von Martina Kant
Als amnesty international im Mai 1995 die Dokumentation „Ausländer als Opfer – Polizeiliche Mißhandlungen in der Bundesrepublik Deutschland“ veröffentlichte, schlugen die Wellen hoch. Polizeiführung, Innenministerkonferenz und Polizeigewerkschaften stellten sich schützend vor die deutsche Polizei. Von unzulässigen Verallgemeinerungen, pauschalen (Vor-)Verurteilungen und Verunglimpfungen der gesamten Polizei war die Rede. Verlässliches offizielles Datenmaterial über das Ausmaß polizeilicher Übergriffe und ihre Sanktionierung durch Straf- und Disziplinarrecht gibt es jedoch bis heute nicht. Es ist offenbar auch nicht erwünscht.
Mehr als 70 Berichte hatte amnesty international (ai) zwischen Januar 1992 und März 1995 über Vorfälle erhalten, bei denen PolizistInnen während des Dienstes „gegen Menschen in unverhältnismäßiger oder ungerechtfertigter Weise Gewalt angewandt oder in ihrem Gewahrsam befindliche Personen grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe unterworfen haben sollen“.[1] Vor der Veröffentlichung des Berichts hatte ai die Innenministerkonferenz um entsprechende Daten gebeten, erhielt aber lediglich die Auskunft, dass „weder bei den Innenministerien der Länder noch beim Bundesministerium des Innern berufsständische Statistiken über Straf- und Ermittlungsverfahren geführt werden“.[2]
Die einzige Zusammenstellung offizieller Zahlen für ganz Deutschland ist in der Antwort der Bundesregierung auf den Bericht des Europäischen Komitees zur Verhütung von Folter nach dessen Deutschlandbesuch im Dezember 1991 enthalten. Die dort genannten Informationen sind aber weder vollständig noch vergleichbar. Zudem werden die Bundesländer nicht namentlich genannt. So stehen Zahlen über Anzeigen wegen Körperverletzung im Amt aus einem Land neben Angaben über eingeleitete förmliche Disziplinarverfahren aus einem anderen. Wie groß die Differenz zwischen diesen Zahlen ist, zeigt das Beispiel Berlin. 1996 gab es dort 967 Anzeigen gegen PolizistInnen wegen Körperverletzung im Amt, aber nur 26 Disziplinarverfahren.[3]
Die Polizeiliche Kriminalstatistik (PKS) gibt ebenfalls keinen Aufschluss über die Anzahl von Übergriffen durch PolizeibeamtInnen. Während in der PKS z.B. hinsichtlich „Jugendkriminalität“ und „Ausländerkriminalität“ sehr differenzierte Daten erfasst werden, fehlen diese für die Polizei vollständig. Die Daten sind lediglich nach Straftaten im Amt, darunter auch nach Körperverletzung im Amt aufgeschlüsselt, jedoch wird nicht nach Berufsgruppen unterschieden. Ob es sich bei einem Fall um einen Lehrer handelt, der einen Schüler geohrfeigt hat, oder um einen prügelnden Polizisten, lässt sich anhand der PKS nicht erkennen.
In dem Forschungsprojekt „Institutionelle Möglichkeiten der Kontrolle polizeilichen Fehlverhaltens“ an der Bergischen Universität (GHS) Wuppertal wurden Mitte der 80er Jahre erstmals Daten zu Straf- und Disziplinarverfahren gegen Polizeibeamte zusammengetragen. Die ForscherInnen führten allerdings keine eigenen Erhebungen durch, sondern werteten in den Bundesländern vorhandene Statistiken aus.[4] Die Feststellung, derlei Statistiken seien „rar“, „für die Öffentlichkeit weitgehend unzugänglich“ und „in jeder nur denkbaren Weise defizitär“[5], ist auch heute noch uneingeschränkt gültig. Nichtsdestoweniger werden diese unzulänglichen Daten von offizieller Seite dazu verwendet, die „Theorie der schwarzen Schafe“ zu untermauern. Es ist daher von politischem Interesse, sich mit der zahlenmäßigen (Nicht-)Erfassung von Polizeiübergriffen genauer zu beschäftigen.
