In der voranschreitenden Integration von Asyl- und Ausländerbehörden in die Sicherheitsarchitektur der Bundesrepublik zeigen sich lange Traditionslinien des Kampfs gegen „gefährliche Ausländer“. Sicherheitsbehörden profitieren dabei besonders von einem umfassenden Zugriff auf die Daten und Informationen. Ausländerbehörden werden zudem über gemeinsame Arbeitsstrukturen auf Ebene von Bund und Ländern in die präventiv-polizeiliche Logik von Terrorismus- und Kriminalitätsbekämpfung eingebunden.
Dass die Polizei sich in besonderem Maße „Ausländern“ widmet, ist an sich nichts Neues. Bis 1965 war dies Teil polizeilicher Aufgaben. Die „Fremdenpolizei“ in der Weimarer Republik exekutierte dabei Landesrecht; Personen ohne deutsche Staatsangehörigkeit konnten der Gemeinde oder des Landes verwiesen werden. 1938 wurde mit der „Ausländerpolizeiverordnung“ eine reichsweite gesetzliche Grundlage für den Umgang mit „Ausländern“ – die damals wie heute teils schon seit Jahrzehnten in Deutschland lebten – geschaffen.[1] Ein Aufenthaltsrecht konnte nur erhalten, wer sich des Aufenthalts im Reich „würdig“ erwies, „lästige“ und „gefährliche“ Ausländer*innen konnten ohne Rechtsschutz ausgewiesen werden. Als „lästig“ galt insbesondere, wer seinen eigenen Lebensunterhalt nicht bestreiten konnte, als „gefährlich“, wer Straftaten beging oder sich politisch-umstürzlerisch betätigte.
Erst 1965 wurde mit dem Ausländergesetz die NS-Ausländerpolizeiverordnung abgelöst und damit der Umgang mit „Ausländern“ aus dem Polizeirecht in das Verwaltungsrecht überführt – mit fortbestehenden Einschränkungen des Rechtsschutzes und sogar einzelnen Verschärfungen im Ausweisungsrecht.[2] Die Fremdenpolizeien wurden durch die Ausländerbehörden abgelöst. Instrumente wie die Ausweisung bei Mittellosigkeit, Straffälligkeit und „extremistischer“ Betätigung oder die Einschränkung der politischen Betätigung von Ausländer*innen blieben bis heute erhalten, wurden allerdings teilweise eingeschränkt und erheblich ausdifferenziert. Dabei blieb die Polizei zentral für den Vollzug des neuen Ausländerrechts etwa bei Zurückweisungen, Zurückschiebungen und der Durchführung von Abschiebungen.
Informationelle Kooperationen
Unterstützt wurde und wird die Tätigkeit der Ausländerbehörden und des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (BAMF, bis 2004 Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge) durch die Polizei, aber auch anderweitig. Mit dem Ausländergesetz von 1990 wurden unter dem Eindruck des Volkszählungsurteils verschiedene Formen der informationellen Zusammenarbeit verrechtlicht. So sind andere Behörden, inklusive Polizei, Staatsanwaltschaft und Geheimdienste, seitdem gesetzlich verpflichtet, den Ausländerbehörden den unerlaubten Aufenthalt von Menschen oder Verstöße gegen räumliche Beschränkungen zu melden und Kenntnisse etwa über „extremistische“ Bestrebungen oder die Einleitung von Bußgeld- und Strafverfahren weiterzugeben, die die aufenthaltsrechtliche Folgen von der Rücknahme eines Aufenthaltstitels bis zur Ausweisung haben können.[3]
Hinzu kommt die Amtshilfe bei der Identitätssicherung und -feststellung,[4] sprich: die erkennungsdienstliche Erfassung von schutzsuchenden und unerlaubt eingereisten oder sich hier aufhaltenden Migrant*innen sowie die Speicherung und der Abgleich der Daten im Polizeilichen Informationssystem (INPOL) beim Bundeskriminalamt (BKA). Mit dieser „Amtshilfe“ für die Ausländerbehörden wirft die Polizei zugleich ihr eigenes Netz zum Sammeln von Daten zunehmend weiter aus. Wurden anfänglich nur Daten erfasst, wenn es Zweifel an der Identität der Betroffenen gab, so gilt seit dem „Asylkompromiss“ von 1992, dass grundsätzlich jede*r Schutzsuchende biometrisch erfasst wird. Bereits davor waren auf diese Weise beim BKA die Fingerabdrücke von etwa 500.000 Personen registriert worden.[5] 1992 startete das BKA das neue Automatisierte Fingerabdruckidentifizierungssystem (AFIS) zur ausschließlichen Erfassung und Auswertung der Fingerabdrücke von Asylsuchenden, ein Jahr bevor das System zur Unterstützung polizeilicher Arbeit in Betrieb ging.[6] Inzwischen sind fast sechs Millionen Menschen in der BKA-Datei AFIS-A(mtshilfe) erfasst.[7] Seit jeher darf die Polizei auch zur Strafverfolgung und Gefahrenabwehr auf diese Daten zugreifen – bis 9/11 „nur“, wenn im Einzelfall „erforderlich“, seit Inkrafttreten des Terrorismusbekämpfungsgesetzes 2002 wird grundsätzlich jeder Fingerabdruck, der ans BKA geschickt wird, automatisch mit den Daten Schutzsuchender abgeglichen.
