Mehr als nur ein Schlag ins Wasser – Die EU intensiviert die Kontrollen ihrer Seegrenzen

von Mark Holzberger

Die EU setzt inzwischen eine Vielzahl von Instrumenten ein, um unerlaubte Zuwanderer weit vor den Grenzen Europas – spätestens aber auf dem Mittelmeer – davon abzuhalten, nach Europa zu gelangen. Die entscheidende Frage aber, wie mit Flüchtlingen umgegangen werden soll, die bei solchen außereuropäischen Polizeieinsätzen aufgegriffen werden, kann die EU bislang nicht beantworten.

Seit der Sitzung mit seinen EU-KollegInnen Mitte Juli 2004 wird Bundesinnenminister Otto Schily nicht müde, seiner Sorge Ausdruck zu verleihen „über die große Zahl derer, die sich in oft seeuntüchtigen Booten auf den Weg nach Europa machen und dabei Leib und Leben riskieren“. Um das tausendfache Sterben auf dem Mittelmeer zu stoppen, schlug der Minister zwar auch vor, die Kapazitäten zur Seenotrettung zu verbessern. Sein Hauptinteresse liegt aber auf einem anderen Gebiet: Die Schleusung heimlicher MigrantInnen auf dem Seewege müsse „verstärkt bekämpft werden“. Hierzu sei „eine verstärkte Kooperation mit allen Anrainerstaaten des Mittelmeeres, insbesondere den nordafrikanischen Staaten“ nötig. Für die auf See aufgegriffenen Personen empfahl Schily Aufnahmeeinrichtungen „außerhalb der Grenzen Europas“ – z. B. in den nordafrikanischen Mittelmeerländern.[1]

Der Europäische Rat hatte in Sevilla im Sommer 2002 die Außengrenzsicherung der EU auf eine neue Grundlage gestellt. Dies betrifft auch die Kontrollen der europäischen Seeaußengrenzen. Im Auftrag des Rates der EU-Innen- und JustizministerInnen fertigte der Think Tank des französischen Innenministeriums, CIVIPOL, im Jahr 2003 eine grundlegende Durchführbarkeitsstudie zur Intensivierung der europäischen Seegrenzkontrollen an.[2] CIVIPOL unterscheidet drei Möglichkeiten, um auf dem Seewege in die EU zu gelangen:

  • Häfen (Einreise als blinde Passagiere)
  • geografisch günstige Seewege (sog. focal routes, wie Gibraltar, Lampedusa oder die kanarischen Inseln, die angeblich von rund drei Viertel aller an den Küsten der EU aufgegriffenen heimlichen Einwanderer genutzt worden sind) und
  • willkürliche Strecken (sog. random routes, bei denen Schleuser ihre Kunden an nicht vorhersehbaren Küstenabschnitten absetzen).

Die CIVIPOL-Studie geht von dem Konzept sog. „virtueller Grenzen“ aus. Danach sollen Grenzkontrollen generell an die Ausgangspunkte unerlaubter Migration (also an die Küsten bzw. in die Häfen) von Transitstaaten vorverlagert werden.[3]

Auf dieser Grundlage beschloss der Rat im November 2003 ein „Maßnahmenprogramm zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung an den Seegrenzen der Europäischen Union“. „Binnen kürzester Zeit“ sollte die EU demnach durch eine Verstärkung der Kontrollen auf hoher See, im Küstenmeer bzw. dessen Anschlusszone „einen koordinierten und effizienten Grenzschutz“ erreichen.

Als operative Maßnahmen schlägt dieser Aktionsplan Folgendes vor: Erstens will man kooperationswillige Drittstaaten finanziell, technisch und organisatorisch unterstützen. Zweitens sollen die EU-Staaten – wo irgend möglich – mit eben diesen Drittstaaten gemeinsame See-Patrouillen durchführen. Drittens gelte es, verdächtige Schiffe bereits auf hoher See zu stoppen und zu kontrollieren. Sofern hierbei unerlaubte Einwanderer aufgespürt würden, sollten die abgefangenen Schiffe – viertens – in Häfen jener Drittländer zurückgeführt werden, in denen der Transport der heimlichen MigrantInnen begonnen hatte. In diesen Transitstaaten will die EU schließlich Aufnahmeeinrichtungen schaffen, in der die auf See aufgegriffenen Menschen unterzubringen seien, bis eine Rückführung in ihre Herkunftsländer unter humanitären Bedingungen möglich sei.[4]

