von Gianluca Vitale
Seit mindestens zwei Jahrzehnten hat sich in Italien eine Tendenz entwickelt, die als regulatorischer „Pan-Penalismus“ bezeichnet wird: Auf jedes politische und soziale Phänomen wird als erste (und oft einzige) eine repressive, strafrechtliche oder mit den Mitteln des Verwaltungsrechts sanktionierende Antwort gegeben. Der Abschied von einem liberal-demokratischen Staatsverständnis stärkt insbesondere die repressiven Teile der öffentlichen Exekutive.
Diese Tendenz hat sich vor allem in den ersten Jahren des neuen Jahrhunderts herausgebildet. Sie ist gekennzeichnet durch den häufigen Rückgriff auf Notstandsdekrete der Regierung, die auf diese Weise oft die Rolle des Parlaments entwertet und eine demokratische Auseinandersetzung verhindert hat, sowie durch den Einsatz von „Sicherheitspaketen“: Zunächst wird wegen dieses oder jenes Phänomens Alarm geschlagen (von Zeit zu Zeit irreguläre Einwanderung und/oder von Migrant*innen begangene Straftaten, Hausbesetzungen, Protestdemonstrationen, Drogenhandel, Straßenblockaden durch Umweltschützer*innen, Jugendkriminalität usw.), und dann wird die absolute Notwendigkeit und Dringlichkeit einer sofortigen repressiven Reaktion bekräftigt.
Dies ermöglicht die Einführung neuer Straftaten und neuer erschwerender Umstände, die Erhöhung der Strafen für bereits bestehende Straftaten, die Bereitstellung neuer administrativer Kontroll- und Strafinstrumente, die Erweiterung der Ausrüstung und der Befugnisse der Polizeikräfte, die Einschränkung des Rechts auf Verteidigung. Dabei stehen die wechselnden Alarmierungen häufig in keinem Zusammenhang mit den statistischen Daten, die seit Jahren einen stetigen Rückgang der schweren Straftaten belegen. Vielmehr werden diese häufig auf politischer und medialer Ebene konstruiert, um die Verschärfung der repressiven Maßnahmen zu rechtfertigen.
„Querschnittsaufgabe“ Strafverschärfung
Es ist zu betonen, dass diese Politik in den letzten zwei Jahrzehnten eine Querschnittsaufgabe war, die sowohl Mitte-Links-Regierungen als auch Regierungen der extremen Rechten, wie die derzeitige, vereint hat. So führte beispielsweise eine Mitte-Links-Regierung 2017 ein neues Kontroll- und Repressionsinstrument ein, die DASPO,[1] die es ermöglicht, Personen, die als belästigend oder gegen die „städtische Ordnung“ verstoßend gelten, von bestimmten Plätzen in der Stadt zu verweisen, wobei der Verstoß gegen die Verweisungsverfügung unter Strafe gestellt wird.
Eine Mitte-Links-Regierung hat auch die Berufungsmöglichkeiten in internationalen Schutzverfahren abgeschafft. Durch die Verringerung der Anzahl der Instanzen von drei auf zwei wurden die Verteidigungschancen von Asylbewerber*innen erheblich verringert. Auch haben verschiedene Regierungen sowohl von Mitte-Rechts als auch von Mitte-Links die Strafen für verschiedene Vergehen erhöht – sowohl im Zusammenhang mit Armuts- und Härtefällen, z. B. bei Hausbesetzungen, als auch im Zusammenhang mit politischen Dissident*innen.
In den letzten zwei Jahren, mit einer ausgesprochen rechten Regierung, hat sich der Trend verstärkt und noch mehr das (nicht neue) Projekt offenbart, ein echtes „Strafrecht (und nicht nur) des Feindes“ zu konstruieren, in dem nicht mehr so sehr oder nur ein bestimmtes Verhalten bestraft wird. Vor allem bestraft das neue Recht die Gruppe – verstanden als soziale Struktur oder als organisierter Gruppenträger einer bestimmten Instanz –, der der/die Täter*in zugerechnet wird.
