Europol und „operative Ermittlungsmethoden“: Zur Europäisierung eines untauglichen Konzeptes

von Hartmut Aden

Während des Ratifizierungsverfahrens für das Übereinkommen über das europäische Kriminalpolizeiamt Europol wurde Kritik vor allem aus einer bürgerrechtlich-rechtsstaatlichen Perspektive formuliert: Die geplante Immunität der Europolbediensteten gegenüber der Strafverfolgung, die starke Stellung des Direktors, der Datenschutz und die unzulängliche parlamentarische Kontrolle standen dabei im Mittelpunkt der öffentlichen Diskussion. Die grundsätzliche Notwendigkeit einer zentralen Polizeibürokratie in Europa und ihre inhaltliche Konzeption wurden hingegen kaum thematisiert. Dabei überträgt der Aufbau von Europol eine Konzeption zentralisierter Polizeiarbeit auf die europäische Ebene, die sich bereits in den Nationalstaaten nur bedingt bewährt hat: Von der zentralen Erfassung und Analyse ‚weicher‘ Verdachtsdaten erhofft man sich Rückschlüsse auf internationale Verbrechensstrukturen. Dieser Ansatz erinnert an die Datenverarbeitungseuphorie bundesdeutscher Kriminalämter in den 70er Jahren. Die ‚Erfolgsbilanz‘ dieser Strategie ist bescheiden. Die traditionelle Fahndung ist zwar durch die Möglichkeit, große Datenmengen in kurzer Zeit zu bewältigen,  einfacher geworden. Entscheidende Fortschritte bei der Aufklärung oder gar bei der Verhinderung von Straftaten mit überregionalen Bezügen sind hingegen mit Hilfe der Datenbanksysteme nicht erzielt worden.

Daher sind auf nationalstaatlicher Ebene seit den 80er Jahren andere Formen ‚modernisierter Verbrechensbekämpfung‘ in den Mittelpunkt kriminalpolizeilicher Strategien gerückt: Die Nutzung nachrichtendienstlicher, im Polizeijargon ‚operativer‘ Ermittlungsmethoden (Telefonüberwachung, Einsatz von V-Leuten und verdeckten Ermittlern, Lauschangriff etc.).

Wird auch diese Strategie auf das europäische Kriminalamt übertragen? Welche Rolle spielen ‚operative‘ Ermittlungsmethoden bei Europol? Während die Europol-Konvention in ihrer ersten Fassung noch von den nationalen Parlamenten beraten wurde, stellte der Europäische Rat mit dem Amsterdamer Vertrag vom Juni 1997 bereits die Weichen für eine erweiterte, ‚operative‘ Europol-Konzeption.

Bisherige Praxis: Koordination ‚operativer‘ Aktionen

Es ist kein Geheimnis, daß Europol schon in der Aufbauphase als EUROPOL-Drogenstelle (EDU) ‚operative‘ Aktionen koordiniert hat. Bereits im ersten Jahr ihres Bestehens hat die Drogenstelle sogenannte „kontrollierte Lieferungen“ unterstützt. ‚Kontrollierte Lieferungen‘ sind Transporte illegaler Betäubungsmittel, bei denen die Strafverfolgungsbehörden nicht sogleich eingreifen, wenn sie von diesen erfahren, sondern sie zunächst beobachten – in der Hoffnung, Informationen über die Handelsstrukturen und weitere Tatbeteiligte zu erlangen. Dies ist nicht nur im Hinblick auf das Legalitätsprinzip problematisch, sondern auch weil die ‚Kontrolle‘ des jeweiligen Drogengeschäfts in Kombination mit dem Einsatz von V-Leuten aus der kriminellen Szene so weit gehen kann, daß die Lieferung überhaupt erst durch Polizeibehörden in Gang gesetzt wird.

