Geflüchtete als Datenmasse: Riesiger Datenpool für viele Behörden

Es existiere kein geregeltes Verfahren der Registrierung mehr, die Behörden wüssten nicht mehr, wer sich in Deutschland aufhalte, die Innere Sicherheit sei gefährdet. So lauteten die Klagen von OrdnungspolitikerInnen angesichts der ab Mitte 2015 stark gestiegenen Zahl von Asylsuchenden. Das „Datenaustauschverbes­serungsgesetz“ sollte deshalb die Verwaltung der Geflüchteten optimieren und zugleich den datenmäßigen Zugriff von Polizei und Geheimdiensten sichern.

Zur effizienteren Verwaltung von Geflüchteten führte das Anfang Februar 2016 in Kraft getretene Gesetz[1] zwei neue Instrumente ein: einen „Kerndatensystem“ und den „Ankunftsnachweis“, der mit einem aufgedruckten QR-Code den personenbezogenen Zugriff auf das Kerndatensystem ermöglicht. Damit ist eine neue Qualität in der „Verdatung“ von MigrantInnen erreicht, die vor wenigen Jahren noch un­denkbar schien. Die amtlich bestallten DatenschützerInnen hielten sich angesichts der Flüchtlingslage mit Kritik zurück, obwohl die Verletzung datenschutzrechtlicher Prinzipien wie der Datensparsamkeit offensichtlich ist. Von der aktuellen Adresse bis zur Bildungskarriere wird alles zentral gespeichert und ist für zahlreiche Behörden abrufbar.

Das Kerndatensystem enthält deutlich mehr Daten als bisher im Ausländerzentralregister (AZR) erfasst wurden (siehe Kasten 1). Zugleich können nun Behörden direkt auf diese Daten zugreifen, die sie bislang nur auf Anfrage erhielten. Um wenigstens formal den Datenschutzanforderungen zu genügen, haben die jeweiligen Behörden nur Zugriff auf diejenigen Daten, die für ihre Aufgabenerfüllung erforderlich sind, und die jeweils gesondert gespeichert werden (siehe Kasten 2).

Bislang im AZR gespeicherte Daten:

· speichernde Stelle
· Speicheranlässe
· Angaben zur Person
· Angaben zum Ausweispapier
· Angaben zum letztem Wohnort im Herkunftsland sowie
· freiwillige Angaben zur Religionszugehörigkeit und
· Staatsangehörigkeiten von EhegattInnen und LebenspartnerInnen

Zusätzlich im „Kerndatenbestand“ neu gespeichert:

· Fingerabdruckdaten
· Größe und Augenfarbe
· Seriennummer des Ankunftsnachweises
· begleitende Kinder und Elternteile mit vollständigen Namen
· Staat, aus dem die Einreise in die Bundesrepublik erfolgte
· Anschrift im Bundesgebiet
· Bundesland, auf welches die Verteilung erfolgt ist
· freiwillige Angaben zu Telefonnummern und E-Mail-Adressen
· zuständige Behörden im Aufnahmeverfahren/zuständiges Jugendamt
· Durchführung der Gesundheitsuntersuchung mit Ort und Datum
· durchgeführte Impfungen mit Ort und Datum.

Grund für die Schaffung des neuen Kerndatenbestands waren wesentliche Effizienzverluste durch untereinander nicht kompatible Datenverarbeitungsprogramme der beteiligten Behörden. So mussten etwa häu­fig von der Bundespolizei bereits registrierte Asylsuchende beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) noch einmal registriert werden. Ziel war deshalb die „medienbruchfreie“ behördenübergreifende Kommunikation. Diese sollte sich einfacher und schneller über ein neues zentrales Datensystem als über eine konsolidierte IT-Infrastruktur der Behörden herstellen lassen. Ob allerdings etwa die datenschutzrechtlich erforderliche Aktualisierung der Daten (bei einem Umzug etc.) bei einer solchen Vielzahl von Behörden und Daten funktionieren wird, muss bezweifelt werden. Nicht übersehen werden darf, dass diese Nutzung einer gemeinsamen IT-Infrastruktur diverser Behörden Aufgabenverlagerungen befördert, die in der Aufgabenzuschreibung eigentlich nicht vorgesehen sind. So ist es weiterhin die Bundespolizei, die im grenznahen Raum in Bayern in eigens eingerichteten „Bearbeitungsstraßen“ die Registrierung der Asylsuchenden vornimmt.[2] Dabei wäre es angesichts der stark gesunkenen Zahl der Neueinreisen durchaus möglich, diese Aufgabe wieder von den eigentlich zuständigen Ausländerbehörden oder dem BAMF durchführen zu lassen. Stattdessen sind im Bundeshaushalt für das kommende Jahr fast 80 Millionen Euro für den Ausbau der „Bearbeitungsstraßen“ in Grenznähe vorgesehen.

