von Benjamin Davy
Innerhalb weniger Jahre hat sich die Einschätzung der Staatspolizei in Österreich fast völlig verändert: Noch 1987 widersprach der Bundesminister für Inneres bei der Beantwortung einer parlamentarischen Anfrage dem Vorwurf fehlender rechtsstaatlicher Grundlagen für die Staatspolizei und lobte das „bewährte System“. Doch bereits 1989 forderte ein parlamentarischer Untersu-chungsausschuß, der sich auch mit der Rolle der Staatspolizei in der Affäre ‚Lucona‘ beschäftigte, eine genaue und grundrechtskonforme gesetzliche Regelung für staatspolizeiliche Befugnisse. 1991 wurde diese Regelung, das „Bundesgesetz über die Organisation der Sicherheitsverwaltung und die Ausübung der Sicherheitspolizei“ (Sicherheitspolizeigesetz, SPG), beschlossen.
Das SPG bricht mit zahlreichen Traditionen der Staatspolizei: Der sicher-heitsbehördliche Staatsschutz darf nur mehr strafrechtsakzessorisch* sein. Staatspolizeiliche Gefährdungsbilder dürfen nicht mehr nach dem freien Er-messen der Verwaltung festgelegt werden; bloße Vermutungen der Staats-feindlichkeit von Personen, Gruppen oder ‚Szenen‘ rechtfertigen keine staats-polizeilichen Maßnahmen. Überdies sind staatspolizeiliche Datensammlungen auf Vorrat oder ohne konkrete Nahebeziehung zu drohenden gerichtlich straf-baren Handlungen unzulässig. Die bestehenden Datensammlungen sind, so-fern sie diesen Anforderungen nicht entsprechen, spätestens bis 1. 5. 1994 zu vernichten.1 Außerdem wird der sicherheitsbehördliche Staatsschutz einer umfassenden externen Kontrolle durch ein Auskunftsrecht,2 durch die unabhängigen Verwaltungssenate,3 durch die Datenschutzkommission4 und durch einen ständigen Unterausschuß des Nationalrates5 unterworfen.
Für sich betrachtet, scheint der Anlaß für die Neuordnung der Staatspolizei, nämlich die Überwachung eines Privatdetektivs und eines Schriftstellers, harmlos. Weniger harmlos erschien, was der parlamentarische Untersu-chungsausschuß zur Affäre ‚Noricum‘ über staatspolizeiliche Sicherheits-überprüfungen auf Anforderung von Industrieunternehmen bekannt werden ließ. Beachtlich und äußerst problematisch war schließlich, als sich aufgrund des Berichtes einer Untersuchungskommission und von Auskünften durch das Bundesministerium für Inneres erwies, daß Menschen aufgrund ihrer politischen Haltung auch ohne Anhaltspunkte für sicherheitspolizeiliche Gefährdungen überwacht und über sie „Vormerkungen“ geführt wurden. In einigen Entscheidungen der Datenschutzkommission wurde die Verfassungsrechtswidrigkeit dieser Bürgerüberwachung formell festgestellt.
Zwischen Mißbrauch und Mißtrauen
Läßt man den verfassungsrechtlichen Aspekt einmal beiseite, rechtfertigen die festgestellten Ereignisse aber kaum, die österreichische Staatspolizei als außergewöhnliche Erscheinung staatlichen Unrechts – etwa als „Alpen-STASI“ – anzuprangern. Gesetzwidrigkeiten der Sicherheits- oder Staatspolizei wiegen als solche nicht schwerer als Gesetzwidrigkeiten bei der Erteilung von Baugenehmigungen im Grünland, bei der Vergabe von öffentlichen För-derungsmitteln oder bei der (Nicht─)Vollziehung des Straßenpolizeirechts in Heurigen-Gebieten. Im demokratischen Rechtsstaat sind Gesetzwidrigkeiten grundsätzlich abzulehnen. Die Benutzung des Klischees einer besonders heimtückischen, brutalen oder skrupellosen ‚politischen Polizei‘ kann diese Ablehnung nicht begründen, sondern nur verunsichern. Gerade im Vergleich zu historischen und ausländischen Beispielen – wie etwa den Metternich‘ schen Spitzeln, der Gestapo, der DDR-STASI oder der rumänischen Securi-tate – wird das rechtspolitische Problem der Tätigkeit der österreichischen Staatspolizei der letzten Jahrzehnte nicht deutlich. In Österreich haben sich, soweit das überhaupt feststellbar ist, Fälle von Folter durch Angehörige der Staatspolizei, von politischer Präventivhaft, von illegaler Überwachung des Brief- oder Fernmeldeverkehrs oder von systematischen Existenzvernichtungen durch gezielte Verleumdungen nicht oder kaum ereignet.