Die Erfolgsbilanz des ersten Europol-Jahresberichts – für das Tätigkeitsjahr 1994 – führt diese Aktivitäten unter der Überschrift ‚operative Unterstützung‘ an: „Seit dem zweiten Halbjahr 1994 sind die Verbindungsbeamten immer häufiger von den Behörden der Mitgliedstaaten um Unterstützung bei grenzüberschreitenden Ermittlungen ersucht worden, um die Koordinierung laufender Maßnahmen (z.B. kontrollierte Lieferungen) zu unterstützen und die internationalen Aspekte dieser Ermittlungen mit ihren Kollegen aus den anderen betroffenen Mitgliedstaaten zu koordinieren. (…) Ein spezifischer Vorteil besteht darin, daß sich die Strafverfolgungsbehörden der Mitgliedstaaten mit ihren ELOs (EUROPOL-Liaison-Officers, Anm. H.A.) in der eigenen Muttersprache verständigen können; ein anderer Vorteil ist, daß die ELOs Sachverständige auf dem Gebiet der internationalen Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der Drogenkriminalität sind und über gründliche Kenntnisse der jeweiligen Rechtsvorschriften, Methoden und Praxis verfügen. Ausgestattet mit modernen IT-Geräten (Informationstechnik, Anm. H.A.) stehen sie als direkte Ansprechpartner ihrer jeweiligen Staaten ständig zu Verfügung.“

In der Folgezeit veranstaltete Europol mehrere Fachkonferenzen zu diesem Thema. Im Arbeitsprogramm für das erste Halbjahr 1996 heißt es unter dem Stichwort „Drogen“ zu den geplanten Aktivitäten: „Nach Abstimmung mit den Leitern der nationalen Europol-Stellen Analyse und Umsetzung der Ergebnisse der Konferenzen über kontrollierte Lieferungen und damit in Zusammenhang stehende Überwachungstechniken mit dem Ziel, erforderlichenfalls Methoden und Techniken zu harmonisieren.“

Die öffentliche Darstellung der bisherigen ‚operativen‘ Aktivitäten der Drogenstelle konzentriert sich auf die Koordination ‚kontrollierter Lieferungen‘. Im Bericht über das erste Halbjahr 1996 ist zusätzlich von Grundsätzen über die „grenzüberschreitende Überwachung“ die Rede, die von Europol erarbeitet wurden. Inwieweit die Drogenstelle auch andere Formen ‚operative‘ Ermittlungen koordiniert hat, z.B. die Zusammenarbeit mit V-Leuten, ist nicht bekannt.

Der Amsterdamer Vertrag und das Geplante

Durch den Vertrag über die Europäische Union vom 7.2.92 (Maastricht-Vertrag) wurden die Europol-Drogenstelle und andere Gremien der Polizeikooperation, insbesondere die TREVI-Gruppe, in die ‚Dritte Säule‘ der Europäischen Union integriert. Die Maastricht-Folgekonferenz 1996/97 stellte die Weichen für die Entwicklung von Europol hin zu einer ‚operativen‘ Polizeibehörde. Im Amsterdamer Vertrag vom Juni 1997 wurde in Art. K.2 des Vertrages u.a. folgendes festgelegt: „(2) Der Rat fördert die Zusammenarbeit durch das Europäische Polizeiamt (Europol) und geht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages insbesondere wie folgt vor:

  1. a) Er ermöglicht es Europol, die Vorbereitung spezifischer Ermittlungsmaßnahmen der zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten, einschließlich operativer Aktionen gemeinsamer Teams mit Vertretern von Europol in unterstützender Funktion, zu erleichtern und zu unterstützen und die Koordinierung und Durchführung solcher Ermittlungsmaßnahmen zu fördern; (…)“

Im neuen Art. K.4 heißt es weiter: „Der Rat legt fest, unter welchen Bedingungen und innerhalb welcher Grenzen die in den Artikeln K.2 und K.3 genannten zuständigen Behörden im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats in Verbindung und in Absprache mit dessen Behörden tätig werden dürfen.“

Dies heißt zumindest, daß Europol zukünftig eine aktivere Rolle bei Ermittlungsmaßnahmen übernehmen soll.

‚Operativ‘ – ein flexibler (Rechts-) Begriff

Bei welcher Art von Ermittlungsmaßnahmen soll Europol nach dem Amsterdamer Vertrag zukünftig mitwirken? Was genau ist unter ‚operativen Aktionen‘ zu verstehen?

