Kontrolle von Polizeihandeln: Schwierige Wege führen selten zum Ziel

von Anna Luczak

Im Rahmen der Konferenz „40 Jahre Bürgerrechte & Polizei/CILIP“ nahm Rechtsanwältin Anna Luczak Stellung zu den Möglichkeiten und Schwierigkeiten der justiziellen Kontrolle polizeilichen Handelns. Wir dokumentieren ihren Vortrag in überarbeiteter Form.

Wie steht es aktuell um die Kontrolle der Polizei? Mein Vorredner, Philipp Krüger, Sprecher der Themenkoordinationsgruppe Polizei und Menschenrechte von Amnesty International, hat zu Polizeigewalt referiert und dazu, wie eine Forderung an eine effektive Kontrolle hauptsächlich in Bezug auf strafrechtlich relevante Vorfälle lauten könnte. In meiner Praxis ist Polizeigewalt nur einer von vielen Fällen, in denen polizeiliches Handeln rechtswidrig ist oder rechtswidrig sein kann. Denn es gibt natürlich auch polizeiliches Handeln, das gegen das Gesetz verstößt und insofern rechtswidrig ist, das aber nicht strafrechtlich relevant ist und auch nicht mit Gewaltanwendung einhergeht. Ich will das am Beispiel des Umgangs der Polizei mit Versammlungen erläutern.

Dazu möchte ich zuerst auf das Brokdorf-Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 14. Mai 1985 verweisen. Das ist ein Urteil, auf das sich Anwältinnen oder Anwälte immer sehr gern beziehen, weil dort die Grundsätze der Versammlungsfreiheit hochgehalten werden. In dem Ur­teil heißt es, dass es zu den wichtigsten Grundrechten gehört, wenn sich Menschen zusammen finden und ihre Meinung äußern. Das gilt auch auf der Straße, und das wird in dem Urteil sehr poetisch ausgeführt:

„In ihrer idealtypischen Ausformung sind Demonstrationen die gemeinsame körperliche Sichtbarmachung von Überzeugungen, wobei die Teilnehmer einerseits in der Gemeinschaft mit anderen eine Vergewisserung dieser Überzeugungen erfahren und andererseits nach außen – schon durch die bloße Anwesenheit, die Art des Auftretens und des Umganges miteinander oder die Wahl des Ortes – im eigentlichen Sinne des Wortes Stellung nehmen und ihren Standpunkt bezeugen … Das Recht des Bürgers auf Teilhabe an der politischen Willensbildung (äußert) sich nicht nur in der Stimmabgabe bei Wahlen, sondern auch in der Einflussnahme auf den ständigen Prozess der politischen Meinungsbildung, die sich in einem demokratischen Staatswesen frei, offen, unre­glementiert und grundsätzlich ‚staatsfrei‘ vollziehen müsse.“[1]

Das Brokdorf-Urteil ist damit das Grundurteil für die Freiheit der politischen Meinungsäußerung auf Demonstrationen, die sich komplett straffrei und staatsfrei abspielen soll, die Polizei soll sich daneben aufhalten.

Bereits in diesem Urteil hat das Bundesverfassungsgericht aber auch deutlich gemacht, dass das nicht für alle gilt. Wenn Leute sich anders benehmen, als man sich benehmen sollte, dann kann sich die Reaktion des Staates auch ganz schnell ändern. Wer sich gewalttätig an den Staat adressiert, wird auf jeden Fall verlieren. Pädagogisch erläutert das Bundesverfassungsgericht: „Von den Demonstranten kann ein friedliches Verhalten umso mehr erwartet werden, als sie dadurch nur gewinnen können, während sie bei gewalttätigen Konfrontationen am Ende stets der Staatsgewalt unterliegen werden und zugleich die von ihnen verfolgten Ziele verdunkeln …“

Der Staat möchte also ein sehr weitgehendes Demonstrationsgrundrecht gewährleisten – aber in Grenzen. Im Zusammenhang mit Versammlungen gibt es viele polizeiliche Möglichkeiten, um dies durchzusetzen, Polizeigewalt ist nur eine davon. Man kann eine Versammlung von vornherein verbieten, eine bestimmte Route vorgeben, sie auflösen oder Vorkontrollen durchführen. Die Polizei kann außerdem Auflagen erlassen, etwa die Lautstärke begrenzen oder eine bestimmte Zahl von Ordner*innen verlangen, es darf mitunter kein Zelt aufgestellt oder die Versammlung kann aufgezeichnet werden. Es kann auch Maßnahmen gegen Teilnehmer*innen der Versammlung geben, etwa den Ausschluss von Demonstrierenden, die Anwendung von Gewalt bei Sitzblockaden oder Festnahmen und die anschließende strafrechtliche Verfolgung.