Wer kann auf welche der erweiterten Daten zugreifen?
Einige Beispiele

1. Gesundheitsämter: erfolgte Impfungen und durchgeführte Untersuchungen im Rahmen der Seuchenprävention
2. ErbringerInnen von Sozialhilfe bzw. Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz: Gesundheitsdaten, Daten zum Stand des Asylverfahrens, zu Sprach­kenntnissen, zu Bildungsabschlüssen, zum Besuch eines Integrationskurses
3. Bundesagentur für Arbeit und Jobcenter haben weitgehend die gleichen Zugriffs­rechte wie 2., bei ihnen fallen lediglich die Gesundheitsdaten weg
4. Jugendämter können im Rahmen ihrer Zuständigkeit Daten zu Minderjährigen abrufen, lediglich der Zugriff auf Daten zum Bildungsstand bleibt ihnen verwehrt

Neues Aufenthaltspapier für Asylsuchende

Damit die Behörden die Identität und die zugehörigen Datensätze der Asylsuchenden sicher feststellen bzw. finden können, erhalten diese einen fälschungssicheren „Ankunftsnachweis“ mit Lichtbild, Angaben zur Person und dem QR-Code für den Zugriff auf das AZR. Zusätzlich werden wie zuvor die Fingerabdrücke über die Asyl-Fingerabdruckdatei des Bundeskriminalamtes (BKA) zentral erfasst.

Im August konnte BAMF-Chef Frank-Jürgen Weise in einer Kabinettssitzung Vollzug melden. Alle beteiligten Behörden verfügen nun über die notwendige IT-Infrastruktur, um die neuen Ankunftsnachweise ausstellen bzw. über sie auf die erforderlichen Daten zugreifen zu können. 7.200 sogenannte „Fast-ID“-Geräte wurden verteilt, um Fingerabdrücke erfassen oder prüfen zu können. Insgesamt wurden 110.000 Asylsuchenden neue Ankunftsnachweise ausgestellt, 126.000 Personen wurden im neuen Kerndatensystem erfasst. Wie weit die Nacherfassung der Asylsuchenden, die zunächst ohne Registrierung auf die Länder und Kommunen verteilt wurden, abgeschlossen ist, ist nicht bekannt. Auch nicht, ob Mehrfachregistrierungen bereinigt sind und so überhaupt erst valide Daten zur Zahl der Asylsuchenden in 2015 vorliegen.

Unklarer Status für „Ankunftsnachweis“-InhaberInnen

Nach EU-Recht sind Asylantragstellende nach drei, spätestens sieben Tagen zu registrieren, in Deutschland erhalten sie dann die „Aufenthaltsgestattung“. Spätestens seit Mitte 2015 vergingen aber für die meisten Geflüchteten mehrere Monate bis zur formalen Antragstellung beim BAMF, und an diesem Zustand hat sich auch nichts geändert – es sei denn, die Asylsuchenden kommen in eines der neu geschaffenen „Ankunftszentren“ (s.u.). Der Aufenthalt gilt zwar auch ohne formalen Asylantrag als gestattet – aber die Betroffenen sind eben nicht im Besitz der Aufenthaltsgestattung. Der „Ankunftsnachweis“, der bis zu einem Jahr gilt, dokumentiert lediglich die Registrierung und den „gestatteten Aufenthalt“ – ist aber keine Aufenthaltsgestattung.