In diesem Sinne wird zunehmend von der Schaffung eines „Täterstrafrechts“ gesprochen, was genau bedeutet, dass die Schwere und die Härte der Strafe immer weniger von der objektiven „Tat“ abhängen, sondern immer mehr von dem Subjekt, das sie begangen hat. Während bei einigen typischen „Wirtschaftsdelikten“ (wie Amtsmissbrauch) eine Entkriminalisierung stattgefunden hat, wurden bei anderen Straftaten die Strafen verschärft und eine rigide Vollstreckungsphase eingeführt. Dies betrifft vor allem die Straßenkriminalität – Diebstähle und Raubüberfälle – sowie Straftaten im Zusammenhang mit sozialen Konflikten. Das hat zur Folge, dass es im Falle einer Verurteilung wegen dieser Straftaten fast unmöglich ist, die Strafe mit Alternativen zur Gefängnisstrafe zu verbüßen.
Feindstrafrecht auf allen Ebenen
Ein Beispiel dafür sind die erschwerenden Umstände, die nach und nach für viele Straftaten eingeführt wurden (vom Widerstand gegen eine*n Amtsträger*in bis hin zur Sachbeschädigung und Körperverletzung), die vom Gesetz wesentlich härter bestraft werden, wenn sie während öffentlicher Demonstrationen begangen werden. Davon ist also vor allem der politische Dissens betroffen.
Darüber hinaus führt die rechte Regierung eine Reihe von Verfassungsreformen durch, die darauf abzielen, die nach dem Zweiten Weltkrieg geschaffene Form des italienischen Staates zu verändern. Das betrifft die Art und Weise, wie die drei klassischen Staatsgewalten aufgeteilt sind, ihre jeweilige Autonomie und die von den Verfassungsvätern eingerichteten Kontrollmechanismen – all das wird in Frage gestellt. Im Namen der Effizienz des Regierungshandelns wird der Raum für die parlamentarische Debatte immer mehr eingeschränkt. Dies geschieht über die Anwendung von Dringlichkeitsdekreten. Das sind von der Exekutive erlassene Gesetze, die sofort in Kraft treten und erst später vom Parlament ratifiziert werden. Und es geschieht über Vertrauensabstimmungen, die effektiv jede parlamentarische Dialektik und jeden Dissens innerhalb der Mehrheit verhindern. Denn bei diesen Abstimmungen ist das Parlament verpflichtet, über den Vorschlag der Regierung ohne die Möglichkeit von Änderungen abzustimmen.
Ein eindrucksvoller Fall ist das jüngste „Sicherheitsdekret“, das in den letzten Tagen vom Parlament endgültig verabschiedet wurde: Nach monatelangen parlamentarischen Debatten über den Gesetzesentwurf der Regierung beschloss diese, ohne die Abstimmung im Parlament abzuwarten, ein Gesetzesdekret zu erlassen, das sofort in Kraft trat, und verlangte vom Parlament, es ohne Änderungen und in kürzester Zeit zu prüfen und zu billigen. Denn Gesetzesdekrete der Regierung müssen innerhalb von sechzig Tagen vom Parlament beraten und verabschiedet werden.[2]
Auch die Rolle der Justiz wird in Frage gestellt, wobei wiederholt das Argument vorgebracht wurde, die Justiz müsse sich darauf beschränken, den Willen des Volkes zu befolgen, der in den Entscheidungen der Regierung zum Ausdruck kommt. Gewünscht wird also eine Justiz, die ihre Rolle und Unabhängigkeit aufgibt, um den Anweisungen der Exekutive Folge zu leisten. Der wichtigste Fall betrifft die kürzlich erfolgte Einrichtung eines Auffanglagers für italienische Migrant*innen in Albanien: Die zuständige Justizbehörde bestritt in ihren ersten Entscheidungen zur Validität von Inhaftierungen an diesem Standort die Rechtmäßigkeit dieser Inhaftierungen und verwies dabei unter anderem auf die geltenden EU-Rechtsvorschriften und die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs. Die Regierung „reagierte“ darauf, indem sie die Zuständigkeit von den spezialisierten Einwanderungsabteilungen der Gerichte auf die Berufungsgerichte übertrug (in der Hoffnung, dass ein nicht auf dieses Thema spezialisierter Richter „fügsamer“ sein und weniger auf Garantien achten würde).
