Vor 40 Jahren waren die Schengen-Länder mit dem Versprechen angetreten, ein Europa ohne Grenzkontrollen zu schaffen. Mit dem Aufstieg der Rechten haben sich davon immer mehr Länder verabschiedet. Nicht verzichtet wird jedoch auf die polizeilichen „Ausgleichsmaßnahmen“, die seit 1995 den angeblichen Sicherheitsverlust kompensieren sollen. Sie werden stattdessen ausgeweitet.
„Willkommen im Klub“, twitterte der ungarische Premierminister Victor Orbán, als die Bundesregierung am 9. September 2024 verkündete, ab Mitte des Monats an allen deutschen Landgrenzen – zunächst für sechs Monate – wieder Grenzkontrollen durchführen zu lassen. Und Italiens postfaschistische Premierministerin Giorgia Meloni triumphierte, nun sei Deutschland auf „der Linie der italienischen Regierung“.[1] Zehn Monate später werden die Grenzen noch immer kontrolliert und inzwischen sogar Menschen zurückgeschoben, die Asyl suchen. Beides haben Verwaltungsgerichte inzwischen für europarechtswidrig befunden,[2] doch die neue Bundesregierung gibt sich unbeeindruckt.
Entsprechend verärgert waren Regierungsvertreter*innen einiger Nachbarstaaten bei den Feiern zum 40-jährigen Jubiläum der Unterzeichnung des Schengener Abkommens, die am 14. Juni 1985 durch die unbeschränkte Personenfreizügigkeit im Schengen-Raum eine neue Ära auf dem Weg zu einem postnationalen Europa einleiten sollte. Insbesondere Luxemburg, wo das Abkommen damals unterzeichnet worden war, kritisierte, dass die Kontrollen gegen den „Spirit von Schengen“ verstießen. Daher hat das Großherzogtum bereits im Februar 2025 Beschwerde bei der EU-Kommission eingereicht, verkneift sich aus diplomatischer Rücksichtnahme jedoch eine Klage beim Europäischen Gerichtshof.[3]
40 Jahre Schengen: Kein Grund zum Feiern
Seit Unterzeichnung des Schengener Abkommens ist der Schengen-Raum von den ursprünglich fünf Vertragsstaaten Belgien, Deutschland, Frankreich, Luxemburg und den Niederlanden auf inzwischen 29 Mitglieder angewachsen;[4] 2025 wurden die Grenzkontrollen zu Bulgarien und Rumänien vollständig aufgehoben, die jahrelang auf der Wartebank saßen, obwohl sie längst alle Kriterien für die Teilnahme erfüllt hatten.[5] Nur Irland und Zypern gehören (noch) nicht dazu. Irland, weil es 1999 bei der Übernahme des Schengen-Besitzstandes („Schengen Acquis“) in EU-Recht von seinem Opt-out-Recht Gebrauch gemacht hatte, und Zypern, weil es noch nicht alle Kriterien für die Integration in den Schengen-Raum erfüllt.
Zentral für die Mitgliedschaft im Schengen-Raum ist die Frage, ob ein Land die sogenannten Ausgleichsmaßnahmen erfüllt, durch die gewährleistet werden soll, dass der Verzicht auf Grenzkontrollen keinen Verlust an Sicherheit bedeutet. Zum Kern dieser Maßnahmen gehört das Schengen-Informationssystem (SIS), dessen Inbetriebnahme als europaweites polizeiliches Fahndungssystem im Jahr 1995 den Startschuss für den Abbau der Schlagbäume gab. Daneben geht es um Vereinbarungen zur operativen grenzüberschreitenden Polizeikooperation, eine Harmonisierung von Visabestimmungen, Asylfragen und natürlich das „integrierte Grenzmanagement“, mit dem sich Europa nach außen gegen unerwünschte Migrant*innen abschottet. In regelmäßigen Abständen besuchen Teams aus nationalen Expert*innen die Schengen-Mitgliedstaaten, um zu evaluieren, wie effektiv die vereinbarten Maßnahmen vor Ort umgesetzt werden. Ihre Feststellungen münden schließlich in Empfehlungen, wie das geprüfte Land Missstände beheben sollte.