„Zu aufwendig und nicht notwendig“
Die einzig verbleibende und öffentlich zugängliche Quelle für quantitative Daten zu Polizeiübergriffen und ihre Sanktionierung sind parlamentarische Anfragen in den Landtagen und im Bundestag. Das Bild, das sich daraus ergibt, ist ein Mosaik mit vielen Löchern und unterschiedlichsten Einzelteilen, die untereinander kaum vergleichbar sind. Für die Polizeien der Stadtstaaten Berlin und Hamburg sowie für den Bundesgrenzschutz und das Bundeskriminalamt gibt es aufgrund kontinuierlicher Anfragen detaillierte Übersichten über längere Zeiträume. Aus anderen Ländern liegen bislang keine oder nur vereinzelte Angaben vor. Die Auswertung der vorhandenen Anfragen zeigt, dass das Interesse an Übergriffsstatistiken meist erst dann erwacht, wenn spektakuläre Vorfälle bekannt werden – wie im Falle der eingangs genannten amnesty-Dokumentation. Die Antworten der befragten Landesregierungen lauten zumeist, dass ,,eine Statistik über eingeleitete Ermittlungsverfahren wegen im Amt begangener Delikte und über entsprechende Anklagen … nicht geführt“[6] und „auch nicht notwendig“[7] sei. Um nicht in den Verdacht zu geraten, Informationen zu diesem Thema zurückzuhalten, werden sie erst gar nicht gesammelt. Mit dem Hinweis auf den zu großen Arbeitsaufwand lehnen die Landesregierungen nachträgliche Auswertungen von Ermittlungsvorgängen in der Regel ab.[8] Angesichts der Fülle von PKS-Daten, die jährlich zusammengetragen und ausgewertet werden, überzeugt diese Argumentation nicht. Die Länderinnenminister äußerten darüber hinaus „erhebliche Bedenken gegen die Veröffentlichung von diesbezüglichem Zahlenmaterial“ wegen der Gefahr möglicher Verallgemeinerungen. „Vielmehr sollten wir gemeinsam deutlich machen“, ermunterte 1994 der damalige IMK-Vorsitzende, Brandenburgs Innenminister Ziel, seine Kollegen, „daß es vereinzelt auch in der Polizei ,schwarze Schafe` gibt“.[9] So fehlt denn auch in fast keiner Antwort der Hinweis, bei den Angaben handele es sich um „nicht zu verallgemeinernde Einzelfälle“.
Aussagewert zweifelhaft
Die vorhandenen Statistiken zu interpretieren setzt voraus, ihre Entstehungsprozesse mitzuberücksichtigen. Wie die PKS, so sind auch Übergriffsstatistiken kein Abbild der Wirklichkeit, sondern ein Konstrukt. Sie geben keine Auskunft über das tatsächliche Ausmaß von Polizeiübergriffen, eher über die Anzeigebereitschaft Betroffener und die Bewertungen durch die Behörden, die diese Statistiken erstellen. Die Anzeigebereitschaft ist u.a. von folgenden Faktoren abhängig:[10]
- Zunächst müssen Opfer oder ZeugInnen eines Polizeiübergriffs den Vorfall überhaupt als Straftat oder beschwerdefähigen Übergriff bewerten. In einigen Fällen setzt dies fundierte Rechtskenntnisse darüber voraus, was PolizistInnen dürfen und was nicht.
- Anzeigen und Beschwerden gegen PolizeibeamtInnen müssen in der Regel bei der Polizei (oder der Staatsanwaltschaft) selbst vorgebracht werden, d.h. bei der Institution, gegen die sich die Beschwerde richtet.
- Durch eine Anzeige setzen sich Opfer oder ZeugInnen der Gefahr einer Gegenanzeige wegen „Widerstandes gegen die Staatsgewalt“ oder „Verleumdung“ durch die beschuldigten PolizistInnen aus. Für MigrantInnen/Flüchtlinge mit Aufenthaltstitel kann eine solche Verurteilung zu aufenthaltsbeendenden Maßnahmen führen. Menschen ohne Aufenthaltstitel müssen mit Abschiebung rechnen, sobald sie bei der Polizei vorstellig werden.
- Schließlich wird die Anzeigebereitschaft auch davon beeinflusst, ob der/die Anzeigende Vertrauen in die Unparteilichkeit der mit der Untersuchung des Falles beauftragten Behörde hat.
Die meisten Landesregierungen, die auf parlamentarische Anfragen hin Daten mitgeteilt haben, werteten zu diesem Zwecke nachträglich Beschwerde- und Disziplinarvorgänge aus. Diese Auswertungen seien jedoch aufgrund von Tilgungs- und Datenschutzbestimmungen sowie fehlender Daten in einigen Behörden nicht vollständig.[11] Die tatsächliche Anzahl von Polizeiübergriffen wird aus all diesen Gründen wesentlich höher sein, als in der Statistik ausgewiesen ist.
