von Florian Krahmer
Der verfassungsrechtlich gebotene Nachweis der Wirkung sogenannter Bodycams stößt auf erhebliche Probleme – ein Blick auf das Beispiel Sachsen.
2017 war im Bundespolizeigesetz eine Rechtsgrundlage für den Einsatz von Körperkameras (Bodycams) eingefügt worden. Diverse Bundesländer sind diesem Beispiel inzwischen gefolgt, haben entsprechende Regelungen in ihren Polizeigesetzen verankert oder planen das. Begründet wird die Notwendigkeit der Einführung in der Regel mit der präventiven Wirkung der Bodycams, die den Schutz der sie tragenden Polizeibeamt*innen erhöhen sollen. Der Nutzen und die deeskalierende bzw. präventive Wirkung sind jedoch stark umstritten und es existiert trotz verschiedener Studien keine eindeutige Aussage hierüber.[1]
Umstritten war auch die Regelung im neuen sächsischen Polizeivollzugsdienstgesetz (§ 57 Abs. 4-7 SächsPVDG), das der Landtag im April 2019 verabschiedete. In die Diskussion um den Gesetzentwurf platzten Anfang 2019 die nahezu sensationellen Ergebnisse einer Studie der Hochschule der Sächsischen Polizei, die ein Pilotprojekt zum Einsatz von Bodycams in Sachsen evaluierte. Die Studie – so hieß es – habe nachgewiesen, dass der Einsatz von Bodycams die Gewalt gegenüber der Polizei reduziere. Von einem Rückgang um 19,3 Prozent war die Rede.[2]
Über die Ergebnisse der Studie hatte zunächst die sächsische CDU getwittert, später erhielten ausgewählte Journalisten Zugang. Die Sächsische Staatsregierung beabsichtigte jedoch weiterhin, das Papier nicht zu veröffentlichen.[3] Erst auf Antrag der Linkspartei und im Rahmen einer öffentlichen Anhörung zum Polizeigesetz wurde es dann doch offen zugänglich.[4]
Geeignet zur Gefahrenabwehr?
Zwar ist weder das Zurückhalten polizeiintern erstellter Studien noch die Kritik an deren Wissenschaftlichkeit eine Seltenheit; in diesem Fall hat beides jedoch verfassungsrechtliche Relevanz – gerade auch im Hinblick auf die anstehenden Verfassungsklagen gegen die diversen neuen Polizeigesetze und die darin enthaltenen Bodycam-Regelungen. Vor diesem Hintergrund lohnt es sich, die Studie einer ausführlichen Kritik zu unterziehen.
Bei einer juristischen Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit einer in das Polizeigesetz neu aufgenommenen Befugnis ist die Verhältnismäßigkeit ein zentrales Kriterium. Der erste Aspekt des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes besteht darin, dass die „angewandten Mittel geeignet zur Gefahrenabwehr sein müssen (Geeignetheit)“.[5]
Daraus ergibt sich die Frage, ob Bodycams überhaupt ein geeignetes Mittel für den Zweck darstellen, für den sie vorgesehen sind. In Sachsen sollen die Kameras nur zur Gefahrenabwehr eingesetzt werden dürfen, falls „dies zur Eigensicherung gegen eine Gefahr für Leib oder Leben oder zum Schutz Dritter gegen eine Gefahr für Leib oder Leben erforderlich ist“ (§ 57 Abs. 4 SächsPVDG). Dass Körperkameras hierfür geeignet sind, ist bisher trotz verschiedener Studien nicht nachgewiesen.
Weitestgehend unstrittig ist, dass die Aufzeichnungen zur Beweissicherung dienlich sind. Diese Strafverfolgungsvorsorge ist jedoch nicht der gesetzliche Zweck der Bodycams und kommt somit als Begründung nicht in Betracht. Es bleibt also zu klären, ob die sächsische Studie den Nachweis für die Geeignetheit der Bodycams als Mittel der Gefahrenabwehr erbracht hat.
Schiefe Vergleiche
Das sächsische Bodycam-Pilotprojekt hatte vom November 2017 bis Oktober 2018 in je zwei Polizeirevieren in Dresden (Mitte und Nord) und Leipzig (Zentrum und Süd) stattgefunden. In der Evaluation wird zunächst die Entwicklung von Straftaten im Bereich „Gewalt gegen Polizeibeamt*innen“[6] in den Projektrevieren mit der im Rest des Landes verglichen.