Doch all diesem Aufwand zum Trotz ist der Zustand des vermeintlich offenen Schengen-Raums desolat: Seit 2006 wurde der EU-Kommission 471mal die „vorübergehende“ Einführung von Grenzkontrollen gemeldet. Während des 40-jährigen Schengen-Jubiläums kontrollierten zehn Mitgliedstaaten ihre Grenzen zu mindestens einem Nachbarstaat: Neben Deutschland waren dies Italien, Slowenien, Bulgarien, Frankreich, Schweden, Norwegen, Dänemark, Österreich und die Niederlande.[6] Die Begründungen ähneln sich – es geht um Bedrohungen für die innere Sicherheit und die öffentliche Ordnung durch eine „terroristische Infiltration der Migrationsströme“, „hybride Bedrohungen durch Russland“, „wachsenden Migrationsdruck“ und die „Belastung des Asylaufnahmesystems“.
Zehn Jahre Binnengrenzkontrollen
Die gegenwärtige Krise des Schengen-Systems begann am 13. September 2015, als die Bundesregierung unter Angela Merkel Kontrollen an der deutschen-österreichischen Grenze anordnete und sich damit dem rechten Narrativ vom „Kontrollverlust“ beugte. Ausgelöst wurde damit ein Domino-Effekt: Wenige Tage später begann Österreich mit Kontrollen an seinen Grenzen zu Italien, Slowenien, der Slowakei und Ungarn. Im November folgten Dänemark, Schweden und Norwegen. Frankreich, das nach den Terroranschlägen von Paris am 13. November 2015 den Ausnahmezustand erklärt hatte, führte ebenfalls wieder Grenzkontrollen ein. Seitdem führen diese sechs Länder ohne Unterbrechung Binnengrenzkontrollen zu mindestens einem ihrer Nachbarstaaten durch, die laut Schengener Grenzkodex (SGK) eigentlich „nur als letztes Mittel“ zulässig sind.[7]
Frankreich rechtfertigt sein Vorgehen mit „außergewöhnlichen Umständen“, durch welche die innere Sicherheit bedroht sei. Dabei stützt es sich i. d. R. auf Art. 25 SGK und führt kreativ immer neue herausragende Ereignisse – von den Anschlägen in Paris und Nizza über die Weltklimakonferenz COP 21 bis zur Tour de France – an, um de facto systematische Binnengrenzkontrollen zu etablieren. Die anderen fünf Länder rechtfertigten ihre Kontrollen anfänglich mit dem „großen Zustrom“ von Schutzsuchenden, obwohl die damalige Fassung des SGK Migrationskontrolle nicht als Rechtfertigungsgrund vorsah. Als mit dieser Begründung eine weitere Verlängerung im üblichen SGK-Rahmen rechtlich nicht mehr möglich war, gab der EU-Ministerrat seinen Segen und empfahl den Ländern im Mai 2016 auf Grundlage des Sonderverfahrens nach Art. 29 SGK die Kontrolle der Binnengrenzen. Die Begründung: Aufgrund schwerwiegender Mängel beim Außengrenzschutz sei das Funktionieren des Schengen-Raums insgesamt gefährdet und die Einführung vorübergehender Kontrollen geboten. Nachdem der Rat seine Empfehlung mehrmals erneuert hatte, war Ende 2017 der Spielraum, den der SGK ließ, ausgereizt. Seitdem folgen die Regierungen der fünf Länder dem erfinderischen Vorgehen Frankreichs. D. h. sie variieren Textbausteine um – sich innenpolitisch treiben lassend von AfD, FPÖ, Dänischer Volkspartei, Schwedendemokraten und der Norwegischen Fortschrittspartei – die Verstetigung ihrer Grenzkontrollen mit angeblichen Sicherheitsgefahren zu begründen.[8]