Seit 2016 „kann“ das BAMF in Asylverfahren die bei der Identitätsfeststellung erhobenen Daten zum Abgleich an Geheimdienste und Polizei übermitteln, Servicestelle ist wie beim Ausländerzentralregister (AZR) das Bundesverwaltungsamt als Drehscheibe. Die Zahlen zeigen, dass dieser Abgleich mittlerweile standardmäßig vorgenommen wird, 2025 erfolgte er in 258.500 Fällen, sogar deutlich mehr als Asylanträge vorlagen (168.543).[8]
Vernetzungsmaschine Ausländerzentralregister
Zentrale Plattform für die Vernetzung von Migrations- und anderen Behörden ist jedoch das AZR. Die vom Bundesverwaltungsamt im Auftrag des BAMF geführte Datenbank existiert seit Ende der 1960er Jahre und gehört zu den ältesten und größten elektronischen Registern der Republik.[9] Als Vielzwecksystem soll es „die mit der Durchführung ausländer- oder asylrechtlicher Vorschriften betrauten Behörden und andere öffentliche Stellen“ unterstützen.[10] In seinem „allgemeinen Datenbestand“ sind etwa 35,3 Mio. Personen erfasst, von denen aktuell 14,1 Mio. in Deutschland leben.[11] Gefüttert wird das AZR u. a. von den Ausländerbehörden, vom BAMF, von Aufnahmeeinrichtungen, den Polizeien und Geheimdiensten von Bund und Ländern, den Staatsanwaltschaften, dem Zoll, den Melde- und Staatsangehörigkeitsbehörden, der Bundesagentur für Arbeit, den Jugendämtern und Sozialhilfeträgern. Insgesamt haben mehr als 16.000 öffentliche Stellen Zugriff, davon fast 4.000 im automatisierten Verfahren.[12] Datenabrufe erfolgen inzwischen meist im automatisierten Verfahren etwa zur Durchführung ausländer- und asylrechtlicher Aufgaben, zum Grenzschutz, für Strafverfolgung und Gefahrenabwehr, geheimdienstliche Zwecke oder zur Geldwäschebekämpfung. Dabei muss es nicht immer um gezielte Informationen über Einzelpersonen gehen; Polizei, Strafverfolgungsbehörden und Geheimdienste können im Rahmen sog. „Gruppenauskünfte“ den Datenbestand mithilfe bestimmter Profile rastern.[13] Diese Befugnis wird von Polizei und Geheimdiensten nur selten genutzt, die Zugriffszahlen beim automatisierten Abgleich sind von 2018 mit jährlich 62 Mio. Abrufen auf 225 Mio. im Jahr 2022[14] geradezu explodiert. Wie viele Zugriffe von der Polizei kamen, ist nicht dokumentiert. Die Zahlen für die Geheimdienste sind als Verschlusssache eingestuft und werden inzwischen nur noch von ihnen selbst protokolliert.