Die Erklärung, weshalb sich vor dem Hintergrund des ‚Lucona‘-Untersu-chungsausschusses eine breite und beinahe einhellige Auffassung von der Re-gelungsbedürftigkeit der Staatspolizei gebildet hat, dürfte auch weniger im tatsächlichen Mißbrauch durch die Staatspolizei als im tiefen Mißtrauen der Öffentlichkeit zu finden sein. Dieses Mißtrauen hat verschiedene Ursachen. Über die Tätigkeit der Staatspolizei war nur wenig bekannt. Vieles von dem, was bekannt wurde, war juristisch nicht zu rechtfertigen. Gesetzliche Rege-lungen, wie sie nicht nur vom verfassungsrechtlichen Legalitätsprinzip6 ge-fordert werden, sondern auch in den meisten anderen Verwaltungsbereichen ganz üblich sind, fehlten für die Staatspolizei. Statt dessen berief man sich – gleichermaßen skurril wie fragwürdig – auf Rechtsgrundlagen aus der Zeit der Monarchie und lobte ein „bewährtes System“. Mit dieser Erklärung wird auch eine Deutung für die Neuregelung der staatspolizeilichen Tätigkeit durch das SPG angeboten: Sie dient vor allem dazu, durch eine klare Regelung und ein lückenloses Rechtsschutzsystem die Voraussetzungen zu schaffen, um das entstandene Mißtrauen gegen die Staatspolizei abzubauen.
Staatsschutz als sicherheitspolizeiliche Aufgabenerfüllung
Das SPG wird auch für die Staatspolizei gelten, also den Staatsschutz nicht als Sonderaufgabe der Polizei, sondern als Teil der sicherheitspolizeilichen Aufgabenerfüllung regeln. Allerdings wird die Bildung von „Sonderein-heiten“ durch Verordnungen des Bundesministers für Inneres ermöglicht.7 Solche Sondereinheiten dienen der „wirksameren Bekämpfung organisierter Kriminalität“ (z.B. EBT – Einsatzgruppe zur Bekämpfung des Terrorismus).
Im Rahmen der Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit gibt es grund-sätzlich zwei Teilaufgaben, die (auch) dem Staatsschutz dienen, nämlich die Gefahrenabwehr8 und den vorbeugenden Schutz von Rechtsgütern.9
Unter der Gefahrenabwehr ist die Beendigung von gefährlichen Angriffen zu verstehen.10 Ein gefährlicher Angriff liegt vor, wenn bestimmte gerichtlich strafbare Handlungen bereits begangen oder in engem zeitlichen Zusammenhang vorbereitet werden11 oder sobald sich drei oder mehr Menschen zur bandenmäßigen oder organisierten Kriminalität verbinden.12 Für den sicher-heitspolizeilichen Staatsschutz sind hier drei Gruppen von Delikten in Be-tracht zu ziehen: Erstens, alle Delikte des StGB, die mit politischer Motivie-rung begangen werden (z.B. terroristischer Mordanschlag auf ein Regie-rungsmitglied – 75 StGB); zweitens, alle Delikte des StGB, die im besonderen dem Schutz des Staates und der verfassungsmäßigen Einrichtungen dienen (z.B. Hochverrat – 242 StGB; staatsfeindliche Verbindungen – 246 StGB); und drittens, die nach dem Verfassungsgesetz über das Verbot der NSDAP („Verbotsgesetz“) strafbaren Handlungen (z.B. nationalsozialistische Wiederbetätigung – 3g Verbotsgesetz). Der vorbeugende Schutz von Rechtsgütern umfaßt unter anderem den besonderen sicherheitsbehördlichen Schutz der verfassungsmäßigen Einrichtungen und ihrer Handlungsfähigkeit13 sowie nach einem gefährlichen Angriff die Klärung der Umstände und der Identität des Verantwortlichen, soweit dies zur Vorbeugung weiterer ge-fährlicher Angriffe erforderlich ist.14