Reparaturversuche
Obwohl „Hüterin der Verträge“, verzichtete die Kommission auf die Einleitung von Vertragsverletzungsverfahren. Stattdessen trieb sie mit Hochdruck die Aufrüstung an den Außengrenzen, die Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) sowie den Ausbau und die Vernetzung der großen IT-Systeme voran. Nachdem sie bereits im Dezember 2015 einen Vorschlag zur Stärkung von Frontex vorgelegt hatte,[9] folgten im Frühjahr 2016 Pläne für die GEAS-Reform und „intelligentere“ digitale Grenzen.[10] Während die Verhandlungen über das neue Frontex-Mandat und die interoperablen Datenbanken 2019 abgeschlossen waren, dauerte es bis 2024, bevor Rat und Europaparlament die GEAS-Reform verabschiedeten. In der Zwischenzeit brachte die Covid-19-Pandemie den freien Personenverkehr im Schengen-Raum nahezu vollends zum Erliegen. Auf dem Höhepunkt im Frühsommer 2020 ließen 18 der damals 26 Schengen-Staaten für mehrere Monate ihre Grenzen kontrollieren,[11] um die Ausbreitung eines Virus zu stoppen, der längst angekommen war.
Angesichts der offenkundigen Krise legte die Kommission im Juni 2021 eine „Strategie für einen reibungslos funktionierenden und resilienten Schengen-Raum“ vor: „Modernste IT-Systeme werden das Management der Außengrenzen verbessern, während verstärkte polizeiliche Zusammenarbeit und gemeinsames Migrationsmanagement dazu beitragen werden, Schengen als Raum ohne Grenzkontrollen zu stärken“, so die damalige Innenkommissarin Ylva Johansson.[12] Angekündigt wurden dafür u. a. die Digitalisierung von Reisedokumenten und Visaverfahren, ein Aktionsplan gegen Schleuser, ein EU-Kodex für Polizeikooperation, die Ausweitung der Nutzung von vorab übermittelten Fluggastdaten (API) und eine engere Vernetzung nationaler Polizeidatenbanken im Prüm-Rahmen.
Neben dem deutlichen Ausbau technischer Überwachung ging es auch um neue Regeln für die „Governance“ des Schengen-Raums.[13] Zeitgleich mit Veröffentlichung der Strategie wurde dafür eine Überarbeitung der Verfahren zur Schengen-Evaluierung angestoßen, um schneller Mängel bei der Anwendung der Schengen-Regeln zu erkennen.[14] Im Ergebnis wurde im Juni 2022 ein neuer Evaluierungs- und Überwachungsmechanismus beschlossen.[15] Dieser sieht nun auch unangekündigte Evaluierungsbesuche vor und ermöglicht die Verabschiedung von Empfehlungen zur Mängelbehebung bereits durch Durchführungsrechtsakte der Kommission. Zuvor war dies erst per Ratsbeschluss möglich. Außerdem verpflichtet er die Mitgliedstaaten, schneller Aktionspläne zur Umsetzung der Empfehlungen vorzulegen. Allerdings wurde die Frequenz der Überprüfungen von fünf auf sieben Jahre verlängert und von einem evidenz- auf einen risikobasierten Ansatz umgeschwenkt. Im Ergebnis orientiert sich das Evaluierungsprogramm seitdem an potenziellen Bedrohungen, die von Frontex und Europol prognostiziert werden, und ist nicht länger nur auf tatsächliche Defizite fokussiert.