Neue Qualität durch Terrorismusbekämpfung
Wie bereits angedeutet, erfuhr das Migrationsrecht nach 2001 deutliche Verschärfungen unter Bezugnahme auf die Terrorismusbekämpfung. Neben den Ausländerbehörden bekam nun auch das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge die Aufgabe, bei Asylsuchenden nach Ausschlussgründen aus der Schutzwürdigkeit zu suchen oder bei späterem Bekanntwerden der „Gefährlichkeit“ eines Schutzberechtigten die „Unwürdigkeit“ zu erkennen und den erteilten Schutzstatus zurückzunehmen oder zu widerrufen und so die ausländerbehördliche Ausweisung zu ermöglichen. Die Rede von der „Verpolizeilichung“ des Migrationsrechts[15] ist mit Blick auf die langen Linien repressiver Verwaltung von „Ausländern“ nicht ganz stimmig, gilt aber jedenfalls mit Blick auf die Asylpraxis und das BAMF. Immer wieder betonen Innenpolitiker*innen von Union und SPD seine Rolle als „Sicherheitsbehörde“. Selbst beschreibt es sich auf seiner Webseite als „wichtiger Akteur in der Sicherheitsarchitektur Deutschlands“ und verweist dabei sowohl auf seine Aufgaben in der Identitätsfeststellung und der Prävention als auch auf seine enge Zusammenarbeit mit den Sicherheits- und Strafverfolgungsbehörden des Bundes und der Länder.[16] Ein großer Teil dieser Zusammenarbeit besteht aus weiteren Mechanismen des Datenaustauschs.
Seitdem das BAMF (sowie die Ausländerbehörden) durch das Terrorismusbekämpfungsgesetz 2002 verpflichtet wurde, Daten an den Verfassungsschutz zu übermitteln und diesen sowie andere Sicherheitsbehörden vor der Erteilung oder Verlängerung von Aufenthaltstiteln zu konsultieren,[17] existieren Verfahren zum automatisierten Datenabgleich. 2007 wurde dem BAMF außerdem die Zuständigkeit für die „Koordinierung der Informationsübermittlung und Auswertung von Erkenntnissen der Bundesbehörden … zu Ausländern, bei denen wegen Gefährdung der öffentlichen Sicherheit ausländer-, asyl- oder staatsangehörigkeitsrechtliche Maßnahmen in Betracht kommen“, übertragen.[18] Hinzu kommt seit 2016 der sog. „Sicherheitsabgleich“, bei dem die im Asylverfahren erhobenen erkennungsdienstlichen Daten mit zahlreichen Geheimdienst- und Polizeidateien abgeglichen werden, um eventuelle Versagensgründe festzustellen.[19] Schnittstelle für den Informationsaustausch zwischen Migrationsbehörden, Polizei und Geheimdiensten ist dabei regelmäßig das Bundesverwaltungsamt, das entsprechende Verfahren teilweise im Verbund mit dem AZR betreibt.
Entsprechend seiner Instrumentalisierung für die sicherheitsbehördliche Logik der Gefahrenvorsorge hat sich auch der Charakter des BAMF gewandelt: 2017 wurde dort eine Referatsgruppe zur „Sicherheit im Asylverfahren“ gegründet, in der derzeit 240 Personen arbeiten, von denen 112 mit der operativen Zusammenarbeit mit den Sicherheitsbehörden befasst sind. Flankiert werden sie von einem Dutzend Verbindungsbeamt*innen aus den Sicherheitsbehörden mit eigenen Büros in der Nürnberger Zentrale. Daneben überwachen bundesweit 146 „Sonderbeauftragte für Sicherheit“ die Asylverfahren in den BAMF-Außenstellen. Jeweils sieben Beamte*innen des BAMF sind in BKA und Bundespolizei als Verbindungsbeamte eingesetzt. Unterstützt werden alle Asylanhörer*innen des BAMF bei der Erkennung von Sicherheitsrisiken durch das „Assistenzsystem für Sicherheitsmeldungen“ (ASM). Diese werden dann gemeldet. 2.125 solcher Meldungen erfolgten 2025 an das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV), 1.616 an den Bundesnachrichtendienst (BND) und 4.224 an das Bundeskriminalamt (BKA). Damit waren diese Zahlen so hoch wie noch nie zuvor.[20]