Vom vorbeugenden Schutz der verfassungsmäßigen Einrichtungen abgesehen, werden die Aufgaben des sicherheitspolizeilichen Staatsschutzes streng strafrechtsakzessorisch festgelegt. Das SPG verknüpft die sicherheitspolizei-liche Gefahrenbeurteilung eng mit den Tatbildern des Justizstrafrechts: Eine sicherheitspolizeiliche Gefahr kann nur in einem Verhalten erblickt werden, das – ungehindert – in die Begehung einer gerichtlich strafbaren Handlung mündet.15 Allerdings ist nicht jede beliebige Zuordnung eines Verhaltens zum gerichtlichen Strafrecht bereits ein tauglicher Anknüpfungspunkt für eine sicherheitspolizeiliche Gefahrenbeurteilung. Die Straftat muß nämlich bereits begangen oder in engem zeitlichen Zusammenhang vorbereitet werden, oder es muß eine Form der bandenmäßigen oder organisierten Kriminalität vorliegen, oder drittens, es müssen nach einer begangenen Straftat künftig weitere Straftaten wahrscheinlich sein. Auf den ersten Blick scheint die Neuregelung dem Staatsschutz enge Grenzen zu ziehen. Da der strafgesetzliche Staatsschutz aber nicht nur Verletzungsdelikte (z.B. Hochverrat – 242 StGB), sondern auch Vorbereitungsdelikte (z.B. Vorbereitung eines Hochverrates – 244 StGB) umfaßt, wird auch der sicherheitspolizeiliche Staatsschutz weit in das Vorfeld einer Verletzung der Sicherheit des Staates vorverlagert.
Wenngleich sich die (zusätzliche) Aufgabe des vorbeugenden Schutzes der verfassungsmäßigen Einrichtungen und ihrer Handlungsfähigkeit16 nicht nur auf die Gefährdungsbilder des Justizstrafrechts bezieht, ist darin lediglich eine geringfügige Abweichung von der strafrechtsakzessorischen Konzeption des SPG zu erblicken. Zur Erfüllung dieser Aufgabe werden die Sicherheitsbehörden und ihre Organe nämlich weder zum Eingriff in die Rechte von Menschen, noch zur Verwendung von Daten ermächtigt. Der vorbeugende Staatsschutz ist daher – wenn keine Anhaltspunkte für die drohende Begehung strafbarer Handlungen vorliegen – ohne Eingriff in die Rechte von Menschen17 zu leisten. Praktisch ist hier an die Sammlung von nicht personenbezogenen Daten oder an die Bewachung mit Zustimmung der bewachten Menschen zu denken. Lediglich bei der Sicherheitsüberprüfung wird an die Aufgabe des 22 Abs 1 Z 2 SPG angeknüpft. Gemäß 55 Abs 1 und 3 SPG dürfen die Sicherheitsbehörden personenbezogene Daten über Menschen, die sich im räumlichen Umfeld der Geschützten aufhalten, für Zwecke des vorbeugenden Schutzes von Organwaltern verfassungsmäßiger Einrichtungen verarbeiten. Die Sicherheitsüberprüfung hat sich allerdings auf die Verarbeitung von Daten zu beschränken, die die Sicherheitsbehörden bei der Vollziehung von Bundes- oder Landesgesetzen ermittelt haben.
Anzumerken ist, daß sich Zuständigkeiten des sicherheitsbehördlichen Staats-schutzes noch aus zwei anderen Aufgabenbereichen ergeben. Das ist zum einen – bei Gefahr im Verzuge – das selbständige sicherheitsbehördliche Einschreiten im Dienste der Strafrechtspflege18 und zum anderen die Vollziehung von sicherheitspolizeilichen Sondergesetzen (z.B. Vereins- und Versammlungsrecht, Fremdenpolizeirecht). Hervorzuheben ist außerdem, daß das SPG den vorbeugenden Staatsschutz „im Inneren“ als ausschließliche Aufgabe der Sicherheitsbehörden regelt. Tätigkeiten anderer Verwaltungsorgane, etwa von Organen des österreichischen Bundesheeres, sind von diesem Bereich daher ausgeschlossen.
