Geheimnisse im Informationszeitalter:  Informationsfreiheit, Akteneinsicht und Innere Sicherheit

„Informationsfreiheit“, Zugang der BürgerInnen zu den Informationen über den Staat und zu den Daten, die der Staat (über sie) sammelt, gehört schon lange zum Repertoire demokratisch-bürgerrechtlicher Forderungen. Aber die Abschottung des Sicherheitsbereichs vor dem Volk hat bislang nur kleine Kratzer abbekommen.

Das Prinzip der Öffentlichkeit ist untrennbar mit der Vorstellung von Demokratie verbunden: Was nicht öffentlich ist, was nicht allen Bürger­Innen bekannt ist (oder sein könnte), das kann auch nicht zum Gegenstand der allgemeinen Willensbildung und Entscheidung werden. In dem Maß, wie sich der Staatsapparat der Öffentlichkeit entzieht, steht er im Widerspruch zum demokratischen Selbstverständnis.

Demokratische Ansprüche und Prinzipien dürfen jedoch nicht mit der realen Entwicklung staatlicher Gewalt verwechselt werden. Denn für die innere Verfassung moderner Staaten ist zunächst das zentral, was mit dem Begriff der „arcana imperii“ beschrieben wird: Die im europäischen Absolutismus sich herausbildende Vorstellung vom Innenbereich staatlicher (zunächst fürstlich-absolutistischer) Herrschaft, der der Gesellschaft verborgen ist. Diese wörtlich übersetzten „Geheimnisse der Herrschaft“ haben bis in die Gegenwart westlicher Demokratien überlebt.[1]

Bis in die jüngste Vergangenheit waren die Wege stark begrenzt, auf denen sich Bür­gerInnen hierzulande über den Staat, das heißt über die Organisation und die Tätigkeit des Staatsapparates, informieren können. Das Verwaltungsverfahrensrecht war traditionell die einzige Quel­le von Informationsrechten. Es reguliert das Handeln der Verwaltung auf gesetzlicher Ebene, schützt sie aber zugleich vor der Öffentlichkeit, in­dem es nur Betroffenen eines Verwaltungsaktes ein Auskunftsrecht einräumt und dies auf die damit zusammenhängenden Fragen beschränkt. „Die Behörde hat den Beteiligten Einsicht in die das Verfah­ren betreffenden Akten zu gestatten …“, heißt es in § 29 Abs. 1 des Ver­wal­tungs­verfahrensgesetzes des Bundes (ähnlich in den meisten Landesgesetzen).

In Abs. 2 wird dieses individuelle und einzelfallbezogene Einsichtsrecht zusätzlich eingeschränkt. Die Verpflichtung der Behörden zur „Gestattung der Akteneinsicht“ endet dort, wo „die ordnungsgemäße Erfüllung der Aufgabe der Behörde beeinträchtigt, das Bekanntwerden des Inhalts der Akten dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde oder soweit die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach, namentlich wegen der berechtigten Interessen der Beteiligten oder dritter Personen, geheim gehalten werden müssen.“ Es geht also nicht nur um den Schutz der Rechte Dritter. Der Öffentlichkeit müsse entzogen bleiben, was seinem „We­sen“ nach geheim gehalten werden müsse oder was dem Staat(sap­pa­rat) schaden könne.

In Deutschland hat es vergleichsweise lange gedauert, bis diese prinzipielle Abschottung ersetzt wurde. Denn der Grundsatz der Informa­tions­freiheit kehrt die Begründungspflichten um: Nicht die BürgerInnen müssen darlegen, warum sie von Verwaltungsakten betroffen und ein berechtigtes Interesse an der Einsicht in die Akten haben, sondern der Staat muss gegenüber den BürgerInnen begründen, warum er den gewünschten Zugang verweigert. Brandenburg war 1999 das erste Bundesland, das diesen „Paradigmenwechsel“ von der „beschränkten Aktenöffentlichkeit“ zum „voraussetzungslosen allgemeinen Informationszugangsanspruch“[2] vollzog; es ist immer noch das einzige Land, in dem die Informationsfreiheit in der Verfassung garantiert ist (Art. 21 Abs. 4). 2006 trat das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes in Kraft; entsprechende Bestimmungen bestehen mittlerweile in elf Bundesländern.[3]

Informationsfreiheitsgesetz (IFG)

Wenngleich als „Paradigmenwechsel“ gefeiert, bringt das IFG für den Geheimdienstbereich nichts, für andere Felder Innerer Sicherheit eher wenig.[4] In § 3 Nr. 8 IFG[5] wird der Informationszugang „gegenüber den Nachrichtendiensten“ grundsätzlich ausgeschlossen. Für diese bleiben die Bestimmungen in den einschlägigen Gesetzen maßgebend. Für den übrigen Inneren Sicherheitsbereich liefert § 3 IFG eine Fülle möglicher Ausschlussgründe: Die Information kann verweigert werden, wenn ihr „Bekanntwerden … nachteilige Wirkungen auf Belange der inneren oder äußeren Sicherheit“ hat (Nr. 1c) oder die „öffentliche Sicherheit gefährden kann“ (Nr. 2); unter Nr. 4 werden Verschlusssachen und unter Nr. 7 „vertraulich erhobene oder übermittelte Informationen“ besonders geschützt. Die Versagensgründe, die das Gesetz bereithält, sind reichlich.