Für die Polizeiliche Kriminalstatistik (PKS) gilt generell, dass die Zahl der registrierten Straftaten abhängig ist von der Anzeigebereitschaft der Bevölkerung und von der polizeilichen Kontrolldichte. Ein Anstieg oder ein Rückgang der registrierten Delikte muss nicht notwendigerweise auf einen Anstieg oder einen Rückgang kriminalisierbarer Ereignisse zurückgehen. Wenn es um Straftaten gegen Polizist*innen geht, sind es die Polizeibeamt*innen selbst, die diese Straftaten, die mutmaßlich gegen sie begangen wurden, zur Anzeige bringen, sie erfassen und ihre Schwere bewerten. Wie bei der PKS im Allgemeinen so ist auch in diesem speziellen Fall Vorsicht bei der Interpretation angesagt.
Während des Projektjahres wurden in den Projektrevieren 271 Delikte registriert, im Vorjahreszeitraum waren es 336. Das ist ein Rückgang um 19,3 Prozent. In den restlichen sächsischen Revieren wurde dagegen ein Anstieg von 975 auf 993 festgestellt – eine Zunahme um 1,8 Prozent. Diese Zahlen sollen nun den Beleg für die Wirksamkeit von Bodycams im Bereich der Gefahrenabwehr darstellen.
Dass ein Vergleich der Entwicklung von registrierten Straftaten in großstädtischen Revieren mit der im restlichen Bundesland nicht unbedingt aussagekräftig ist, war selbst den Macher*innen der Studie klar und so wurde eine zweite Kontrollgruppe gebildet: Die Projektreviere wurden nun mit einem Revier in der jeweiligen Stadt verglichen. Hier fielen die Unterschiede wesentlich uneindeutiger aus. So war in Dresden in den Projektrevieren ein Rückgang von 161 auf 99 Taten (-38,5 Prozent) und im Vergleichsrevier ein Rückgang von 59 auf 51 Taten (-13,6 Prozent) zu beobachten – aufgrund der geringen Vergleichsgrößen und der erheblichen Schwankung ein sehr unklares Ergebnis. In den Leipziger Projektrevieren wurde nur ein sehr geringer Rückgang von 175 auf 172 Taten (-1,7 Prozent) festgestellt, während die Anzahl der Taten im Vergleichsrevier bei 50 stagnierte.
„Singuläre Besonderheiten“
Aber selbst der kleine Rückgang in den Leipziger Projektrevieren wäre vermutlich ohne einen kleinen Trick von Seiten der Studienmacher*innen nicht möglich gewesen. Auf Seite 3 ihres Abschlussberichtes erklären sie, dass sie Straftaten, die sich im Zusammenhang des Fußballspiels „Lok Leipzig“ gegen „BSG Chemie Leipzig“ am 22. November 2017 ereigneten, nicht einberechnet haben, damit es aufgrund dieser „singulären Besonderheit“ nicht zu einer statistischen Verzerrung komme. Welchen Effekt diese Verzerrung gehabt hätte und ob in den Vergleichsrevieren nach ähnlichen „singulären Besonderheiten“ gesucht wurde, ist der Studie nicht zu entnehmen. Diese Transparenz wäre vor allem in Anbetracht der Ausschreitungen rund um das Chemnitzer Stadtfest im August 2018 und der damit verbunden erheblichen Anzahl von Angriffen gegen Polizist*innen relevant gewesen.
Eine weitere erhebliche methodische Schwäche der Studie ergibt sich aus der nur eingeschränkten Verwendungsmöglichkeit der Bodycams im Rahmen des Pilotprojektes. Da eine Rechtsgrundlage für den Einsatz der Körperkameras noch fehlte, musste die sächsische Polizei auf bestehende gesetzliche Regelungen für Videoaufzeichnungen im öffentlichen Raum zurückgreifen: Die ließen den Einsatz der Kameras aber nur an sog. gefährlichen Orten zu (§ 37 Abs. 2 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 Nr. 2 und 3 SächsPolG). Um eine mögliche präventive Wirkung von Körperkameras zu untersuchen, hätte man also den Vergleich lediglich auf Einsätze an „gefährlichen Orten“ mit und ohne Bodycams beschränken müssen.
Doch nicht nur diese fehlende Differenzierung lässt den Aussagegehalt dieses Teils der Studie gegen null tendieren, auch die Wirkung unterschiedlicher Gerätetypen wurde nicht untersucht. Und das, obwohl im Rahmen des Pilotprojekts zwei verschiedene Modelle genutzt wurden, zum einen die „Reveal RS2-X2“ und zum anderen die „Axon Body 2“. Das erste Modell besitzt einen integrierten Bildschirm, in dem sich die gefilmte Person selbst sehen kann. Erfahrungen aus anderen Ländern lassen die Vermutung zu, dass sich dieser Umstand aggressionsfördernd auswirken kann, z. B. wenn Personen unter dem Einfluss von Alkohol oder Drogen reflexartig die Kamera entreißen wollen, auf der sie sich selbst sehen können.