Das ist deshalb relevant, weil dem Wortlaut nach einige Regelungen (Asylbewerberleistungsgesetz, Zugang zu Integrationskursen) an den Besitz einer Aufenthaltsgestattung anknüpfen, andere an den gestatteten Aufenthalt (vor allem Fristen für das Ende der Residenzpflicht, Arbeitsmarktzugang). Dies hat die Koalition mit einer Änderung in § 55 Asylgesetz im Juli 2016 bereinigt, indem sie dort eine entsprechende gesetzliche Klarstellung vorgenommen hat.[3] Aber damit bleibt das Grundproblem bestehen, dass die meisten Asylsuchenden europarechtswidrig erst nach Wochen oder Monaten auch formal einen Asylantrag stellen können. Wäre das gelöst, bräuchte es den Ankunftsnachweis als Übergangspapier bis zur Ausstellung der Aufenthaltsgestattung eigentlich gar nicht.

Oberstes Ziel: Die Optimierung von Verwaltungsverfahren

In diesem Zusammenhang ist ein Blick auf die Reformprozesse der öffentlichen Verwaltung aufschlussreich, die mittlerweile auch Asyl- und Ausländerbehörden erreicht haben. Gemeint ist damit der Umbau der – gern als behäbig und unflexibel verspotteten – klassischen Verwaltung, deren wesentlicher Zweck die Umsetzung von Gesetzen und Verordnungen und die Rechtswahrung der BürgerInnen war, hin zu einem Verwaltungsapparat, der sich in erster Linie an betriebswirtschaftlichen Effizienzgesichtspunkten orientiert.

Für den entsprechenden Umgestaltungsprozess des BAMF und damit des gesamten staatlichen Aufnahme- und Asylsystems, konnte sich Bundesinnenminister Thomas de Maizière wohl niemand Besseren aussuchen als Frank-Jürgen Weise, der das BAMF seit September 2015 und noch bis Endes dieses Jahres leitet. Seit 2004 ist er Vorstandsvorsitzender der Bundesagentur für Arbeit (BA). In den Medien häufiger als „Manager“ denn als „Behördenleiter“ bezeichnet, realisierte er eine grundlegende Strukturreform der ehemaligen Bundesanstalt für Arbeit. Die BA soll nach dem Konzept des „New Public Management“ wie ein Dienstleistungs-Unternehmen arbeiten. Aus BürgerInnen wurden „KundInnen“. Die Beschäftigten der BA hatten sich daran zu gewöhnen, dass ihre Arbeitsleistung zur Effizienzsteigerung nun an vorher festgelegten Kennzahlen (Arbeitsvermittlungen, Quote verhängter Sanktionen etc.) gemessen wurde.

Und so war Weises wichtigste Vokabel bei der Vorstellung seines Konzepts, beispielsweise anlässlich einer Präsentation im Innenausschuss des Bundestages im Dezember 2015, die „Produktivität“ der Behörde. Diese fehle im BAMF, bei den MitarbeiterInnen und in den „Prozessen“. Die Unternehmensberatung McKinsey habe die „Abläufe“ mit dem Ergebnis analysiert, dass das Asylverfahren theoretisch an einem Tag erledigt werden könne. Das ist zwar offensichtlich Unsinn, weil die Glaubwürdigkeit und Kohärenz von Angaben im Asylverfahren nicht an einem Tag überprüft werden können, aber sei‘s drum. Dass Asylentscheidungen „nicht unter Druck getroffen werden“ sollten, ist an dieser Stelle eine groteske Aussage, wenn den MitarbeiterInnen zugleich aufgegeben wird, statt drei künftig fünf Entscheidungen pro Tag zu fällen. Für ihre Beratungsleistungen für das BAMF erhielten McKinsey, Ernst & Young GmbH und Roland Berger GmbH, die Weise seit 2004 treu begleiten, mindestens 11,5 Millionen Euro.[4]