Verschiedene Rechtswege

Das sind Beispiele, in denen Betroffene ihrem hehren Versammlungsrecht frönen wollten und sich im Anschluss gegen polizeiliche Maßnahmen wehren müssen. Für die Überprüfung dieser Fälle gibt es verschiedene Möglichkeiten. Ist die Versammlung im Vorfeld verboten worden, kann man Rechtsschutz beim Verwaltungsgericht suchen. Das betrifft auch die Anwendung körperlicher Gewalt; wenn also eine Person aus der Versammlung herausgezogen und ihr Widerstand mit Schmerzgriffen oder gezielten „Schockschlägen“ gebrochen wurde – sie also letztlich verprügelt wurde –, kann auch dies vor dem Verwaltungsgericht landen. Die Kläger*innen können dort feststellen lassen, dass diese Anwendung polizeilicher Gewalt rechtswidrig war.

Man kann auch eine Strafanzeige gegen die Polizeibeamt*innen erstatten oder, falls auch noch ein strafrechtlicher Vorwurf gegen die Person erhoben wurde, sich dagegen verteidigen.

Zu den justiziellen Wegen gehört es auch, Schadensersatzansprüche zu verfolgen, etwa wenn unrechtmäßig Gewahrsam verhängt worden ist oder natürlich auch, wenn man verletzt wurde. Dafür müssen die Betroffenen dann zum Zivilgericht gehen.

Welches von diesen Beispielen der juristischen Verfolgung ist nun zu empfehlen?

Verfahren vor den Verwaltungsgerichten

Bei den Verwaltungsgerichten müssen die Betroffenen die Klage selbstständig erheben, man muss also selber vortragen, was geschehen ist. Dafür müssen auch die Beweismittel vorgelegt werden, die Kläger*innen tragen die Beweislast. Sie haben dabei nicht die Möglichkeiten wie die Polizei, selbst Ermittlungen zu führen. Das ist auch problematisch, wenn Zeug*innen benannt werden sollen, denn es ist den Kläger*innen vielfach unklar, welche Folgen dies für die infrage kommenden Personen hätte. Außerdem kostet eine Klage, wenn sie selbstständig vor dem Verwaltungsgericht erhoben wird, auch Geld.

Der Vorteil solcher Klagen ist, dass Verwaltungsgerichte vergleichsweise unabhängige Gerichte sind. Staatsanwaltschaften und Strafgerichte setzen viel eher auf eine Bewertung von außen, etwa auf die Ergebnisse von polizeilichen Ermittlungen. Die Verwaltungsgerichte hingegen haben nicht so häufig mit Polizeibeamt*innen als Zeug*innen zu tun und sind deshalb weniger voreingenommen. Andererseits haben die Verwaltungsgerichte durch ihre geringere Erfahrung mit solchen Fällen manchmal auch weniger Einblick in die Realität von Versammlungsgeschehen. Manchmal fehlt es auch am Interesse, den konkreten Hergang einer Tat zu ermitteln.

Schließlich ist das Ergebnis eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens, wenn es gewonnen wird, lediglich die Feststellung der Rechtswidrigkeit. In einem solchen Urteil steht also nur, dass es nicht in Ordnung war, was die Polizei gemacht hat, ansonsten bekommt man nichts. Will man anschließend Schadensersatz erstreiten, muss man noch zum Zivilgericht gehen. Es wird auch keine Polizeibeamt*in für ihr Handeln zur Verantwortung gezogen, hierfür müssten die Betroffenen noch zum Strafgericht gehen.

Verfahren vor den Strafgerichten

Bei den Strafgerichten stehen wir vor der Problematik der so genannten strafrechtlichen Rechtmäßigkeit. Das betrifft Situationen, in denen Personen sich dagegen verteidigen müssen, dass die Polizei sagt, sie habe die Person mit Gewalt aus der Demonstration herausholen müssen. Sie habe dies tun müssen, weil die Person vorher eine Straftat begangen habe. Dem aus Sicht der Polizei berechtigten Herausholen habe sich die Person dann angeblich widersetzt. In solchen Fällen muss geklärt werden, ob die Person sich widersetzen durfte, weil die polizeiliche Handlung rechtswidrig war, oder nicht.

