsieht.[22] Zeigt sich, dass eine im Projekt entwickelte Technologie erheblichen Bedenken begegnet, kann überlegt werden, ob die erhofften Ergebnisse nicht auch mit einer anderen (grundrechtsfreundlicheren oder ethisch unbedenklichen) Ausgestaltung erreichbar sind. In diesem Kontext sind auch kumulative Effekte im Sinne einer „Überwachungsgesamtrechnung“ einzubeziehen.[23]
Um zu vermeiden, dass technikbezogen Vorentscheidungen in der Projektlaufzeit nicht wieder rückgängig gemacht werden können, könnte eine formalisierte und vom späteren Drittmittelgeber finanzierte „Vorantrags-Phase“ vorgesehen werden, die es allen Beteiligen erlaubt, in einem diskursiven Verfahren zu überprüfen, ob das geplante Vorhaben gesellschaftlich wünschenswert ist und Realisierungschancen in der polizeilichen Praxis hat.
Nur wenn kritische Ergebnisse der ELSI-Teilvorhaben im Prozess wirksam sind und auch der Projektabbruch bei „No Gos“ aus ethischer, sozialwissenschaftlicher oder rechtlicher Sicht für alle Beteiligten eine gangbar Option ist, ist sichergestellt, dass die Einbeziehung von ELSI-Ansätzen einen konstruktiven Beitrag zur Technologieentwicklung und Technikgestaltung – oder eben auch den Verzicht hierauf – leisten kann und nicht dem Risiko ausgesetzt ist, Feigenblattfunktion für neue technische Polizeieinsatzmittel zu haben.
Da „Dual Use“-Potenziale und eine schleichende Erweiterung der polizeilichen Anwendung neuer Technologien („function creep“) grundsätzlich nicht auszuschließen sind, sollten gesellschaftliche Gefahren und Problemstellungen, die hieraus resultieren, offen thematisiert und diskutiert werden. Zivile Sicherheitsforschung sollte dabei jedoch ihre Eigenständigkeit gegenüber der militärischen Sicherheitsforschung durch ihre Zielsetzungen, ihre Szenarienbildung und ihre inhaltliche Ausrichtung hervorheben. Zudem kann nur eine zivile Sicherheitsforschung Menschenrechten und dem Anliegen einer „Human Security“ im Sinne von Resolution 66/290 der UN-Generalversammlung im Sicherheitshandeln angemessen Rechnung tragen. Die Herstellung ziviler Sicherheit muss damit von der Garantie der Grund- und Menschenrechte geprägt sein.
Die Politik verfügt mit der Vergabe von Forschungsmitteln über wesentliche Einflussmöglichkeiten, um Zielrichtungen, inhaltliche Prägungen und Prioritätensetzungen in der zivilen Sicherheitsforschung zu gestalten.[24] „Die starke Verbindung zwischen politischen Zielen und Forschung trägt dazu bei, dass die Sicherheitsforschung mehr als Instrument denn als autonomer Faktor in der Sicherheitspolitik gesehen wird.“[25]
Zur kritischen Reflexion eines Forschungsvorhabens müssten zudem auch mögliche Betroffene und Interessenvertretungen bzw. Nichtregierungsorganisationen beteiligt werden. Der Grundgedanke einer „partizipativen Technikfolgenabschätzung“ kann hier aufgegriffen werden, um „die Gestaltung des wissenschaftlich-technischen Fortschritts und seiner Produkte nicht allein den Forscher*innen, Entwickler*innen und Entscheider*innen aus Wissenschaft, Politik und Wirtschaft zu überlassen, ‚sondern diese Fragen wissensbasiert und reflektiert im Rahmen deliberativer Demokratie zu diskutieren‘“.[26] Dient dies indes allein dazu, „die sachliche und politische Legitimation von Technikentscheidungen (zu) verbessern“,[27] wird zu kurz gedacht, da eine echte Legitimation allenfalls dann gegeben ist, wenn in Beteiligungsprozessen auch Handlungsalternativen in Betracht gezogen werden.[28]
Komplexes Sicherheitshandeln und die vielfältigen und teils umstrittenen Zuschreibungen von Sicherheit und Unsicherheit verlangen nach einer umfassenden und integrierten Forschung, die unterschiedliche gesellschaftliche Fragestellungen unter Einbeziehung von betroffenen Bürger*innen mit organisationalen und technologischen Ansätzen verknüpft. Es ist daher notwendig, Innovationen nicht als isolierte technische Produkte, sondern als sozio-technische Prozesse zu verstehen. (Nur) dann sind Rechtsfragen sowie die sozial- und geisteswissenschaftliche Forschung keine bloße Begleitung der eigentlichen Sicherheitsforschung, sondern Bestandteil einer integrierten Forschung.[29] Integrierte Forschung setzt auf die Konzipierung von Technikentwicklung als Prozess im Wechselspiel von fachwissenschaftlicher Expertise, inter- und transdisziplinärer Arbeit und partizipativen Elementen („Citizen Science“) mit dem Ziel einer frühzeitigen demokratischen Mitgestaltung („Values by Design“). Komplexe und interdependente Sicherheitsprobleme erfordern einen Forschungsprozess, der nicht auf rein technikaffine Lösungen setzt, sondern verschiedene wissenschaftliche Disziplinen, Polizei und Unternehmen in einen forschungsbezogenen Dialog auf Augenhöhe bringt.
Fazit
Drittmittelfinanzierte Sicherheitsforschung hat Definitionsmacht darüber, was als sicherheitsrelevantes Problem und Lösungsstrategie gelten soll. Sicherheitsforschung allein Unternehmen, technischen Forschungseinrichtungen und Hochschulen sowie der Polizei zu überlassen, birgt daher die Gefahr, dass ohne Transparenz Fakten technischer Art und polizeilicher Praxis geschaffen werden. Dieser Mangel birgt für die Beteiligung ethischer, sozial- und rechtswissenschaftlicher Forschung nicht nur das Risiko, sich unreflektiert an der Versicherheitlichung einer Vielzahl von Lebensbereichen und Praktiken zu beteiligen, sondern zusätzlich die Gefahr, zu ihrem „Feigenblatt“ zu werden und technische Innovationen zu legitimieren.
Andererseits kann mit einer solchen Beteiligung möglichst frühzeitig ein Diskurs über technische Neuentwicklungen zur polizeilichen Nutzung angeregt werden. Die wachsende Bedeutung der Digitalisierung und der zunehmende Einsatz von Künstlicher Intelligenz in der Polizeiarbeit, aber auch die Frage nach den Implikationen von Sicherheitshandeln für den gesellschaftlichen Zusammenhalt zeigen, dass Sicherheitsfragen nicht länger in isolierten fachlichen Disziplinen hinreichend zu erforschen sind.
Eine Beteiligung an drittmittelfinanzierter Sicherheitsforschung geht mithin einher mit Risiken, aber auch Chancen, welche mit weiteren Diskursen sowohl (fach-)theoretischer als (rechts-)politischer Art verbunden sind. Wie die Förderprogramme der zivilen Sicherheitsforschung und ihre Projekte konkret zu konzipieren wären, um sowohl die zu erforschende Sicherheitsbedarfe als auch die hierzu zu entwickelnden Maßnahmen ergebnisoffen und partizipativ zu bestimmen, bedarf der weiteren Diskussion und Reflexion auf der Basis empirischer und theoretischer Untersuchungen.