Der Begriff operativ ist im internationalen Sprachgebrauch mehrdeutig: Der englische Begriff operative hat eine recht allgemeine Bedeutung im Sinne von wirksam oder betriebsbereit. Im Deutschen ist vor allem die medizinische Bedeutung (auf chirurgischem Wege) geläufig. Laut Duden kann der Begriff jedoch auch im Deutschen im Sinne von „planvoll tätig“ oder „strategisch“ verwendet werden. Dagegen ist die Begriffsverwendung in der deutschen Polizeifachliteratur eine andere: ‚Operative‘ Ermittlungsmethoden sind danach die bereits genannten Formen heimlicher polizeilicher Informationserhebung. Offen ist, ob im Amsterdamer Vertrag diese heimliche Informationsgewinnung oder aber nur ganz allgemein eine ‚wirksame‘ oder ‚betriebsbereite‘ Polizeiarbeit gemeint ist.

Dies ist jedoch keine Formulierungspanne. Vielmehr wurde dieser flexible Begriff bewußt gewählt, da er sich sowohl im Sinne einer restriktiven Position (Verbesserung der Wirksamkeit von Europol) als auch im Sinne einer Maximalposition (Europol als Zentralstelle für heimliche Informationsgewinnung) auslegen läßt. Es handelt sich also um die Fixierung eines politischen Kompromisses mit Hilfe eines unklaren, flexibel definierbaren (Rechts-)Begriffes. Dies heißt, daß auf der Grundlage des überarbeiteten Unionsvertrages bei Europol vieles möglich, jedoch nur wenig konkret vorgezeichnet ist.

Welche konkreten Auswirkungen die flexible Gestaltung des Amsterdamer Vertrages für die ‚operative‘ Ermittlungstätigkeit von Europol haben wird, ist offen. Die sehr allgemeine Formulierung des Amsterdamer Vertrages dürfte kaum den Anforderungen der Volkszählungsentscheidung an spezialgesetzliche Eingriffsermächtigungen für die staatliche Informationserhebung genügen. Folglich wäre eine weitere Konvention, zumindest aber die Anpassung der nationalstaatlichen Eingriffsermächtigungen an entsprechende Aktivitäten von Europol erforderlich. In der Praxis dürfte sich daher zumindest für eine Übergangszeit eine andere Strategie durchsetzen: Die Informationen werden weiterhin von nationalen Polizeibediensteten auf der Grundlage der (sehr unterschiedlichen) nationalen Rechtsgrundlagen erhoben. Europol übernimmt die Koordination und die zentrale Auswertung.

Schlußbetrachtung und Bewertung

Für die meisten Protagonisten eines zentralen europäischen Kriminalamtes waren das deutsche Bundeskriminalamt (BKA) und das US-amerikanische Federal Bureau of Investigation (FBI) von vornherein die konzeptionellen Vorbilder. Die Informationserhebung mit heimlichen Methoden ist bei beiden eine zentrale Strategie ‚moderner Verbrechensbekämpfung‘. Darüber hinaus gehört die heimliche Informationsgewinnung heute – in unterschiedlichen Ausmaßen – in allen europäischen Staaten zum Standardrepertoire der zentralen Kriminalämter. Daher ist es nicht verwunderlich, daß diese Methoden auch im Rahmen von Europol etabliert werden sollen.

Zweifel und Kritik an dieser Konzeption sind unter zwei zentralen Aspekten angebracht: Zum einen ist weitgehend ungeklärt, welchen Beitrag ‚operative‘ Ermittlungsmethoden zur Aufklärung und Verhinderung von Straftaten tatsächlich leisten können. Die diesbezüglichen Einschätzungen des politischen Diskurses übernehmen zumeist unkritisch die zwangsläufig auf die bürokratische Perspektive reduzierte Sichtweise der Polizeipraxis. Zum anderen leiden ‚operative‘ Aktivitäten des Europäischen Kriminalamts Europol – genauso wie die Aktivitäten dieser Behörde insgesamt – unter dem Dilemma, daß eine quasi-staatliche Institution in einem supranationalen, staatsfreien Raum geschaffen wird. Dies führt zu einer bedenklich großen Unabhängigkeit und zu erheblichen Defiziten bezüglich der demokratischen Anbindung und Kontrolle.

Hartmut Aden ist Jurist und Sozialwissenschaftler und arbeitet an der Universität Hannover