Nun ist es so, dass nach dem „strafrechtlichen Rechtsmäßigkeitsbegriff“ eine polizeiliche Handlung erst dann als „rechtswidrig“ gilt, wenn sie sehr weit von der Rechtslage entfernt war. Nur wenn von Seiten der Polizei grundlegende Formvorschriften missachtet oder grobe Ermessensfehler gemacht wurden, kann es gerechtfertigt sein, dass eine betroffene Person versucht hat, sich aus einem Polizeigriff herauszuwinden.

Problem: Polizei-Zeug*innen-Gläubigkeit

Die zweite Problematik ist, dass Strafgerichte eine sehr deutliche Gläubigkeit in Bezug auf Aussagen von Polizeibeamt*innen haben. Wenn diese also im Zeugenstand davon erzählen, eine Situation sei sehr gefährlich gewesen und man habe riesige Angst gehabt, fast hätte es Tote gegeben – dann sitzen sehr viele Richter*innen mit großen Augen da und nicken. Egal wie übertrieben Polizeibeamt*innen ein Geschehen schildern, sind Strafrichter*innen oft bereit, ihnen zu glauben. Es ist eine Grundproblematik, wenn man versucht, polizeiliches Handeln überprüfen zu lassen, dass es sehr schwer ist, das tatsächliche Geschehen auf der Straße dem Gericht nahe zu bringen.

Schon bei den Verwaltungsgerichten ist es schwierig zu argumentieren, wenn Zeug*innen das Gegenteil von dem berichten, was Polizei-Zeug*innen erzählen. Im Strafrecht ist das noch viel deutlicher. Wenn man Zeug*innen benennt dafür, dass eine Person eben nicht nur mit einem einzelnen „Schockschlag“ geschlagen wurde, „um eine Versteifung zu lösen“, wie ein Polizei-Zeuge sagt, sondern mehrere solcher Schläge erhielt, dann wird oftmals der Polizei-Zeuge dem widersprechen und sagen: Nein, es war nur ein einfacher Schlag. In der Konsequenz muss die Person, die ausgesagt hat, dass es fünf Schläge gewesen sind, damit rechnen, dass gegen sie ein Verfahren wegen Falschaussage geführt wird.

Kontrolle erfordert Unabhängigkeit und Realitätsnähe

Schauen wir uns also die verschiedenen Möglichkeiten zur justiziellen Aufarbeitung an, stellen wir fest, dass die Gerichte entweder weit weg sind von der Realität oder zu nah dran, etwa weil sie oft mit den gleichen Polizeizeug*innen in anderen Verfahren zu tun haben und auch darauf angewiesen sind, ihnen zu glauben.

Wenn es also eine Institution geben soll, die eine effektive Kontrolle über das polizeiliche Handeln ausüben soll, dann muss diese unabhängig von den bestehenden Institutionen sein. Andererseits muss sie aber auch aus Personen bestehen, die nahe an der Realität sind. Das hat z. B. die Hamburger Kontrollkommission, die es mal gegeben hat, umgesetzt. Die Kontrollkommission war mit bestimmten Fällen von Polizeigewalt befasst. Sie bestand aus gewählten, ehrenamtlichen Personen, die sich mit der Thematik polizeilichen Handelns auskannten.

Wenn man eine solche Stelle aber bei der Polizei einrichtet, hat man natürlich das Problem der fehlenden Distanz: Wird die Stelle mit einer Polizeibeamt*in besetzt, und wie wird diese ausgewählt? Dazu kann man sich das Beispiel Norwegen oder Niederlande anschauen. Dort sind zwar Polizeibeamt*innen in einer unabhängigen Ermittlungsstelle beschäftigt, die erhalten aber eine sogenannte Quarantänezeit, bevor sie dorthin versetzt werden.

Dann gibt es andere Stellen, wo gesagt wird, wir wollen gar keine ursprünglichen Polizeibeamt*innen in dieser Ermittlungsstelle, sondern Personen, die eigens dafür ausgebildet werden.[2]

Verfahrensgang bei unabhängigen Ermittlungen

Wenn man eine unabhängige Ermittlungsstelle einrichtet, muss auch entschieden werden, wie es denn weitergeht, wenn diese Stelle Ermittlungen vorgenommen hat: Landet das Verfahren dann auch vor den üblichen Gerichten, ist auch die übliche Staatsanwaltschaft für diese Ermittlung zuständig? Oder braucht es dafür dann eine unabhängige Staatsanwaltschaft? Wie hoch muss man also in den Institutionen gehen, um bei der Verfolgung von Polizeigewalt auch wirklich eine Unabhängigkeit zu gewährleisten? Es wäre politisch und gesetzestechnisch deutlich schwieriger umzusetzen, wenn man anstrebt, den Bereich der Aufklärung und Verfolgung von Polizeigewalt ganz aus der üblichen Strafverfolgung und ihren Institutionen herauszunehmen.