Gemeinsame Manöver

Schon seit 1998 wird immer wieder versucht, mit Hilfe polizeilicher Intensiveinsätze (High Impact Operations) Routen heimlicher Einwanderer und Fluchtwege von Asylsuchenden zu unterbrechen und Schleuser festzunehmen. Über die Ergebnisse und Auswirkungen dieser Großrazzien kann nichts ausgesagt werden, da hierüber keine Evaluierungsberichte angefertigt werden. Auch im Bereich der Sicherung der Seeaußengrenzen setzt die EU nunmehr auf solche Großeinsätze von Grenzpolizei, Zoll und – wie selbstverständlich – auch von Militäreinheiten:[5]

  • Ulysses: Unter Federführung Spaniens wurden im Frühjahr 2003 zwei derartige Aktionen durchgeführt: Im Februar wurden zwischen Gibraltar und Sizilien elf Schiffe aufgebracht und 326 unerlaubte Einwanderer festgenommen. Im Mai desselben Jahres fing man vor den Kanarischen Inseln noch einmal sieben Boote mit 139 irregulären Zuwanderern ab. Neben Spanien nahmen an dieser Aktion Italien, Großbritannien, Frankreich und Portugal teil. Zumindest die drei letztgenannten Mitgliedstaaten stellten Einheiten der Marine und der Luftwaffe zur Verfügung.[6]
  • Triton: Auf Grundlage eines von Griechenland ausgearbeiteten Operationsplans führten Einheiten aus Italien, Frankreich, Spanien und Griechenland vom 4. bis 7. März 2003 einen konzertierten Intensiveinsatz durch. Dabei wurden mehr als 200 Schiffe kontrolliert und 226 heimliche Einwanderer sowie sechs Schleuser festgenommen.
  • Neptun: Hier fanden bislang drei Aktionen statt: Einheiten aus Italien, Malta, Frankreich und Großbritannien durchsuchten im zentralen Mittelmeer bei einer zweiwöchigen Aktion im September 2003 15 Schiffe und nahmen rund 800 irreguläre Einwanderer fest.[7] Im Mai 2004 erfolgte dann ein gemeinsames Manöver, das zum Großteil in den Hoheitsgewässern Zyperns stattfand. Hieran nahmen – neben Zypern – auch Frankreich, Italien und Griechenland teil. Mindestens die beiden zuletzt genannten waren hierbei mit Einheiten der Marine bzw. der Luftwaffe vertreten. Bei 36 See- und 21 Flugübungen wurden insgesamt 285 verdächtige Schiffe überprüft. Auf keinem fanden sich unerlaubte Einwanderer.[8] Im Oktober 2004 schließlich führten Italien und Malta im Seegebiet zwischen Italien, Libyen und Tunesien ein gemeinsames Manöver durch. Dabei wurden 428 Schiffe kontrolliert bzw. abgefangen. Auf sechs von ihnen wurden 124 unerlaubte Einwanderer festgenommen.[9]

Insgesamt wurden bei diesen Aktionen rund 1.500 Personen festgenommen. Sie wurden – so ist zu hören – in das Hoheitsgebiet der EU-Mitgliedstaaten verbracht. Das soll sich in Zukunft ändern.

Neue Strukturen

Länderübergreifende Polizeieinsätze zur Kontrolle der EU-See-Außen­grenzen finden schon seit längerem statt. Angefangen hatte es im multilateralen Rahmen der sog. Baltic Sea Region Border Control Cooperation (BSRBCC). Obwohl – wie die CIVIPOL-Studie selbst einräumt – das Phänomen irregulärer Migration über die Ostsee kaum existiert, koordiniert dieses Gremium regelmäßig operative Einsätze („Baltic Star 2003“, „Baltic Spyglass 2004“, „Baltic Sea Navigator“). Als informelles Gremium ermöglichte es die BSRBCC nicht nur, die inzwischen in die EU aufgenommenen Staaten noch vor dem Beitritt an die Kooperation mit der EU und ihren Mitgliedern heranzuführen, sondern auch mit zumindest einem Drittstaat, nämlich Russland, kontinuierlich operativ zusammenzuarbeiten.