Staatssicherheit und Rechtsstaat: Ein unversöhnbarer Widerspruch?
Die Verfassungs- und Sozialverträglichkeit des sicherheitspolizeilichen Staatsschutzes hängt von vielen Bestimmungsgrößen ab, unter denen Gesetze nur eine, vielleicht sogar eine eher untergeordnete Rolle spielen. Die Quali-fikation sowie die Aus- und Weiterbildung der StaatspolizistInnen, die Bud-getmittel zur Finanzierung von Datenbeschaffung und Datenverarbeitung, der Leistungsdruck durch die organisatorische Verselbständigung von staatspoli-zeilichen Dienststellen, das Ausmaß an gesellschaftlichem Interesse gegenüber staatspolizeilichen Tätigkeiten oder die Verbreitung der Bereitschaft zur Ausgrenzung politisch Andersdenkender beeinflussen die konkrete staatspoli-zeiliche Tätigkeit gewiß viel stärker als jedes Gesetz, ja diese Bestimmungs-größen bilden Elemente einer staatspolizeilichen Eigendynamik, die nicht von gesetzlichen Bindungen abhängt.
Diese Eigendynamik trifft sich mit einem verbreiteten Vorurteil. Für die Staatspolizei wird gerne beansprucht, was von der sicherheitspolizeilichen Gefahrenabwehr allgemein häufig behauptet wird: Daß eine gesetzliche Regelung der Natur der (polizeilichen?) Sache nach unmöglich sei. Damit wird freilich auch behauptet, daß zwischen den Anforderungen der Staatssicherheit und des demokratischen Rechtsstaates ein – womöglich unversöhnbarer – Widerspruch besteht.
Eine Antwort des österreichischen Gesetzgebers, wie mit diesem Widerspruch umzugehen ist, war längst dringend geboten. Sie liegt nun in der Form des SPG vor, das gerade auch der staatspolizeilichen Eigendynamik durch seine Konzeption der Strafrechtsgebundenheit der sicherheitspolizeilichen Gefahrenbeurteilung, der abschließenden Befugnisermächtigungen und der weitreichenden externen Kontrolle wesentlich an Schwungkraft nimmt. Welche Auswirkungen davon auf die Staatssicherheit, die Sicherheitsverwaltung und die Gesellschaft ausgehen, wird ab dem Inkrafttreten des SPG am 1.5.1993 genau zu beobachten sein.
Benjamin Davy ist Assistenzprofessor am Institut für Rechtswissenschaften der Technischen Universität Wien
Literatur:
Davy, Benjamin: Neuerungen im österreichischen Sicherheitspolizeirecht. Schwerpunkte der zweiten Regierungsvorlage zu einem Sicherheitspolizeigesetz, Zeitschrift für Verwaltung 1991, S. 373
Davy, Benjamin/ Davy, Ulrike: Gezähmte Polizeigewalt? Aufgaben und Neuordnung der Sicherheitspolizei in Österreich, Wien (Service Fachverlag) 1991
Davy, Ulrike: Die Geheime Staatspolizei in Österreich. Organisation und Aufgaben der Geheimen Staatspolizei im „Dritten Reich“ und die Weiterführung ihrer Geschäfte durch österreichische Sicherheitsbehörden, Wien (Manz) 1990
Fuchs, Helmut/ Funk, Bernd-Christian/ Szymanski, Wolf (Hg): Sicherheits-polizeigesetz, Wien (Manz) 1991
Noll, Alfred J. (Hg): Sicherheitspolizeigesetz Wien/New York (Springer) 1991
Pernthaler, Peter: Das österreichische Staatsschutzrecht in seinen Grundzügen, in: Verfassungsschutz, Köln (Heymann) 1966, S. 187.
Szirba, Rudolf: Staatspolizei. Institution, Aufgaben, Kompetenzen, Befugnisse, Zeitschrift für Verwaltung 1989, S. 464.
Zeger, Hans G. u.a.: Alpen-Stasi. Die II. Republik im Zerrspiegel der Staatspolizei, Linz (ed. sandkorn) 1990