Die Kategorie „Übergriff“ gibt es in polizeilichen Statistiken nicht. Die zusammengestellten Zahlen listen daher strafrechtlich relevante (Amts-)Delikte auf: Körperverletzung im Amt, Freiheitsberaubung, Aussageerpressung, Nötigung, sexueller Missbrauch, Beleidigung etc. Die folgende Tabelle beschränkt sich auf Körperverletzungen im Amt, weil hierüber in den meisten Antworten auf parlamentarische Anfragen Angaben enthalten sind.
Tab. 1: Straf- bzw. Ermittlungsverfahren gegen PolizeibeamtInnen wegen Körperverletzung im Amt
| Bundesland | 1999 | 1998 | 1997 | 1996 | 1995 | 1994 | 1993 | 1992 | 1991 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Baden-Württemberg[12] | 265 | ||||||||
| Bayern[13] | 589 | ||||||||
| Berlin[14] | 967 | 1004 | 1027 | 928 | 1013 | ||||
| Hamburg[15] | 261 | 192 | 140 | 171 | 157 | ||||
| Hessen[16] | 364 | ||||||||
| Niedersachsen[17] | 12 | 9 | 5 | 8 | |||||
| Saarland[18] | 94 | ||||||||
| Sachsen[19] | 155 | ||||||||
| Bundesgrenzschutz[20] | 42 | 58 | 45 | 49 | 36 | 33 | |||
| Bundeskriminalamt | 0 | 2 | 0 | 0 | 0 | 0 | |||
Auffällig sind die großen Unterschiede zwischen einigen Ländern. Vor allem die hohe Zahl der Verfahren in Berlin sticht hervor. Auf die Anzahl der PolizeivollzugsbeamtInnen umgerechnet wird danach jährlich gegen jeden zwanzigsten Berliner Polizisten wegen Körperverletzung im Amt ermittelt, gegen jeden 32. in Hamburg und jeden 107. Polizisten in Bayern. Dennoch sind die Zahlen nur bedingt vergleichbar. Während die Berliner Daten ausdrücklich die Anzahl der beschuldigten PolizeibeamtInnen ausweisen, geben dagegen z.B. die niedersächsischen die Anzahl der Strafermittlungsverfahren wieder. Dort hat die Staatsanwaltschaft mittels des Kriteriums „Körperverletzung im Amt“ die Verfahren gegen Polizeibeamte ausgefiltert.[21] Betrachtet man für Berlin ebenfalls die Zahlen der Staatsanwaltschaft, ergeben sich für 1996 121 Verfahren, 1997 131, 1998 168 und für 1999 122 Verfahren wegen Körperverletzung im Amt.[22] Auf ein Ermittlungsverfahren kommen demnach in Berlin 6-8 beschuldigte PolizistInnen. Auch wenn man diesen Faktor nicht unmittelbar auf Niedersachsen anwenden kann, so muss dieser Umstand dennoch mitberücksichtigt werden. Für Baden-Württemberg, das Saarland, Sachsen, den BGS und das BKA wurde ebenfalls die Anzahl der eingeleiteten Ermittlungsverfahren angegeben.
Der Aussagewert von Übergriffsstatistiken wird auch von den Innenministerien angezweifelt – allerdings aus anderen Gründen: Aus der Zahl der Ermittlungsverfahren, so tönt es aus Hamburg, ließen sich „keine Rückschlüsse auf die Zahl sogenannter schwarzer Schafe ziehen“.[23] Der Berliner Innensenat erklärt die hohe Zahl der Ermittlungsverfahren gegen PolizeibeamtInnen damit, dass „das polizeilich objektiv Notwendige und Gebotene … von Störern und von den einer Straftat Verdächtigten subjektiv nicht immer zutreffend gewertet, zum Teil sogar böswillig verkannt (wird). Der Senat sieht sich vor diesem Hintergrund veranlasst, nachdrücklich darauf hinzuweisen, dass die … statistischen Angaben nicht Ausdruck einer besonderen Delinquenz von Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten (sind), sondern weit überwiegend Ergebnis eines bei den von polizeilichen Maßnahmen Betroffenen vorliegenden Fehlverständnisses polizeilicher Arbeit ist.“[24] Belege dafür seien die gerichtliche und disziplinarrechtliche Erledigungspraxis und die hohe Zahl der Anzeigen wegen Widerstandes gegen Vollstreckungsbeamte.