Flankiert wurde der reformierte Evaluierungsmechanismus durch einen neuen Schengen-Koordinator und die Einrichtung eines Schengen-Rates.[16] Der in der Kommission angesiedelte Koordinator soll die Evaluierungen steuern. Und der Rat dient dem politischen Austausch der nationalen Innenministerien. Sie sollen sich dort auf Grundlage eines von der Kommission erstellten „Schengen-Barometers“ und jährlicher Statusberichte über die Lage im Schengen-Raum und Ergebnisse der Evaluierungen austauschen, um ggf. zusätzliche Maßnahmen einzufordern.
Legalisierung des Rechtsbruchs und mehr Kontrolle
Nachjustiert wurde auch der Schengener Grenzkodex, der seit 2006 die Modalitäten für Personenkontrollen an Außen- und Binnengrenzen regelt. Ihren Änderungsvorschlag präsentierte die Kommission im Dezember 2021.[17] Verabschiedet wurde die Novelle nach drei Jahren Verhandlungen im Juni 2024.[18] Weitgehend legalisiert wurden damit die seit 2015 andauernden Binnengrenzkontrollen: Denn zum einen erweitert die SGK-Novelle die Liste der Gründe, die vorübergehende Binnengrenzkontrollen rechtfertigen, um „eine sehr hohe Zahl unerlaubter Migrationsbewegungen von Drittstaatsangehörigen“ und „gesundheitliche Notlagen großen Ausmaßes“. Beides gilt nun neben Terrorismus, schwerer organisierter Kriminalität und internationalen Großveranstaltungen als „ernsthafte Bedrohung der öffentlichen Ordnung und der inneren Sicherheit“.[19] Zum anderen wird die zulässige Höchstdauer für vorübergehende Binnengrenzkontrollen von zwei auf drei Jahre deutlich verlängert.[20]
Aufgeweicht wurden auch die Vorschriften, die verhindern sollen, dass Grenzkontrollen einfach ins Hinterland verlagert werden. Bis 2024 regelte der SGK, dass Kontrollen auch in Grenzgebieten insbesondere dann „nicht die gleiche Wirkung wie Grenzübertrittskontrollen“ hätten, wenn sie auf die Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität zielen, sie sich eindeutig von den systematischen Jedermannskontrollen an den Außengrenzen unterscheiden und nur auf Grundlage von Stichproben erfolgen. Seit der SGK-Änderung gelten nun auch Kontrollen zur Eindämmung von „illegaler Einwanderung“ und „Infektionskrankheiten mit epidemischem Potenzial“ als unproblematisch.[21] Zudem müssen die Kontrollen nicht länger nur stichprobenartig durchgeführt werden; vielmehr reicht es, wenn sie auf einer Risikobewertung basieren.[22] Damit schafft die SGK-Novelle nun mehr Beinfreiheit für anlasslose Personenkontrollen im Hinterland, nachdem die europarechtliche Zulässigkeit von Schleierfahndungsbefugnissen in der Vergangenheit wiederholt infrage stand.[23]
Zusätzlich wird der Einsatz von „Kontroll- und Überwachungstechnologien“ explizit als Maßnahme genannt, die nicht mit Binnengrenzkontrollen gleichzusetzen ist.[24] Damit macht der neue SGK den Weg frei für die systematische Überwachung von Grenzregionen. Insbesondere geht es dabei um automatisierte Kfz-Kennzeichenerfassung. Sie trägt bereits heute zu einem großen Teil der Abfragen im Fahndungsbestand des SIS bei. Diese Praxis wird Mitgliedstaaten, die sie bisher nicht nutzen, seit einigen Jahren sogar gerne und offensichtlich mit Erfolg im Kontext von Schengen-Evaluationen empfohlen.[25] So berichtete etwa Dänemark, als es im April 2025 erneut die Verlängerung seiner Grenzkontrollen meldete, dass es – neben dem wachsenden Einsatz von Drohnen entlang der Grenze – inzwischen alle 13 Grenzübergänge mit entsprechenden Systemen überwachen lasse und 52 weitere Geräte in der Grenzregion zu Deutschland stationär und mobil im Einsatz seien.[26] In ihrer Strategie für die Innere Sicherheit („ProtectEU“) kündigt die EU-Kommission nun an, die „erweiterte Nutzung von Systemen zur automatischen Nummernschilderkennung“ und „Möglichkeiten für Synergien mit dem SIS“ zu prüfen.[27]