Kampf gegen Justizapparat und Gewaltenteilung
Die Justiz muss also ein willfähriges Instrument der repressiven Politik sein und darf sich vor allem nie als Hindernis für die Entscheidungen der Exekutive darstellen, selbst wenn diese im Widerspruch zu übergeordneten Regelungsnormen stehen. Zwei Beispiele: das jüngste Schreiben, mit dem auf Initiative der italienischen und der dänischen Regierung neun Regierungen des Europarats darum gebeten haben, die Befugnisse und die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte insbesondere in Bezug auf die Ausweisung ausländischer Bürger*innen zu überprüfen[3] und, zweites Beispiel, die Entscheidung, einen Haftbefehl des Internationalen Strafgerichtshofs gegen einen libyschen General, der beschuldigt wird, in libyschen Gefangenenlagern Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit begangen zu haben, nicht weiter zu verfolgen. General Almasri wurde nicht nur nicht dem Internationalen Strafgerichtshof überstellt, sondern mit einem Staatsflug nach Libyen „ausgewiesen“.[4]
In beiden Fällen hat die Regierung im Wesentlichen bekräftigt, dass die Staatsräson (d. h. die politischen Entscheidungen der Exekutive) Vorrang vor der Achtung der Grundrechte haben muss – und damit auch vor den Entscheidungen der Organe, die für die Achtung dieser Rechte und die Ahndung ihrer Verletzung zuständig sind. Das ist derselbe Gedanke (der politische Wille der Regierung muss Vorrang vor allem haben und kann alles rechtfertigen), der den kriminalpolitischen Entscheidungen zugrunde liegt, die die letzten Jahre geprägt haben, selbst wenn diese im Widerspruch zu den Grundrechten (wie der Versammlungs- oder Demonstrationsfreiheit) stehen und deren Ausübung einschränken.
In der jüngsten Gesetzgebung, insbesondere im „Sicherheitsdekret“ der Regierung Meloni, das inzwischen Gesetz geworden ist, gibt es Bestimmungen, die auf bestimmte Gruppen von Aktivist*innen abzielen. Dazu gehört die Einführung des Straftatbestands der Straßenblockade unter Einsatz des eigenen Körpers, der bisher mit einer Geldstrafe geahndet wurde und nun mit einer Freiheitsstrafe von sechs Monaten bis zu zwei Jahren geahndet wird, wenn er von mehreren Personen begangen wird: Zielscheibe sind die Umweltbewegungen und die Basisgewerkschaften, die mit spontanen Streiks die Zufahrtsstraßen zu den Warensortierzentren blockiert haben. In einer Rede im Parlament ging der Innenminister so weit, klarzustellen, dass dieser Straftatbestand als Reaktion auf die Blockaden der Arbeiter*innen, insbesondere einer bestimmten Gewerkschaft, gedacht war.
Darüber hinaus werden Vorschriften zur Verschärfung der Strafen für Besetzungsdelikte eingeführt, indem neue Straftatbestände geschaffen werden, so wird z. B das Nichtverlassen der Mietwohnung nach einem Räumungsverfahren bestraft. Diese Vorschriften ziehen sehr hohe Strafen nach sich und treffen auch diejenigen, die den Besetzer*innen helfen oder mit ihnen sympathisieren; sie betreffen damit direkt die Bewegungen des Wohnungskampfes insgesamt.
Ein Fokus: Ökologie- und Umweltbewegung
Neben diesen Verordnungen gibt es auch einige, die darauf abzielen, Proteste stark zu unterdrücken und den Raum für die mögliche Äußerung abweichender Meinungen einzuschränken, wobei bestimmte kollektive Subjekte, wie etwa Umweltbewegungen, betroffen sind.