Tab. 2: Anzeigen bzw. Ermittlungsverfahren wegen Widerstandes gegen VollstreckungsbeamtInnen
| Bundesland | 1999 | 1998 | 1997 | 1996 | 1995 | 1994 |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Bayern[25] | 4487 | |||||
| Berlin[26] | 4489 | 4938 | 4500 | 3907 | 3652 | |
| Bundesgrenzschutz[27] | 1082 | 747 | 600 | 552 | 161 | |
| Bundeskriminalamt | – | – | 1 | – | – | |
„Widerstands-Anzeigen“ sind jedoch oft nichts anderes als nachträgliche Rechtfertigungen von Übergriffen und polizeilicher Gewaltanwendung.
Kaum Sanktionen zu befürchten
Die Wahrscheinlichkeit, dass PolizistInnen wegen einer Straftat verurteilt werden, ist ausgesprochen gering. Das gilt nicht nur bei Strafverfahren wegen Körperverletzung im Amt. Nach Angaben aus Baden-Württemberg waren von den 1993/94 eingeleiteten 424 Ermittlungsverfahren – wegen Körperverletzung im Amt, anderer Dienstvergehen (Beleidigung, Strafvereitelung u.a.) sowie gewalttätiger Aktionen außerhalb des Dienstes – zum Zeitpunkt der Auskunft 313 Verfahren abgeschlossen. Von diesen wurden 308 Verfahren eingestellt, das sind rund 98%. In vier Fällen wurde Strafbefehl erhoben, in lediglich einem Fall kam es zur Anklage.[28] Ähnliche Zahlen liegen aus Bayern vor. Dort wurden von den ca. 2.400 Strafermittlungsverfahren gegen PolizeibeamtInnen in den Jahren 1997-99 rund 83% durch Einstellung oder Freispruch erledigt.[29] Auch in Berlin wurden über die Jahre 1994-1999 hinweg rund 96% der Strafverfahren auf diese Weise abgeschlossen.[30]
Die disziplinarrechtliche Ahndung von Dienstvergehen verläuft vergleichbar. Strafanzeigen wegen Körperverletzung im Amt hatten in Berlin 1999 in nur 26 Fällen ein Disziplinarverfahren zur Folge, 1998 in 34 und 1997 in 51 Fällen.[31] 1994-99 wurden rund 75% aller Ermittlungen wegen Dienstvergehen im nichtförmlichen Verfahren eingestellt.
Die polizeilichen Dienstherren sehen sich anhand dieser Zahlen darin bestätigt, dass die überwiegende Zahl der Anzeigen gegen ihre BeamtInnen ungerechtfertigt sei. Dass schließlich doch einige wenige Beamte verurteilt werden – in Berlin geschieht dies in 2,6% der abgeschlossenen Verfahren -, bekräftigt die „Schwarze Schafe-Theorie“. Dabei bleibt völlig unklar, worüber diese Statistiken Aussagen treffen: über polizeiliche Straftaten oder über deren besonders selektive Sanktionierung.[32] Viele Indizien sprechen für Letzteres, z.B. der Umstand, dass die Polizei in Übergriffsfällen „in eigener Sache“ ermittelt, das Vertrauensverhältnis zur Staatsanwaltschaft, das sich auch bei Gericht fortsetzt, und die schwierige Beweislage für Opfer von Übergriffen.
Schaden oder Nutzen durch Übergriffsstatistiken?
Bislang dienen Statistiken über polizeiliches Fehlverhalten eher dazu, Übergriffe als individuelle Einzelfälle und absolute Ausnahmen zu kennzeichnen. Möglich wird dies, weil es keine nach einheitlichen Erfassungskriterien zusammengestellten Statistiken gibt. Amnesty international hat daher 1995 „regelmäßige, einheitliche und umfassende Statistiken über gegen Polizeibeamte der Länder und des Bundes erstattete Mißhandlungsbeschwerden“ gefordert. Diese müssten von einer zentralen Stelle zusammengestellt werden und die Anzahl der Beschwerden wegen Misshandlungen in einem bestimmten Zeitraum, die eingeleiteten Schritte sowie die Ergebnisse etwaiger strafrechtlicher und disziplinarischer Ermittlungen enthalten.[33] Das Problem des Dunkelfeldes lässt sich dadurch allerdings auch nicht lösen.
Martina Kant ist Redakteurin von Bürgerrechte & Polizei/CILIP und wissenschaftliche Mitarbeiterin an der FU Berlin.