Komplettiert wird das Paket schließlich durch ein Verfahren, dass eine „Überstellung“ – quasi EU-interne „push backs“ – von Nicht-EU-Bürger*innen erlaubt, wenn diese in Grenzgebieten bei gemeinsamen Streifen oder anderen Maßnahmen bilateraler Polizeikooperation mit Verdacht auf unerlaubten Aufenthalt aufgegriffen werden.[28]
Business as usual
Trotz aller Bemühungen ist ein Ende der Binnengrenzkontrollen jedoch nicht absehbar. Unter dem Druck von Rechtsaußen ordnete zum 7. Juli 2025 auch die polnische Regierung Grenzkontrollen zu ihren EU-Nachbarländern an, und Belgien, seit Ende Januar unter Führung flämischer Rechtsnationalist*innen, will im Laufe des Sommers ebenfalls damit beginnen.[29]
Dagegen lesen sich die offiziellen Verlautbarungen der EU-Institutionen, als sei nichts gewesen. Als die Kommission im April 2025 ihren vierten Schengen-Statusbericht veröffentlichte, steckte sie ihren Kopf in den Sand. Der konservative Innenkommissar Magnus Brunner lobte den Schengen-Raum „als beste[n] Beweis für das Engagement Europas für einen freien, geeinten, florierenden und sicheren Kontinent“.[30] Kein Wort über die wachsende Zahl von Binnengrenzen, an denen Menschen sich wieder ausweisen müssen und Fahrzeuge sich stauen wie vor 50 Jahren. Vergessen die Ankündigung, im Rahmen der angeblich verbesserten Schengen-Governance gegen rechtsbrüchige Mitgliedstaaten Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten. Stattdessen äußerte Brunner sogar Verständnis, als CSU-Innenminister Alexander Dobrindt im Mai die Zurückweisung von Asylsuchenden an Deutschlands Grenzen anordnete.[31]
Auch der Rat verlor kein Wort über die Vergrenzung Europas, als er am 12. Juni 2025 eine „Schengen-Deklaration“ anlässlich des 40-jährigen Jubiläums verabschiedet: „Angetrieben von unseren gemeinsamen EU-Werten sind wir entschlossen, weiterhin in einen gemeinsamen Raum ohne Binnengrenzen zu investieren, der einen starken Außengrenzschutz und ein hohes Maß an innerer Sicherheit gewährleistet.“[32] Wiederholt wird das Mantra, dass es nur mehr Polizeikooperation, effektivere Grenzmanagementsysteme und wirksame Abschiebungspolitik brauche, um den freien Personenverkehr als „Kern“ von Schengen zu verteidigen.
Der Preis der Freiheit?
War der Ausbau der Festung Europa und seiner digitalen Grenzen im Innern einst als Ausgleich für die Personenfreizügigkeit gedacht, zeichnet sich ab, dass die Menschen in einem rechtsnationalen „Europa der Vaterländer“ doppelt in die Zange genommen werden. Neben (ver)wachsenden Datenbanken und zunehmender Schleierfahndung wird im Hinterland der Einsatz von automatisierter Nummernschilderkennung und Drohnen ausgeweitet. Wachsende Überwachung findet nicht anstelle von, sondern trotz Binnengrenzkontrollen statt. Deutlich ist, dass dabei insbesondere jene ins Visier genommen werden, denen unterstellt wird, nicht zur vermeintlichen Wertegemeinschaft zu gehören. Die rassistischen Kontrollen werden zunehmen. Aber auch für die Freiheit aller anderen wird es enger.