In der Praxis liegt die Ermittlungskompetenz oft bei der Behörde, gegen die sich auch die Vorwürfe richten. Sie hat beispielsweise Filmmaterial und andere Beweismittel in der Hand und kennt auch die Namen der eingesetzten Polizeibeamt*innen, wenn diese wegen einer fehlenden Kennzeichnungspflicht nicht nachvollziehbar sind. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat in Urteilen zwar keine Patentlösung vorgeschlagen, aber in vielen Einzelfällen geurteilt, dass Beweismaterial nicht dort gelagert werden darf, wo eine Einheit oder Abteilung rechtswidrigen Polizeihandelns beschuldigt wird. Denn wenn diese dann das Filmmaterial verwaltet, besteht die Gefahr, dass es nicht vollständig den Ermittlungen zur Verfügung gestellt, verfälscht oder „plötzlich“ gelöscht wird.

Außerdem hat der Europäische Menschenrechtsgerichtshof angemahnt, dass auch die ermittelnde Staatsanwaltschaft in solchen Verfahren unabhängig sein muss. Das ist gerade in Deutschland wichtig, wo oft gesagt wird, die Unabhängigkeit der polizeilichen Ermittlungen sei nicht die Frage, denn die Leitung der Ermittlungen obliege der Staatsanwaltschaft, die ja nicht der Tat beschuldigt werde. De facto liegt das Auswerten des Beweismaterials aber in Händen der Polizei, bis diese das Verfahren irgendwann an die Staatsanwaltschaft abgibt. Der Europäische Menschenrechtsgerichtshof hat anlässlich von Fällen, in denen die Staats­anwaltschaft sich nur alle halbe Jahre die Akte hat schicken lassen und mit kurzen Hinweise wieder zurück geschickt hat, erklärt, dass hier durch die Beteiligung der Staatsanwaltschaft die Unabhängigkeit der Ermittlungen nicht gewährleistet sei. Denn nicht die Staatsanwaltschaft, sondern die wirklich ermittelnde Person muss unabhängig sein. In diesem Zusammenhang hat der Menschenrechtsgerichtshof festgehalten, dass es nicht ausreicht, wenn es bei der Polizei zwei verschiedene Abteilungen gibt, sondern dass in Bezug auf die einzelnen ermittelnden Beamt*innen eine Unabhängigkeit bestehen muss.

Das heißt: Wenn es eine unabhängige Abteilung gibt, die für Polizeigewalt zuständig ist, aber die in dieser Abteilung arbeitende Beamtin nebenher auch noch einen anderen Bereich betreut, beispielsweise Straftaten von Obdachlosen, und dann eine obdachlose Person einen Vorwurf der Polizeigewalt erhebt, dann ist die Unabhängigkeit gerade nicht gewährleistet. Denn die einzelne Beamtin kann in der einen Funktion nicht ihre Vorurteile aus der anderen Funktion vergessen. Man muss die Unabhängigkeit einer Ermittlungsperson in Fällen von Polizeigewalt also in jedem einzelnen Fall bewerten.

Aus den Vorgaben des Europäischen Menschenrechtsgerichtshofes kann man also aus meiner Sicht vieles ableiten, wenn man eine wirklich unabhängige Ermittlungsstelle einrichten will.

Ermittlungsbefugnisse externer Stellen?

Wenn man eine aus dem üblichen Polizei-Apparat ausgegliederte Stelle einrichtet, stellt sich die Frage nach deren rechtlichen Befugnissen. Dürfen die Mitarbeiter*innen einer externen Kontrollstelle selbst ermitteln, das heißt durchsuchen, befragen oder Filmmaterial auswerten? Ein Beispiel dafür ist die Sonderpolizeistelle in Hamburg, die durch Rechtsverordnung eingerichtet wurde. Das ist das Dezernat für interne Ermittlungen „DIE“, das ganz aus dem Polizeiapparat herausgelöst ist. Per Rechtsverordnung hat Hamburg diesem Dezernat dieselben Befugnisse gegeben wie der normalen Polizei, die Mitarbeiter*innen dieser Stelle sind also auch nach der Strafprozessordnung Ermittlungspersonen der Staatsanwaltschaft. Das ist also juristisch möglich; es geht aber nur, wenn diese Ermittler*innen dann trotzdem der Staatsanwaltschaft zuarbeiten.