Das BAMF in der „neuen Sicherheitsarchitektur“
Die in den 2000er Jahren entfaltete „neue Sicherheitsarchitektur“ folgte unter anderem dem strategischen Ziel der „Risikominimierung“ und der Vernetzung aller an einer Sicherheitsproblematik beteiligten Behörden. Dazu gehörte die Einführung zahlreicher neuer Kooperationsplattformen. In diese Vernetzung ist das BAMF eng eingebunden. Im 2005 gegründeten Gemeinsamen Terrorismusabwehrzentrum (GTAZ) ist das BAMF federführend in der AG „Statusrechtliche Begleitmaßnahmen“. Dort suchen die Behörden nach Wegen, ausländische Staatsangehörige, die als islamistische „Gefährder“ in Erscheinung getreten sind, mit den Mitteln des Asyl- und Aufenthaltsrechts so zu bearbeiten, dass sie entweder ausgewiesen und abgeschoben oder durch Überwachungs- und Beschränkungsbefugnisse im Aufenthaltsrecht zur Ausreise getrieben werden. Die AG spricht „Empfehlungen“ aus, die von den beteiligten Behörden in ihrer Zuständigkeit umgesetzt werden: Das BAMF leitet im Asylrecht Widerrufs- und Rücknahmeverfahren ein, die Ausländerbehörden widerrufen Aufenthaltstitel, verfügen Ausweisungen oder Überwachungsmaßnahmen aus dem § 56 (ehemals § 54a) Aufenthaltsgesetz.[21] Nach § 58a Aufenthaltsgesetz kann die Abschiebung eines „Ausländers“ unmittelbar durch Landesinnenminister*innen angeordnet werden, wenn dies der Abwehr einer „besonderen Gefahr“ dient. In der Praxis kommt dies selten vor; 2022 bis 2025 wurden sechs solcher Abschiebungsanordnungen aus dem GTAZ heraus angestoßen und verhängt. Häufiger kam es in diesem Zeitraum zu Überwachungsanordnungen, die Bundesregierung gibt sie mit 22 an.[22]
Das BAMF ist im GTAZ außerdem federführend in der AG „Deradikalisierung“ und betreibt hierzu auch eine „Beratungsstelle Deradikalisierung“, an die sich Menschen wenden können, die die Radikalisierung von Personen in ihrem Umfeld fürchten. Während die AG sich strategischen Fragen und dem Praxisaustausch widmet, arbeitet die Beratungsstelle eng mit zivilgesellschaftlichen Trägern der Deradikalisierungsarbeit zusammen und vermittelt Betroffene dorthin.
Eine ähnliche Aufgabe wie im GTAZ hat das BAMF auch im Gemeinsamen Extremismus- und Terrorismuszentrum (GETZ), wo auch der nicht religiös motivierte „Ausländerextremismus“ bearbeitet wird. Unmittelbar einbezogen ist das BAMF zudem in das Gemeinsame Analyse- und Strategiezentrum illegale Migration (GASiM), das federführend von der Bundespolizei betrieben wird und an dem auch Bundeskriminalamt und Bundesnachrichtendienst teilnehmen. Im GASiM werden Lagebilder und Prognosen zur Entwicklung der „illegalen“ Migration erstellt, die beispielsweise den Bundespolizeiinspektionen als Grundlage für Einsatzplanungen und -schwerpunkte zur Verfügung gestellt werden. Hier liefert das BAMF aus seiner Zuständigkeit entsprechende Daten an, auch aus der Zusammenarbeit der europäischen Asylbehörden. Die vom BAMF in Asylanhörungen gewonnenen Erkenntnisse fließen über diese Netzwerke in die strategische Planung der Sicherheitsbehörden ein. Sei es die gezielte Kräfteverstärkung der Bundespolizei an bestimmten Grenzabschnitten oder die Lauschaktionen des BND zur „Schleuserbekämpfung“.