Nicht zuletzt waren das BAMF und seine Verwaltungsverfahren somit auch ein Versuchsfeld, wie im Hauruckverfahren die von Wirtschaft und neoliberalen pressure groups im Rahmen der offiziösen „IT-Gipfel“ der Bundesregierung geforderte Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung gelingen kann. „Medienbruchfreie Kommunikation“ und Datenaustausch sind auch hier zentrale Stichworte ebenso wie „Interoperabilität“ von Datenverarbeitungssystemen. Daten sollen nach Möglichkeit nur einmal erfasst und dann je nach Bedarf zwischen den Behörden weitergegeben werden. Bedenken zum Datenschutz werden mit Verweis auf versprochene Effizienzsteigerung, Zeit- und Kostenersparnis für BürgerInnen und Verwaltungen (sprich: Personalabbau) beiseite geschoben.

Frühzeitige Aussonderung der Unerwünschten

Im Mittelpunkt der Überlegungen der neuen Hausspitze im BAMF (und der Beraterfirmen) steht die Effizienzsteigerung der Verfahrensabläufe unter dem Titel „integriertes Identitätsmanagement“. Ein Feldversuch fand mit dem sogenannten „Heidelberger Modell“ statt: Ab Oktober 2015 wurden Asylsuchende nicht mehr wie bislang lediglich mit einer Bescheinigung über die Meldung als Asylsuchende (BüMA) ausgestattet und dann ohne jede Registrierung auf die Kommunen verteilt. Stattdessen wurden sie zunächst verschiedenen „Bearbeitungsstraßen“ zugeordnet: Asylsuchende „mit guter Bleibeperspektive“ (Kategorie A), Asylsuchende aus „sicheren Herkunftsländern“ (Kategorie B), aus „übrigen Herkunftsländern“ mit längeren Zeiten für Informationsbeschaffung im Asylverfahren (Kategorie C) und „Dublin-Fälle“ (Kategorie D). Personen aus den Kategorien B und D sollen möglichst noch aus dem Registrierzentrum abgeschoben werden, während alle anderen auf die Kommunen verteilt werden.

Mittlerweile werden nach diesem Modell bundesweit 22 entsprechende „Ankunftszentren“ betrieben. Wie Weise dem Kabinett im August berichtete, könnten klar gelagerte Fälle nun in 48 Stunden erledigt werden. Wozu aber dann noch der aufwendig eingeführte „Ankunftsnachweis“ nötig ist, wenn doch Asylsuchende in diesem System innerhalb weniger Stunden ihren Asylantrag stellen können sollen und dann eine Aufenthaltsgestattung erhalten, bleibt das Geheimnis der Bundesregierung. Allerdings gibt es auch weiterhin jene Asylsuchenden, die nach dem alten System zunächst in die Erstaufnahmestellen der Länder kommen und nach erfolgter Antragstellung (manchmal aber auch schon vorher) auf die Kommunen verteilt werden – nach monatelangen Wartezeiten.

In jedem Fall bleibt der neue Kerndatenbestand des AZR das IT-technische Rückgrat dieses „Clusterings“, einschließlich der frühzeitigen und sicheren Identifizierung entweder nach dem Aufgriff an der Grenze oder in den Ankunftszentren. Die umfassende Speicherung dort gilt für alle Asylsuchenden (und jene „Illegalen“, die keinen Asylantrag stellen).

Zwar ist es unbestreitbar, dass den Mängeln der Verfahrensbearbeitung im BAMF nur mit Personalaufstockung jedenfalls kurzfristig nicht mehr beizukommen war. Die Missstände im deutschen Asylsystem sind auch nicht erst mit dem massiven Anstieg der Zahl der Asylsuchenden im vergangenen Sommer offensichtlich geworden. Lange Wartezeiten zwischen Antragstellung und Asylanhörung, Verfahrensdauern von einem Jahr und mehr bei einzelnen Herkunftsländern, personelle Unterausstattung des BAMF, waren schon seit Jahren bekannt. Die Probleme sind auch jetzt keineswegs behoben. In der Mitteilung des BAMF über die Asylzahlen von Ende August 2016 heißt es, dass weiterhin 567.479 Asylanträge noch nicht entschieden sind.[5] Darin sind diejenigen noch nicht mitgezählt, die bereits länger auf einen Termin beim BAMF warten müssen. Eine Andeutung dieser Zahl gibt der „EASY-gap“: Im IT-System EASY werden nicht personenbezogen die Zugänge von Asylsuchenden registriert. Dort sind für dieses Jahr 256.567 Zugänge erfasst. Als AsylantragstellerInnen wurden dagegen nur 91.331 Personen registriert.[6]