Bereits mit dem Gesetzesdekret von 2024 (nicht zufällig „Ökovandalen-Dekret“ genannt)[5] hatte die Regierung „neue“ Straftatbestände geschaffen, um bestimmte Protestbewegungen zu treffen: So wurde ein erschwerender Umstand für den Straftatbestand der Verunstaltung vorgesehen, wenn er an
„Vitrinen, Schaukästen und anderen Strukturen, die der Ausstellung, dem Schutz und der Bewahrung von Kulturgütern dienen, die in Museen, Gemäldegalerien, Galerien und anderen Ausstellungsorten des Staates, der Regionen, anderer territorialer öffentlicher Körperschaften sowie anderer öffentlicher Körperschaften und Einrichtungen ausgestellt sind“, begangen wird.[6]
Es ist klar, dass man damit gezielt bestimmte Proteste und bestimmte Aktivist*innen treffen will: Dieses Verhalten wurde bereits bestraft, aber offensichtlich war es notwendig (zusätzlich zur Verschärfung der Strafen), den „Feind“ zu porträtieren, den man treffen wollte (in diesem Fall die Umweltaktivist*innen), um sie in der Gesellschaft als zu bestrafende Kriminelle darzustellen.
Unter den Bestimmungen, die speziell auf die Unterdrückung Andersdenkender – und in erster Linie von Umweltaktivist*innen – abzielen, sticht die Schaffung des „erschwerenden Umstands“ hervor, mit dem die Erhöhung des Strafmaßes verbunden ist. Er wurde eingeführt für die Straftatbestände des Widerstands und der Gewalt gegen eine*n Amtsträger*in (aber auch für andere Straftatbestände wie Bedrohung), wenn die Tat begangen wird, um den Bau von Energieinfrastrukturen, Verkehrsdiensten, Telekommunikationseinrichtungen und anderen öffentlichen Dienstleistungen zu verhindern.
Es besteht der eindeutige Wunsch, gegen Bewegungen vorzugehen, die sich gegen Großprojekte zur Wehr setzen (wie die Bewegung „No Tav“, die sich gegen den Bau der Hochgeschwindigkeitsstrecke Turin-Lyon wehrt, oder die Bewegung „No Ponte“, die sich gegen den Bau einer Brücke über die Straße von Messina zwischen Kalabrien und Sizilien einsetzt).
Gerade das jüngste Sicherheitsdekret der Regierung zeigt, dass neben der Kriminalisierung abweichender Meinungen ein echtes Projekt im Gange ist, mit dem die Beziehung zwischen der staatlichen Autorität und dem Bürger*innen-Subjekt verändert werden soll.
„Freundstrafrecht“ für die Polizei
In diesem Zusammenhang ist zunächst auf das „neue“ Verbrechen der Gefängnis- und CPR-Unruhen hinzuweisen,[7] das nicht nur für gewalttätige „Unruhen“, sondern auch für Akte des passiven Widerstands Strafen von mindestens einem bis maximal zwanzig Jahren schafft: Es wird ein „neues“ Modell des Inhaftierten (und des in einem CPR inhaftierten Migranten) entworfen, das völlig entpersonalisiert ist. Den Inhaftierten wird sogar das Recht auf gewaltfreie und friedliche Protestmethoden genommen und von ihnen „blinder und absoluter“ Gehorsam gegenüber Befehlen abverlangt. Die inhaftierte Person und der/die inhaftierte oder aufgenommene Migrant*in müssen gefügige Objekte der Kontrolle sein, auf die Gefahr hin, dass ihr Zustand als Personen, die ihrer persönlichen Freiheit beraubt sind, auf unbestimmte Zeit aufrechterhalten wird.