In Helsinki wurde zudem ein Zentrum für Risikoanalyse (RAC) eingerichtet, das zum einen halbjährliche Berichte und Einzelfallanalysen erstellt. Das RAC besitzt ferner eine operative Unterstützungseinheit (European Intelligence Centre – EIC). In Kooperation mit Europol und den in Drittstaaten stationierten grenzpolizeilichen Verbindungsbeamten arbeitet das EIC Überwachungs- und Grenzkontrollaktionen aus und hilft bei deren Durchführung.

Die Feinplanung bzw. die zeit- und ortsnahe Umsetzung dieser Pläne läuft dann über zwei im Jahre 2003 gegründete Foren, das Western und das Eastern Sea Borders Centre (WSBC und ESBC). Während sich das in Piräus gelegene ESBC allein um Vorgänge im Mittelmeer kümmert, koordiniert das in Madrid angesiedelte WSBC auch Aktionen im Atlantik, im Ärmelkanal sowie in Nord- und Ostsee.

Abgerundet wird dieser organisatorische Aufbau der künftigen europäischen Seegrenzkontrollen durch den für Mai 2005 geplanten Start der „Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der EU-Mitgliedstaaten“. Diese Agentur wird im gesamten Bereich der Außengrenzkontrollen eine übergeordnete Koordinierungsfunktion übernehmen.

„Verwendung der fortschrittlichsten Technik“

Die EU verpflichtete sich in ihrem Aktionsplan zur „Verwendung der fortschrittlichsten technischen Instrumente“. Deren Einsatz muss aber an die objektiven geografischen Gegebenheiten angepasst sein:

  • Focal routes bestehen aus eindeutig abzugrenzenden Küstenabschnitten. Für sie empfiehlt die CIVIPOL-Studie eine intensive technische Überwachung.
  • Für die Eindämmung unerlaubter Einwanderung über random routes spielt dagegen die Gewinnung von proaktiven Informationen (intelligence) und deren Weitergabe an die für ein Abfangen auf hoher See zuständigen Einheiten eine zentrale Rolle.[10] Die bisherige Kontrollpraxis – zumindest das zeigen die Ergebnisse der Aktionen Neptun II und III – war alles andere als präzise.

Für das Zusammentragen und die Analyse von intelligence schlägt CIVIPOL insbesondere vor, das finnische Vessel Traffic Monitoring System (VTMS) EU-weit zu übernehmen. Finnland fasst in diesem System alle Daten zusammen, die bei der Überwachung des Schiffsverkehrs im finnischen Meerbusen entstehen. Zu Zeiten des Kalten Krieges diente das VTMS dazu, Fluchtaktivitäten aus der damaligen UdSSR zu unterbinden.

Für die technische Überwachung von focal routes kommt insbesondere dem in Spanien entwickelten System SIVE (Sistema Integrado de Vigilancia Exterior) eine herausragende Bedeutung zu.[11] An das System angeschlossen sind Hochleistungsradar-Anlagen und Infrarotkameras. Diese Gerätschaften wurden bislang entweder ortsfest als Wachtürme oder von motorisierten Grenzschutzeinheiten benutzt. Ein SIVE-Gerät kann eine Fläche von 5.000 Quadratmetern überwachen und auf eine Distanz von zehn Kilometern auch kleinste Boote bzw. darauf befindliche Personen erkennen. Zunächst wurde SIVE an neuralgischen Punkten entlang der Straße von Gibraltar eingesetzt. Im Jahre 2003 hat Spanien ferner zwei ortsfeste SIVE-Einheiten auf Lanzarote und Fuerteventura installiert. Weitere sollen in Cadiz, Granada, Ceuta, Almería und Huelva folgen. SIVE zeichnet sich zwar durch hohe Investitionskosten aus (bislang 142 Mio. Euro). Anders als etwa eine luftgestützte Überwachung verursacht das System aber nur geringe laufende Kosten. CIVIPOL empfiehlt daher den Einsatz der SIVE-Technologie z. B. auch für die Ägäis.