Im Jahr 2012 hat das „Institut für Gesetzesfolgenabschätzung und Evaluation“ im Auftrag des Bundestags-Innenausschusses das IFG evaluiert.[6] Die Angaben beziehen sich auf die Jahre 2006 bis 2011 und – gemäß dem Geltungsbereich des Gesetzes – nur auf Behörden und Einrichtungen des Bundes. In den sechs Jahren wurden insgesamt 11.286 Anfragen gestellt. Dabei entfielen die meisten Anfragen auf das Finanz- (2.521), das Gesundheits- (1.843) und das Wirtschaftsministerium (1.747), einschließlich der ihnen nachgeordneten Behörden. 608 Anfragen wurden an das Innenministerium und seine Geschäftsbereiche gerichtet. In den sechs Jahren wurden 3.281 Anfragen abgelehnt. Knapp zwölf Prozent der Ablehnungen wurden mit dem Schutz personenbezogener Daten begründet. Die „sicherheitsrelevanten“ Ablehnungen verteilten sich wie folgt auf die nach § 3 IFG zugelassenen Alternativen:[7]

§ 3 IFG Gesamt davon entfallen auf:
BMI BKA BPol BfV
Zahl der Anträge 11.286 253 34 22 16
Zahl der Ablehnungen 3.281 111 22 8 16
Quote der Ablehnungen in % 29,1 43,9 67,6 36,4 100
Belange d. inneren o. äußeren Sicherheit (Nr. 1c) 38 17 0 2 0
Öffentliche Sicherheit (Nr. 2) 42 3 10 0 0
Geheimnisvorschriften (Nr. 4) 352 21 6 3 0
Vertrauliche Informationen (Nr. 7) 66 1 0 0 0
Nachrichtendienste (Nr. 8) 29 2 0 0 16

Diese quantitative Bilanz des IFG ist nur wenig aussagekräftig. Insgesamt richten sich nur wenige Anfragen an die Polizeien des Bundes. In den sechs Jahren hat das Bundeskriminalamt (BKA) nur acht Anfragen positiv beschieden, die Bundespolizei (BPol) 14. Die Einzelfallschilderungen in den bisher vier Berichten des/der Bundesbeauftragen für Datenschutz und Informationsfreiheit[8] ergeben folgendes Bild:

  • Dienstvorschriften der BPol und des Bundesamtes für Verfassungsschutz (BfV), Liste der Tsunami-Opfer: abgelehnt, da es sich um klassifizierte Dokumente handelte (VS-NfD); der Bundesbeauftragte schließt sich dieser Bewertung an. (1. Bericht, S. 40)
  • Videoüberwachung von Bahnhöfen: Verträge zwischen Bahn und Bund, Zahl der Bahnhöfe und Kameras und Qualität der Überwachung. Abgelehnt, da Geschäftsgeheimnisse offenbart würden und die Innere Sicherheit gefährdet wäre. Der Bundesbeauftragte meldet hier teils erhebliche Zweifel an. Die entsprechenden Unterlagen seien zudem klassifiziert. Das Innenministerium bleibt bei der Ablehnung. (2. Bericht, S. 49-51) Nachdem der Antragsteller auf die Einsicht in die Anlagen der Verträge verzichtet und ein Gespräch zwischen dem Beauftragten, Innenministerium und BPol-Präsidium stattgefunden hatte, wurden ihm die Verträge zugänglich gemacht. (4. Bericht, S. 69)
  • Die BPol-Direktion Pirna schwärzt in einer Antwort die dienstlichen E-Mail-Adressen der polizeilichen SachbearbeiterInnen. Nach der Beanstandung durch den Bundesbeauftragten werden die Dokumente ungeschwärzt ausgehändigt. (3. Bericht, S. 51f.)
  • Das BKA verweigert die Einsicht in eine Errichtungsanordnung einer Staatsschutzdatei, weil sie Rückschlüsse auf Ermittlungsgrundsätze zulasse. Nach der Bitte des Bundesbeauftragten, die Geheimhaltungsbedürftigkeit näher zu begründen, gibt das BKA dem Informationsbegehren „vollumfänglich“ statt. (4. Bericht, S. 66f.)
  • Das BKA verlangt eine beglaubigte Ausweiskopie eines Antragstellers, der einen BKA-Bericht über eine Rockergruppe einsehen will. Nach Intervention des Bundesbeauftragten sichert das BKA zu, Ausweiskopien zukünftig nur noch in „besonders gelagerten Ausnahmefällen“ zu verlangen. (4. Bericht, S. 67)
  • Mehrfach wird in den Berichten auch bemängelt, dass die Behörden mit Kostenbescheiden offenkundig die Neugier der BürgerInnen bremsen wollen. Im 4. Bericht wird auch das BKA in diesem Zusammenhang genannt: Ein Antragsteller wollte Auskunft über Reisebegleitung, Verlauf und GesprächspartnerInnen auf zwei Auslandsreisen des BKA-Präsidenten haben. Die Fragen wurden beantwortet – allerdings mit einem Gebührenbescheid über 250 Euro, dem Höchstbetrag für derartige Antworten. (4. Bericht, S. 67f.)