Ein anderes Beispiel ist die niederländische Sondereinheit der Polizei, die nicht der lokalen Staatsanwaltschaft, sondern der Generalstaatsanwaltschaft unterstellt ist, also einer höheren Ebene. Ob das nun in einem Flächenstaat wie der BRD sinnvoll ist, mag dahin gestellt bleiben. Die Niederlande sind ein kleinerer Staat, und da ist ein Zugriff der Generalstaatsanwaltschaft auf Ermittlungen leichter zu gewährleisten als das in Deutschland im Falle des Generalbundesanwalts möglich wäre.

Ich will keine Werbung für ein bestimmtes Modell machen, sondern die verschiedenen Möglichkeiten aufzeigen, spezielle Einheiten aufzubauen und diesen Ermittlungsbefugnisse wie der Polizei zu übertragen. Natürlich wird das umso schwieriger, je unabhängiger man das gestaltet. Wenn diese Abteilung ganz anders aussehen soll und die Mitarbeiter*innen ganz anders ernannt werden sollen, dann wird das schwieriger. Allerdings kann man nicht von Rechts wegen sagen, gemäß Grundgesetz ist es verboten, andere Ermittlungseinheiten einzurichten oder anderen Personen entsprechende Kompetenzen zu geben. Schließlich bleibt als Aufgabe ja die Strafverfolgung. Staatliche Stellen, die Straftaten aufklären und verfolgen, dürfen zum Zwecke der Aufklärung verhältnismäßige Grundrechtseingriffe vornehmen, egal ob sie „Polizei“ oder „unabhängige Ermittlungsstelle“ heißen.

Überforderung von Polizei-Ombudsleuten/Polizei-Beauftragten

Verschiedene Bundesländer haben Stellen wie Polizei-Ombudsleute oder Polizei-Beauftragte eingerichtet. Die große Problematik dabei ist, dass deren Tätigkeitsbereich sehr, sehr groß ist. Denn die oben als Beispiel genannten Demonstrationen betreffen nur einen kleinen Bereich von gegebenenfalls rechtswidrigem Polizeihandeln. Schaut man sich die gesamte Realität polizeilichen Handelns an, gibt es sehr viele weitere Felder, in denen sich Bürger*innen gegen polizeiliches Handeln wehren müssen, etwa im Bereich der Verkehrskontrolle. Wären unabhängige Polizeibeauftragte für alle Vorgänge zuständig, in denen Betroffene polizeiliches Handeln für falsch halten, dann haben wir eine riesige Masse an Fällen.

Sollte man also solch eine Stelle einrichten, wäre das Wichtigste, diese für den Bereich der Polizeigewalt oder Folter zuzuschneiden und von einer Beschwerdestelle für polizeilichen Umgang mit Verkehrsverstößen abzugrenzen. Hinzu kommt noch das Problem, dass Ombudspersonen oder Polizeibeauftragte mitunter auch die Kompetenz für Beschwerden von Polizeibeamt*innen bekommen, wenn also die Ausrüstung zu schwer ist oder die Arbeitszeiten schlecht sind. In den existierenden Modellen gehört dies zur Aufgabe von Polizeibeauftragten dazu. Zählt man diese Aufgabenbereiche zusammen, also die Fälle von Polizeigewalt, die Beschwerden aus der Polizei heraus plus die Verkehrskontrollen, dann kann man sich vorstellen, dass die Ressourcen dieser Stelle zu knapp sind, um sich ernsthaft und tiefgehend mit den Fällen zu beschäftigen. Der wichtigste Punkt für mich ist deshalb eine wirklich unabhängige Stelle, die sich aber nur mit Fällen von Polizeigewalt und nicht mit allem Möglichen beschäftigt.

[1]    BVerfG: Urteil v. 14.5.1985, Az.: 1 BvR 233/81, 1 BvR 341/81
[2]    Zu den Erfahrungen mit unabhängigen Beschwerdestellen im Ausland: Töpfer, E.; Peter, T.: Unabhängige Polizeibeschwerdestellen – Was kann Deutschland von anderen europäischen Staaten lernen, Deutsches Institut für Menschenrechte (DIMR) – Analyse, Berlin 2017; generell zu solchen Institutionen: Töpfer, E.: Unabhängige Polizei-Beschwerdestellen – Eckpunkte für ihre Ausgestaltung, DIMR Policy Paper Nr. 27, Berlin 2014

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