Bei größeren Distanzen – etwa zwischen Sizilien und der Küste Nordafrikas – rät CIVIPOL hingegen dazu, unbemannte Überwachungstechnologie zu Wasser – z. B. Bojen – bzw. in der Luft einzusetzen. In diesem Zusammenhang hat die Studie übrigens erstmals den Einsatz von sog. Drohnen ins Spiel gebracht: unbemannte Aufklärungsflugzeuge, wie sie die US-Armee z. B. in Afghanistan oder im Irak-Krieg eingesetzt hat.[12] Die italienische Luftwaffe soll im Oktober 2004 in den USA Drohnen u. a. zum Kampf gegen irreguläre Migration bestellt haben.[13]

Schließlich schlägt die Studie vor, auch das neue EU-Satelliten­system GALILEO für die Kontrolle der EU-Seeaußengrenzen zu nutzen. Das europäische Pendant zum US-amerikanischen Global Positioning System (GPS) könne „eine neue Dimension im Bereich der Überwa­chung und Kontrolle der Außengrenzen eröffnen.“ Die GALILEO-Tech­nologie soll für diesen neuen Anwendungszweck erweitert werden.[14]

Fragwürdige Bündnispartner

Das „wichtigste Mittel“ zur Intensivierung seiner Seegrenzkontrollen sieht der Aktionsplan der EU in einer „Verstärkung der internatio­nalen Beziehungen zu jenen Drittländern, die Herkunfts- oder Transitländer der illegalen Migrationsströme sind“. Dies versucht die EU auf unterschiedlichen Wegen zu erreichen.[15] So führen z. B. Spanien und Marokko gemeinsame Kontrollmanöver vor den Kanarischen Inseln durch und haben grenzpolizeiliche Verbindungsbeamte (Immigration Liaison Officers – ILOs) ausgetauscht. Ein marokkanischer ILO arbeitet beim SIVE-System in Cadiz.[16] Spanien hat Marokko auch SIVE-kompatible Überwachungstechnologie angeboten. Marokko erlaubt zusätzlich spanischen Beamten, Kontrollen in seinen Häfen vorzunehmen.

Insbesondere Italien hat Kooperationsmodelle à la „Zuckerbrot und Peitsche“ entwickelt, die seitens der EU als mustergültig gepriesen werden. Dies gilt z. B. für die erfolgreiche Unterbindung der unerlaubten Migration über Albanien an die italienische Adriaküste,[17] aber auch für das Verhältnis zu einigen Maghreb-Staaten: Der Kombination von kleinen jährlichen Einwanderungsquoten für Staatsangehörige dieser Länder als Gegenleistung für eine effektive polizeiliche resp. militärische Zusammenarbeit bei der Unterbindung irregulärer Migration könnte Modellcharakter für die gesamte EU zukommen.

Aktuell hat Italien ILOs in der Türkei, Ägypten und Libyen stationiert. Italien und Malta ihrerseits führen nicht nur gemeinsame
Seegrenzmanöver mit Tunesien und Libyen durch. Rom hat auch eine Vereinbarung mit Tripolis und Ankara über den Austausch operativer Informationen geschlossen. Zudem will Italien eine Polizeimission in Libyen eröffnen.[18]

Zentrales Problem nicht gelöst

Was aber soll künftig mit den heimlichen Einwanderern geschehen, die bei EU-Kontrollaktionen in internationalen Gewässern aufgegriffen werden?

Wie schon eingangs erwähnt, sieht der Seegrenzen-Aktionsplan der EU vor, diese Menschen in die Transitländer zurückzutransportieren, wo sie ihre Schiffsreise begonnen haben. Dort sollen sie in Auffanglagern auf ihre endgültige Abschiebung in ihre Herkunftsländer warten. Aber – so heißt es in dem Aktionsplan ausdrücklich – in diese Auffangzentren dürften „keine Asylbewerber aufgenommen werden.“[19] Auch die CIVIPOL-Studie lehnt die Errichtung von Flüchtlingslagern in Drittstaaten ab. Asylanträge von Personen, die bei Kontrollen durch Organe der EU auf hoher See aufgegriffen werden, müssten – so heißt es in der Studie unmissverständlich – in Europa geprüft werden.[20]