Einen kleinen Eindruck über das Informationsverhalten der Sicherheitsbehörden kann man auch über „Frag den Staat“ erhalten:[9]

 

BKA BPol BfV BND
Zahl der Anfragen 32 22 11 23
Beantwortet 7 6 0 1*
teilweise beantwortet 5 4 1
Antwort abgelehnt 9 0 5 19
Antwort steht aus 5 12 5 3

* die Antwort besteht in der Zusendung eines Nutzerantrags für das Archiv des BND

Eine inhaltliche Würdigung von Anfragen und Antwortverhalten steht aus. Im Hinblick auf den Umfang kann man feststellen, dass das Interesse der BürgerInnen an den Sicherheitsbehörden vergleichsweise gering ist. Offenkundig gelingt es dem bzw. der Bundesbeauftragten mitunter, Zugangsblockaden bei den Polizeien aufzuweichen.

Geheimdienste und der „exekutive Kernbereich“

Die Geheimdienste sind von den Bestimmungen des IFG ausgenommen. Anträge im Bundestag, diese Ausnahme zu streichen, weil die anderen Ausnahmetatbestände Sicherheitsbedenken ausreichend Rechnung tragen, blieben folgenlos.[10] Deshalb kommen für den Geheimdienstbereich nur die Auskunftsrechte Betroffener infrage, wie sie in den Geheimdienstgesetzen formuliert sind. Die Grenzen und Tücken dieses Verfahrens werden von Angela Furmaniak und Udo Kauß in diesem Heft ausführlich beschrieben. Die Geheimdienste bleiben auch im „Informationszeitalter“ eine staatliche Herrschaftsressource besonderer Art: Die Geheimdienstgesetze erlauben eine Vielzahl an Versagensgründen, die die Betroffenen nur mit langem und aufwändigem, schnell auch kostenintensiven Engagement versuchen können auszuhebeln. Im Einzelfall kann das den Einzelnen zu ihrem Recht verhelfen, es kann auch nützlich sein, die Praxis der Dienste am Einzelfall zu skandalisieren, aber als Instrument zur politischen Kontrolle der Geheimdienste taugt das Auskunftsrecht Betroffener nicht. Notfalls, so Furmaniak/Kauß, lassen sich die Dienste lieber die Rechtswidrigkeit ihrer Datenspeicherungen attestieren, als dass sie ihre Praxis der Öffentlichkeit preisgeben.

Die verständigen BürgerInnen werden einsehen, dass ein Geheimdienst kein Geheimdienst mehr ist, wenn Hinz und Kunz erfahren, was er wie tut. Dienste in demokratischen Staaten, so die herrschende Lehre, werden deshalb durch die VertreterInnen des Volkes, die Parlamente – und weil auch sie nicht als besonders zuverlässig gelten – durch besondere Einrichtungen der Parlamente kontrolliert. In Deutschland geschieht das primär durch die „Parlamentarischen Kontrollgremien“. Auf deren systematische Begrenzungen hat CILIP dauerhaft hingewiesen.[11]