Ein weiteres eklatantes Beispiel für einen Wandel im autoritären Verständnis des Staates ist die Konstruktion dessen, was einige als „Strafrecht des Freundes“ bezeichnet haben: Innerhalb des Staatsapparates sind es die Polizeikräfte, die besonderen Schutz und besondere Vorteile genießen. Dazu gehören die Einführung eines erschwerenden Umstandes für Gewalttaten und Widerstand gegen Amtsträger*innen, wenn sich die Taten gegen einen Polizeibeamten oder eine -beamtin richten. So kann Widerstand gegen eine Polizeikraft wesentlich härter bestraft werden als Widerstand gegen städtische Angestellte, einen Arzt/ eine Ärztin oder eine Richter*in). Ebenso gilt die Erhöhung des Strafmaßes für den Straftatbestand der Körperverletzung, wenn sie einer Polizeikraft zugefügt wird. Damit wird der „Vorrang“ des Opfers, das eine Polizeikraft ist, vor allen anderen Opfern auch in diesem Fall bekräftigt. Zudem werden staatlicherseits die Kosten für AnwältInnen des Vertrauens – bis zu 10.000 Euro pro Urteil – für Polizeibeamt*innen übernommen, gegen die wegen dienstlicher Handlungen ermittelt oder Anklage erhoben wird. Eine Regelung, die für andere öffentliche Bedienstete nicht vorgesehen ist.
Die Polizei ist also normativ (man könnte auch sagen: ideologisch) in einer Position der Vorherrschaft über die gesamte Bevölkerung und in einer Vorrangstellung auch innerhalb des Staatsapparates. Derselbe Gedanke der Vormachtstellung war ausschlaggebend für die Einführung der Bestimmung, dass Beamt*innen der Öffentlichen Sicherheit auch außerhalb des Dienstes persönliche Waffen ohne Lizenz tragen dürfen: Polizist*innen werden zu Wächter*innen und „Rächer*innen“, die immer im Dienst sind und eine Stufe über allen anderen stehen.
Von den drei Gewalten des Staates muss also in erster Linie die Exekutive, die Regierung und die öffentliche Verwaltung die Oberhand gewinnen. Die Legislative verliert immer mehr ihre Rolle als „Konstrukteurin“ von Gesetzen und scheint nur noch dazu berufen, die Gesetze der Regierung formell zu billigen. Die Judikative darf nicht unabhängig sein, sondern soll sich darauf beschränken, das auszuführen, was die Regierung verlangt. Beide Gewalten sind der Exekutive untergeordnet und sollen deren Wünsche ausführen. Ein Novum, zumindest in formaler Hinsicht, ist dabei, dass innerhalb der öffentlichen Verwaltung der Repressionsapparat – der seinen größten Ausdruck in den Ordnungskräften findet – die meisten Rechte und den größten Schutz genießt.
Der Bürger und „sein“ Staat
Eine der ersten Regelungen, die in Italien unmittelbar nach dem Sturz des Faschismus (bereits 1944) eingeführt wurde, war die Ausnahmeregelung „Reaktion auf Willkür“: eine Reaktion – auch eine gewaltsame – auf Beamt*innen, die ihre Macht missbraucht haben, kann nicht bestraft werden, eben weil die Überschreitung der legalen Grenzen die Reaktion der Bürgerin oder des Bürgers rechtfertigt. Das Verfassungsgericht hat erklärt, dass diese Bestimmung notwendig ist und sich aus der „unterschiedlichen Ausgestaltung des Verhältnisses zwischen Bürger und Autorität in liberal-demokratischen bzw. totalitären Regimen“ ergibt: Ein totalitäres Regime verlangt, dass die Bürger*innen immer und in jedem Fall der Autorität der Staatsbeamt*innen unterworfen sind; ein liberal-demokratisches Regime lässt diese Unterordnung nicht zu und erlaubt ihnen, sich gegen den oder die Beamten*innen, die ihre Macht missbrauchen, aufzulehnen.
Die Normen des Sicherheitsdekrets möchten dieses Verhältnis also wieder ändern, unter der ideologischen Annahme, dass Bürger*innen immer und in jedem Fall den Befehlen des Staates und insbesondere seines Repressionsapparats (von dem die Polizeikräfte ein Ausdruck sind) gehorchen müssen.
Protest und Dissens werden, gerade weil sie dieses Kräfteverhältnis in Frage stellen, immer weniger geduldet und immer mehr beeinträchtigt, selbst wenn sie gewaltfrei agieren (wie im Fall des passiven Widerstands im Gefängnis). Es ist kein Zufall, dass auch Gesetzesentwürfe diskutiert werden, die darauf abzielen, den Straftatbestand der Folter abzuschaffen, der in Italien erst 2017 nach den Urteilen des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu den polizeilichen Gewalttaten während des G8-Gipfels in Genua 2001 eingeführt wurde. So soll der repressiven Tätigkeit der Ordnungskräfte mehr Handlungsfreiheit gegeben werden. Wie wir bereits angedeutet haben, wurden auch das System des Schutzes der Grundrechte in der Europäischen Menschenrechtskonvention und der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte kritisiert, weil sie als potenzielle Begrenzungen für die repressiven Maßnahmen der Regierung angesehen werden.