[1] amnesty international: Ausländer als Opfer. Polizeiliche Mißhandlungen in der Bundesrepublik Deutschland (ai-Index: EUR 23/06/95 GERMAN), London 1995, S. 1
[2] ebd., S. 8
[3] Abgeordnetenhaus von Berlin, Antwort auf die Kleine Anfrage Nr. 14/433 v. 17.4.2000
[4] Brusten, M.: Strafverfahren gegen Polizeibeamte in der BRD. Empirische Anmerkungen zur Theorie der „Schwarzen Schafe“, in: Ders. (Hg.): Polizei-Politik, Kriminologisches Journal 4. Beiheft, Weinheim 1992, S. 84-115
[5] ebd., S. 85
[6] LT Baden-Württemberg, Antwort des Innenministers Schlee auf die Anfrage des Abgeordneten Glaser v. 7.3.1989
[7] z.B. LT Bayern, Drs. 13/10083 v. 21./26.1.1996
[8] z.B. LT Niedersachsen, Drs. 13/1254 v. 22.8.1995
[9] zit. n.: LT Niedersachsen, Drs. 13/1254 v. 22.8.1995
[10] vgl. hierzu: Alle Vorwürfe widerlegt? Statistiken über Beschwerden und Strafverfahren gegen Polizeibeamte in Berlin, in: CILIP (Bürgerrechte & Polizei) 9/10 (1981), S. 158-163
[11] z.B. für BGS und BKA, BT-Drs. 14/4238 v. 10.10.2000
[12] LT Baden-Württemberg, Drs. 11/4473 v. 11.8.1994; Zeitraum: 1993 bis 30.6.1994
[13] LT Bayern, Antwort auf die Schriftliche Anfrage der Abgeordneten Rieger und Dr. Fleischer vom 9.2.1996 (A I-Nr. 03221/1996)
[14] Abgeordnetenhaus von Berlin, Antwort auf die Kleine Anfrage Nr. 1052 v. 20.8.2000
[15] Hamburgische Bürgerschaft, Drs. 15/5011 v. 5.3.1996, 15/3410 v. 9.6.1995, 15/1179 v. 17.5.1994, 14/4032 v. 18.5.1993
[16] LT Hessen, Drs. 13/6541 v. 19.9.1994; Zeitraum 1993 bis September 1994
[17] LT Niedersachsen, Drs. 13/1254 v. 22.8.1995
[18] LT Saarland, Drs. 11/415 v. 7.9.1995, Zeitraum: 1993 bis Juli 1995
[19] LT Sachsen, Drs. 2/9357 v. 11.11.1998, S. 42 (dienstliche Ermittlungen)
[20] BT-Drs. 13/10372 v. 2.4.1998, 13/6808 v. 24.1.1997, 13/3651 v. 1.2.1996, 13/482 v. 13.2.1995; ebenfalls mit Zahlen für das BKA
[21] LT Niedersachsen, Drs. 13/1254 v. 22.8.1995, S. 4
[22] Abgeordnetenhaus von Berlin, Antwort auf die Kleine Anfrage Nr. 1052 v. 17.11.2000
[23] Hamburgische Bürgerschaft, Drs. 15/1179 v. 17.5.1994
[24] Abgeordnetenhaus von Berlin, Antwort auf die Kleine Anfrage Nr. 1052 v. 17.11.2000
[25] LT Bayern, Antwort auf die Schriftliche Anfrage der Abgeordneten Rieger und Dr. Fleischer vom 9.2.1996 (A I-Nr. 03221/1996)
[26] Abgeordnetenhaus von Berlin, Antwort auf die Kleine Anfrage Nr. 1052 v. 17.11.2000; die Zahlen betreffen nicht nur Widerstand gegen Polizei-, sondern gegen alle VollzugsbeamtInnen
[27] BT-Drs. 13/10372 v. 2.4.1998, 13/6808 v. 24.1.1997, 13/3651 v. 1.2.1996, 13/482 v. 13.2.1995; ebenfalls mit Zahlen für das BKA
[28] LT Baden-Württemberg, Drs. 11/4473 v. 11.8.1994, S. 2
[29] LT Bayern, Drs. 14/3794 v. 6.6.2000, S. 13
[30] Abgeordnetenhaus von Berlin, Antworten auf die Kleinen Anfragen Nr. 14/433, 13/4773, 13/4176, 13/196 (Drs. 13/236)
[31] ebd.; hier ist wieder zu berücksichtigen, dass nicht ersichtlich ist, ob die Daten die Anzahl der BeamtInnen oder die der Verfahren angeben.
[32] vgl. Brusten a.a.O. (Fn. 4), S. 85
[33] amnesty international a.a.O. (Fn. 1), S. 10