Arbeitsgremien in den Bundesländern
Im Zeichen der Terrorismusbekämpfung und nach dem Vorbild der „AG Status“ im GTAZ wurde die Vernetzung von Polizei und Ausländerbehörden auch in den Ländern vorangetrieben. Einzig das Saarland verfügt über keine entsprechende Plattform.[23] In Bayern existiert seit 2004 die AG „Beschleunigte Identifizierung und Rückführung von Gefährdern aus dem Bereich des islamistischen Terrorismus beziehungsweise Extremismus“ (BIRGiT).[24] Ähnlich enggeführt auf den Bereich des islamistischen Terrorismus sind jedenfalls dem Namen nach die Hamburger „Anti-Terrorismus-Koordination“ (ATK), die Hessische „AG zur beschleunigten Rückkehr erkannter islamistischer Täter“ (BRiSE), der „Facharbeitskreis Terrorismusbekämpfung“ (AG Fakt) in Mecklenburg-Vorpommern, die
„AG E“ wie Einzelfälle (Niedersachsen), die „Sicherheitskonferenz“ (SiKo) in Nordrhein-Westfalen, die „AG Rückführung ausländischer Gefährder“ (AG RaG) in Rheinland-Pfalz, die sachsen-anhaltinische AG „Ausländerrecht und innere Sicherheit Sachsen-Anhalt“ (AG Aurist) und die sächsische „AG Aufenthalt“. Die Berliner AG „Extremistische Ausländer“ (AG ExtrA), die „Ständige Arbeitsgruppe Aufenthalt und Einbürgerung“ (AG SAGA) in Brandenburg, die AG „Aufenthaltsrechtliche Behandlung extremistischer/terroristischer Ausländer“ (Abex) in Schleswig-Holstein und die AG „Aufenthalts- und staatsangehörigkeitsrechtliche Behandlung von Personen aus dem Bereich des Ausländerextremismus“ (AG AUX) in Thüringen haben einen breiteren Auftrag. Hier dürfte sich die Tendenz von Institutionen, fehlender Nachfrage nach eigener Expertise durch Ausweitung von Zuständigkeiten entgegenzuwirken, ebenso auswirken, wie der aktuelle Migrationsdiskurs in Deutschland, der „Ausländer“ in erster Linie als Sicherheitsproblem begreift, das mittels Abschiebungen gelöst werden könnte.
In Baden-Württembergs Sonderstab „Gefährliche Ausländer“ wurde der Fokus sogar auf alle nicht-Deutschen erweitert, die als besondere Bedrohung wirken können, egal ob islamistisch, ausländerextremistisch oder als Mehrfach- und Intensivtäter*innen in der banalen Straßenkriminalität.[25] Angesichts der aktuellen politischen Entwicklungen ist zu erwarten, dass sich diese Erweiterung auch in anderen Bundesländern fortsetzen wird.
In gewisser Weise würden diese Gremien damit an die ersten Versuche einer vernetzten, strategischen Zusammenarbeit der Polizei mit den Ausländerbehörden anknüpfen: 1971 wurde in West-Berlin das „Arbeitsgebiet gezielte Ausländerüberwachung“ (AGA) der Landespolizei gegründet: „Sozialleistungsbetrug“, „Scheinehen“ und illegalen Aufenthalt sollten ermittelt werden, um die Betroffenen dann von den Ausländerbehörden ausweisen zu lassen. Im Zusammenhang mit der wieder verstärkten Ethnisierung von Kriminalität in den 90er Jahren wurde in Frankfurt am Main die „Gemeinsame Arbeitsgruppe Intensivtäter“ (GAI) aus Polizei und Ausländerbehörde gebildet. 2000 existierten weitere GAI in Kassel, Offenbach, Hannover und Nürnberg.[26]
Zur konkreten Arbeit in diesen Behördenzusammenschlüssen ist öffentlich nur wenig bekannt. Aus Unterlagen aus Berlin, die die CILIP einsehen konnte, geht hervor, dass in den dort stattfindenden Fallkonferenzen hoch sensible Daten ausgetauscht werden. Da wird beispielsweise über den Status der Medikamentenabhängigkeit eines „Gefährders“ berichtet, wohl um das Risiko einer terroristisch motivierten Tat einschätzen zu können. Nachdem der Berliner Datenschutzbeauftragte den freihändigen Umgang mit Falldaten eines zivilgesellschaftlichen Deradikalisierungs-Partners beanstandet hatte, wurde 2018 der § 22 des Bundesdatenschutzgesetzes geändert:[27] Seitdem ist es zivilgesellschaftlichen Trägern der Präventionsarbeit ausdrücklich erlaubt, sowohl sensible Daten von Sicherheitsbehörden selbst zu verarbeiten, als auch selbst erhobene Daten an die Sicherheitsbehörden weiterzugeben. Dies können besondere Kategorien personenbezogener Daten sowohl zum Gesundheitsstatus als auch zu politischen Meinungen und religiös-weltanschaulichen Überzeugungen sein, die die Polizei im Rahmen der eigenen Befugnisse nicht unbedingt erheben dürfte. Die Polizei greift somit zur Erkenntnisgewinnung und Durchführung von „gefahrenabwehrenden Maßnahmen“ nicht nur auf die Asyl- und Ausländerverwaltung zu, sondern auch auf die Präventionsarbeit der zivilgesellschaftlichen Träger.[28]
Der lange Schatten der Fremdenpolizei
Unabhängig davon, welche Gruppen von „gefährlichen Ausländern“ kooperativ „bearbeitet“ werden, lassen sich hier drei Entwicklungen feststellen, die mit dem neuen Fokus der Politik der „Inneren Sicherheit“ nach den Anschlägen vom 11. September 2001 auf religiös motivierten Terrorismus entstanden sind und verstetigt wurden.