Während Dienste und politisch Verantwortliche gegenüber der Bevölkerung mit Sicherheits- und Geheimhaltungsinteressen argumentieren, versuchen sie das Informationsinteresse der Parlamente mit dem Hinweis auf den „Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung“ abzublocken. Diese Formel ist die moderne Fassung der „arcana imperii“: Hier will der staatliche Regierungsapparat ungehindert vom Souverän seinen Herrschaftsgeschäften nachgehen. Bis 2009 war diese Formel geeignet, auch die Informationsbegehren der Parlamente (genauer: der parlamentarischen Opposition) pauschal abzublocken. Gegen diese Strategie der Informationsverweigerung im BND-Untersuchungsausschuss – beschränkte Aussagegenehmigung für MitarbeiterInnen, die Weigerung, Akten vorzulegen –, riefen die drei kleinen Fraktionen des 16. Bundestages das Bundesverfassungsgericht an, das der Klage in seinem Beschluss vom 17. Juni 2009 in wesentlichen Teilen stattgegeben hat. Zwar hat das Gericht nicht am „Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung“ gerüttelt (der mit dem Gewaltenteilungsgrundsatz begründet wird), und es hat auch nicht die Geheimhaltungsbedürftigkeit bestimmter Informationen infrage gestellt, aber es hat die Informationsverweigerung deutlich begrenzt: „Pauschales Berufen auf einen der verfassungsmäßigen Gründe … genügt auf keinen Fall. Das Vorliegen der Voraussetzungen eines Informationsverweigerungsrechts ist substantiiert, nicht lediglich formelhaft, darzulegen.“ Es sei die Pflicht der Regierung, dem Untersuchungsausschuss „nachvollziehbar darzulegen, aus welchen Gründen die angeforderten Beweismittel dem exekutiven Kernbereich zuzuordnen sind und warum sie … nicht herausgegeben werden können.“[12] Das Urteil hat die Rechte der Parlamente gegenüber der Exekutive deutlich gestärkt. Sich deren Kontrolle zu entziehen bleibt weiter möglich, aber der (Begründungs-)Auf­wand ist größer geworden.

Potenziale nutzen

Licht in die Sicherheitsapparate zu bringen, ist ein mühsames Unterfangen. Vereinzelte Fortschritte sind nicht zu verkennen. Dazu zählt das IFG, dessen Möglichkeiten noch viel zu wenig genutzt werden; dazu zählen auch die Rechte der Parlamente, für die man sich eine starke, mehr an Bürger- als an Staatsrechten orientierte Opposition wünschen muss. Politisch gilt es, gegen die Sonderstellung der Nachrichtendienste zu Felde zu ziehen (so lange man sie nicht ganz abschafft). Ihre pauschale Herausnahme aus den Informationsfreiheitsgesetzen ist sachlich nicht zu rechtfertigen. Und auch für die anderen Begrenzungen gilt: Geheimhaltungsbedürftigkeit ist kein Argument, sondern sie muss in der Sache plausibel nachgewiesen werden. Denn wo der Staat Geheimnisse hat, dort mangelt es an Demokratie, dort sind Bürgerrechte in Gefahr.

[1]   Wegener, B. W.: Die Geschichte der Informationsfreiheit, in: Landesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit Nordrhein-Westfalen (Hg.): Sommersymposium Informationsfreiheit, Düsseldorf 2004, S. 5-30
[2]   Schoch, F.: Zugang zu amtlichen Informationen nach dem Informationsfreiheitsgesetz des Bundes (IFG), in: JURA 2012, H. 3, S. 303-313 (303)
[3]   Ohne Informationsfreiheitsgesetze: Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen und Sachsen. Außer in Bayern ist deren Schaffung in den Koalitionsvereinbarungen in den Bundesländern vorgesehen, s. https://fragdenstaat.de/ifg-stand [26.11.2014]
[4]   Explizit ausgeklammert bleiben hier die strafprozessualen Zugangsrechte.
[5]   Im Folgenden wird nicht auf die Bestimmungen in den Landesgesetzen eingegangen.
[6]   Ziekow, J.; Debus, A.G.; Musch, E.: Evaluation des Gesetzes zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (IFG), Speyer 2012 (Bundestags-Innenausschuss Drs. 17(4)522B); s.a.: Dies.: Bewährung und Fortentwicklung des Informationsfreiheitsrechts, Baden-Baden 2013
[7]   Zusammengestellt n.: ebd., S. 293, 517, 537, 545, 547. Zahlen zum Bundesnachrichtendienst (BND) und Militärischen Abschirmdienst (MAD) werden nicht genannt. Den Auflistungen der Ressorts (Bundeskanzleramt bzw. Verteidigungsministerium kann man entnehmen, dass offenkundig jeweils eine Anfrage an die beiden Dienste gestellt wurde.
[8]   s. www.bfdi.bund.de/DE/Infothek/Taetigkeitsberichte/taetigkeitsberichte-node.html
[9]   https://fragdenstaat.de/suche [26.11.2014]
[10] BT-Drs. 16/10880 v. 12.11.2008 und BT-Drs. 16/12189 v. 4.3.2009
[11] zuletzt: Pütter, N.: Geheimdienste besser kontrollieren?, in: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 105 (Mai 2014), S. 17-26
[12] www.bverfg.de/entscheidungen/es20090617_2bve000307.html, Rdnr. 138

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