All das, was derzeit darüber hinausgehend gedacht und getan wird, bewegt sich außerhalb der europäischen Beschlusslage. Und an der ist festzuhalten.[21]

Mark Holzberger ist Referent für Flüchtlings- und Migrationspolitik in der Bundestagsfraktion von Bündnis 90/Die Grünen und Mitglied der Redaktion von Bürgerrechte & Polizei/CILIP.
[1] Pressemitteilung des Bundesinnenministeriums v. 13.8.2004
[2] Ratsdok. 11490/1/03 v. 19.9.2003 (im Folgenden: CIVIPOL)
[3] ebd., S. 53 f.
[4] Ratsdok. 15445/03 v. 28.11.2003
[5] Dies ist u. a. auf die unterschiedlichen Traditionen in den verschiedenen Mitgliedstaaten zurückzuführen: In Frankreich und Portugal hat die Marine originäre Grenzschutzaufgaben. In Spanien hat die Guardia Civil einen militärischen Status; vgl. CIVIPOL a.a.O. (Fn. 2), S. 42.
[6] ebd., S. 27
[7] Ratsdok. 6886/04 v. 1.3.2004
[8] Ratsdok. 10929/04 v. 28.6.2004
[9] Ratsdok. 14300/04 v. 5.11.2004
[10] CIVIPOL a.a.O. (Fn. 2), S. 28 ff.
[11] vgl. hierzu Piper, G.: Spaniens elektronische Mauer, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 69 (2/2001), S. 55-62; Byrn, H.: Elektronische Grenzkontrolle, in: Öffentliche Sicherheit 2004, H. 7-8, S. 54-56
[12] CIVIPOL a.a.O. (Fn. 2), S. 70
[13] so Dietrich, H.: Die Front in der Wüste, in: Konkret 2004, H. 12, S. 24
[14] so der Außengrenzschutzplan der EU, Ratsdok. 10019/02 v. 14.6.2002; CIVIPOL a.a.O. (Fn. 2), S. 69
[15] Sofern nicht anders ausgewiesen beruhen diese Informationen auf dem 1. Evaluations­bericht zum EU-Seegrenzkontrollplan, Ratsdok. 14300/2/02 v. 19.11.2004.
[16] Bei der SIVE-Einheit in Algeciras ist darüber hinaus auch US-Militärpersonal stationiert. Im Rahmen des Mittelmeer-weiten „Anti-Terror“-Einsatzes der NATO „Active Endeavour“ wird derzeit insbesondere auch die Straße von Gibraltar militärisch überwacht. Dabei werden natürlich auch unerlaubte Grenzgänger erfasst, vgl. Byrn, H.: Terrorgefahr im Mittelmeer, in: Öffentliche Sicherheit 2004, H. 9-10, S. 64-66 und NATO: Combating Terrorism at Sea, Brüssel April 2004
[17] vgl. Luttberbeck, D.: Der „weiche Unterleib“, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 70 (3/2001), S. 74-79
[18] Eine gute Übersicht bietet Cuttitta, P.: Das diskrete Sterben, in: Frankfurter Rundschau v. 19.8.2004.
[19] Ratsdok. 15445/03 v. 28.11.2003, S. 11
[20] CIVIPOL a.a.O. (Fn. 2), S. 64
[21] Zwar hat die EU im Herbst 2004 die Finanzierung von Pilotverfahren in nordafrikanischen Ländern beschlossen, die im engen Benehmen mit dem UNHCR durchgeführt werden sollen. Der UNHCR hat aber bereits frühzeitig klargestellt, er stünde nur für Projekte zum Aufbau oder zur Stärkung von Asylsystemen in Nordafrika zur Verfügung (Gesetzgebung, Fortbildung von Beamten für die Durchführung von Flüchtlingsanerkennungsverfahren, Unterstützung von NGOs), nicht aber für eine Mitarbeit bei den vom Rat ins Spiel gebrachten Aufnahmezentren; UNHCR-Pressemitteilung v. 1.10.2004.