Erstens: Es bleibt selbstverständlich bei der verwaltungsorganisatorischen Eigenständigkeit der „Ausländerverwaltung“. Doch treten Logiken der „Fremdenpolizei“ wieder in den Vordergrund, so dass die Polizei mittels ihrer Netzwerke den Raum des Polizierens ausweiten kann (wovon auch die Geheimdienste profitieren). Dazu werden Behörden der Asyl- und Ausländerverwaltung in die Arbeit der Polizeibehörden eingebunden – durch Zugriff auf ihre Datensysteme wie durch personelle Kooperation in neuen Plattformen und unmittelbare organisatorische Einbindung. Durch „Sicherheitsabgleiche“ in migrationsrechtlichen Verfahren erhält die Polizei einen Überblick über das Migrationsgeschehen aus „Risikostaaten“ überhaupt. Durch die beschriebenen Strukturen der Zusammenarbeit von Polizei und Ausländerbehörden bzw. dem BAMF wird sichergestellt, dass die Gefahren des internationalen Terrorismus – und zunehmend auch von „Ausländerextremismus“ und Allgemeinkriminalität – auch auf dem Weg von Ausweisungen und Abschiebungsanordnungen „erfolgreich“ bearbeitet, also „gefährliche Ausländer“ abgeschoben werden können. Allerlei Verschärfungen der Rechtslage und diese institutionalisierte Verschränkung ermöglichen, dass die „Ausländerverwaltung“ zum Mittel polizeilicher Risikobearbeitung wird.
Zweitens wird in den Ausländerbehörden selbst ein fremdenpolizeiliches Selbstverständnis der eigenen Tätigkeit wiedererweckt oder verstärkt. Dies war schon allein durch das Ausweisungsrecht, das neben den „gefährlichen“ auch schon immer die ökonomisch unnützen („unwürdigen“ in der Sprache der Ausländerpolizeiverordnung 1938 und des Ausländergesetzes von 1965) Ausländer in den Fokus genommen hat, wohl ohnehin nie ganz verschwunden. Zumindest wurde dem aber ab 2002 ein Selbstverständnis als Dienstleister für Zuwanderung und Integration zur Seite gestellt, diskursiv verdichtet in Begrifflichkeiten wie „Willkommenskultur“ und Ausländerbehörden als „Willkommensbehörden“. Den „Nützlichen“ und „Willkommenen“ wird somit zugleich vorgeführt, welche Konsequenzen ein all zu deviantes Verhalten haben kann.
Drittens tritt der Diskurs um „crimmigration“ hinzu, also die von der konservativen und völkischen Rechten vorangetriebene diskursive Vermischung von Phänomenen einer vermeintlichen Bedrohung der „Inneren Sicherheit“ durch terroristische und schwerkriminelle Bedrohungen mit der Betrachtung von Migration in ihrer ganzen (zugleich ignorierten) Vielfalt.[29] Dieses Dispositiv hilft dabei, die fremdenpolizeiliche Bearbeitung nicht nur des religiös motivierten Terrorismus, sondern auch aller denkbaren anderen Kriminalitätsfelder in die steuernde Obhut der Polizei zu geben.