Innerhalb eines Pilotprojektes mit zwei unterschiedlichen Modellen hätte dieser mögliche Effekt untersucht werden können. Das Sächsische Innenministerium erklärt diese fehlende Unterscheidung mit einer bemerkenswerten Offenheit: „Die Befragung sollte dazu dienen, relevante Entscheidungskriterien zu identifizieren, welche bei einer späteren Beschaffung berücksichtigt werden müssten. Eine weitere Differenzierung der Auswertung hinsichtlich der präventiven Wirkung einzelner Gerätetypen wurde als nicht zielführend eingeschätzt.“[7] Wörtlich genommen bedeutet diese Aussage, dass die präventive Wirkung kein relevantes Entscheidungskriterium hinsichtlich der Anschaffung eines Gerätemodells darstellt. Wozu die Bodycams dann überhaupt anschaffen?
Befragung
Die Studie der Sächsischen Polizei ist jedoch nicht gänzlich wertlos. Interessant und wissenschaftlich verwertbar ist die im Rahmen der Untersuchung durchgeführte Befragung von Polizeibeamt*innen, wie diese die selbst festgestellte Wirkung der Körperkameras einschätzen.
Die Umfrageergebnisse widersprechen teils sehr deutlich der erhofften präventiven Wirkung von Bodycams. So gaben 26,6 Prozent (4,4 Prozent „voll und ganz“, 22,2 Prozent „überwiegend ja“) der an der Befragung teilnehmenden Polizist*innen an, dass der gewünschte Effekt, den „präventiven Druck auf die Verantwortlichen“ zu erhöhen, im Rahmen des Pilotprojektes eingetreten sei. Fast die Hälfte, nämlich 47,8 Prozent, war der Meinung, dass dieser Effekt nicht erreicht wurde (31,1 Prozent „nie“, 16,7 Prozent „überwiegend nein“). Noch deutlicher wird das Ergebnis bei der Frage, ob die Eigensicherung durch die Bodycam erhöht worden sei: Hier antworteten 12,2 Prozent mit ja (2,2 Prozent „voll und ganz“, 10 Prozent „überwiegend ja“) und 51,1 Prozent mit nein (32,2 Prozent „nie“, 18,9 Prozent „überwiegend nein“). Ein erheblicher Teil der Befragten war sogar der Meinung, dass die Körperkamera nicht nur nicht wirke, sondern sogar negative Effekte habe. Auf die Frage, ob die Ankündigung, die Kamera einzuschalten, „Zündstoff“ in der Diskussion mit den Bürger*innen verursache, antworteten 29 Prozent mit ja (9 Prozent „voll und ganz“, 20 Prozent „trifft überwiegend zu“) und 31 Prozent mit nein (3 Prozent „trifft gar nicht zu“, 28 Prozent „trifft weniger zu“).[8]
Fazit
Anstatt also anhand der Studie die präventive Wirkung zu belegen, hat die sächsische Polizei eher Argumente dafür geliefert, dass Körperkameras nicht geeignet sind, Angriffe auf Polizeibeamt*innen zu verhindern. Damit wird die Verhältnismäßigkeit der ganzen Gesetzesnorm in Frage gestellt. Wenn eine Maßnahme nicht geeignet erscheint, den angedachten Zweck zu erfüllen, dann sind die mit der Maßnahme verbundenen Grundrechtseingriffe, gerade auch für unbeteiligte Dritte, die zufällig mitgefilmt werden, nicht angemessen.
Dass die Verhinderung von Angriffen auch gar nicht die primäre Absicht der Einführung von Bodycams darstellt, sondern lediglich ein Nebeneffekt sein könnte, wird auch im neuen sächsischen Polizeigesetz selbst deutlich. Hier wird in § 57 Abs. 6 geregelt, dass die Ankündigung – also die eigentliche Maßnahme zu Gefahrenabwehr – die Körperkamera einzuschalten, bei Gefahr im Verzug unterbleiben kann. Es stellt sich also die Frage, wie der Zweck der Maßnahme dann überhaupt noch erfüllt werden soll, wenn der Betreffende keine Kenntnis darüber erlangt, dass seine Handlungen aufgezeichnet werden, wodurch er oder sie eigentlich von der Begehung der Handlungen abgehalten werden sollte?[9]
Bodycams mögen für die Beweismittelsicherung und damit für die Strafverfolgungsvorsorge geeignet seien, jedoch ist dies nicht ihr gesetzlich festgelegter Zweck. Es bleibt zu hoffen, dass dies bei den Verfassungsklagen gegen die verschiedenen neuen Polizeigesetze auch gerichtlich festgestellt wird.