Die politische Bewertung dieser Umgestaltung des deutschen Asyl- und Aufnahmesystems ist allerdings nicht so einfach: Eine schnellere Registrierung und Unterbringung ist einerseits sowohl im Sinne der Länder und Kommunen, die ihre Mittel so gezielter einsetzen können, als auch selbstverständlich im Sinne der Betroffenen. Andererseits bedeutet es für Menschen aus vermeintlich „sicheren Herkunftsstaaten“ oder für diejenigen, die über einen „sicheren Drittstaat“ eingereist sind, dass sie tatsächlich innerhalb von zwei bis drei Wochen mit ihrer Abschiebung rechnen müssen. Zeit, sich zu orientieren, Hilfe und Beratung zu organisieren bleibt da kaum, jede Form der „Integration“ ist politisch nicht gewollt.

Daten für Sicherheitsorgane frei Haus

Wie in der aktuellen Debattenlage nicht anders zu erwarten, wird der Datenberg auch den Sicherheitsorganen zugänglich gemacht. Zukünftig sollen Daten Geflüchteter zur Prüfung von Sicherheitsbedenken an die Geheimdienste des Bundes sowie das BKA und das Zollkriminalamt übermittelt werden. Diese können die übermittelten Daten speichern und nutzen, soweit es „zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben“ notwendig ist – eine unbestimmte Generalklausel, die zum Missbrauch geradezu einlädt. Der automatisierte Zugriff der Geheimdienste auf die AZR-Daten bleibt zwar in der Theorie beschränkt, kann aber mit dieser Regelung de facto umgangen werden. Wie beim „Konsultationsverfahren“ bei der Visavergabe legen das Bundesinnenministerium und das Auswärtige Amt gemeinsam eine Liste derjenigen Herkunftsländer fest, bei denen eine solche Sicherheitsüberprüfung durchgeführt werden muss. Allerdings existiert im BAMF ein „Automatisierter Datenabgleich“ (ADA); laufend werden also Fingerabdrücke und Personendaten von neu registrierten Flüchtlingen an BfV und BND weitergegeben.[7] MitarbeiterInnen des BAMF sind gehalten, möglicherweise sicherheitserhebliche Erkenntnisse aus Asylanhörungen an die Dienste weiterzugeben, die dann wiederum versuchen, die Geflüchteten abzuschöpfen. Die dafür beim BND zuständige Tarnbehörde „Hauptstelle für Befragungswesen“ (HBW) ist zwar mittlerweile aufgeflogen und aufgelöst, ihre Aufgaben werden aber weiterhin in der Abteilung Beschaffung des BND wahrgenommen.

Außerdem darf nun auch das BKA automatisiert auf die AZR-Daten zugreifen – nicht allein auf die der Asylsuchenden, sondern auf die aller AusländerInnen in Deutschland. Vom Beginn ihres Aufenthalts in Deutschland befinden sich Asylsuchende also fest im datenmäßigen Zugriff der Sicherheitsorgane.

[1] Bundesgesetzblatt (BGBl.) Teil I 2016, Nr. 5 v. 4.2.2016, S. 130ff.
[2] siehe den Beitrag von Christian Schröder in diesem Heft
[3] Art. 6 Integrationsgesetz v. 31.7.2016, BGBl. I 2016, Nr. 39 v. 5.8.2016
[4] BT-Drs. 18/7987 v. 24.3.2016
[5] BAMF-Pressemitteilung v. 9.9.2016
[6] ebd.
[7] Die Zeit v. 14.1.2016