Es gibt zudem eine Regelung, die eine besonders gefährliche Neuerung für die Widerstandsfähigkeit des demokratischen Systems darstellt: Es wurde Straffreiheit für Straftaten eingeführt, die von Agent*innen begangen wurden, die kriminelle und terroristische Organisationen infiltriert haben, selbst wenn sie dort als Anführer*innen oder Organisator*innen tätig waren. Es handelt sich also nicht nur um Agent*innen, die heimlich in eine Organisation eindringen, um ihre Mitglieder zu identifizieren oder ihre Pläne aufzudecken, sondern auch um Personen, die diese Organisationen lenken, um sie dazu zu bringen, schwere Verbrechen zu begehen. In einem Land wie Italien, das auf eine Vergangenheit blutiger Massaker zurückblicken kann, die zwischen den 1960er und 1990er Jahren auch von Elementen abtrünniger Geheimdienste verübt wurden, die im Einvernehmen mit rechtsextremen Organisationen handelten, ist dies alles sehr gefährlich.
Stand der Dinge
Was die Folgen der neuen Gesetzgebung betrifft, so ist festzustellen, dass der formale Schutz der Ordnungskräfte das Gefühl der Straffreiheit für ihre Mitglieder verstärkt, die oft unverhältnismäßig viel Gewalt angewendet haben, insbesondere um Protestdemonstrationen zu unterdrücken. Das ist in der italienischen Geschichte nichts Neues, aber heute kann dies häufiger und gewaltsamer geschehen, gerade weil diejenigen, die so handeln, überzeugt sein können, dass sie im Einklang mit dem Willen der Regierung und unter ihrem Schutz handeln.
Die gesetzlichen Neuerungen, über die wir gesprochen haben, haben vielfältige Proteste hervorgerufen: Es gab nicht nur große Straßendemonstrationen von sozialen Bewegungen und zivilgesellschaftlichen Organisationen (wie zu erwarten war). Verschiedene akademische Kreise und weite Teile der Justiz haben sowohl die übermäßige Erhöhung der Strafen für bestimmte Straftaten als auch die Einführung neuer „Urheberdelikte” scharf kritisiert, d. h. neuer Straftaten, die in Wirklichkeit nicht eingeführt wurden, um eine Tat zu bestrafen oder ein Verhalten, das zuvor nicht bestraft wurde, sondern um anzugeben, welche Art von Person man insbesondere bestrafen will: die Umweltaktivistin, die Mitglieder der Wohnungsbewegung, die Aktivist*innen von Solidaritätsgruppen für Migrant*innen, die Jugendlichen aus Sozialzentren, die Teilnehmer bestimmter Demonstrationen. Deren Verhalten wird bereits bestraft, aber wenn es von ihnen in einem bestimmten Zusammenhang begangen wird, beispielsweise während einer öffentlichen Demonstration, stellt es eine schwerere Straftat dar.[8] Ebenso wird die Schaffung von staatlichen Organen, die anderen staatlichen Stellen übergeordnet sind, scharf kritisiert.
Angesichts dieser Versuche, die Form des Staates tiefgreifend und in einem autoritären Sinne zu verändern, haben selbst Kreise, die normalerweise nicht besonders „sensibel“ sind, gezeigt, dass sie die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit verteidigen wollen. Der Verweis auf die Verfassungsgrundsätze zum Recht auf Meinungsäußerung und zum Schutz der Grundrechte hat auch Bereiche der Zivilgesellschaft und der Rechtswelt vereint, die ansonsten weit voneinander entfernt sind.
Im Parlament konnte dies die Verabschiedung der neuen Gesetze nicht verhindern. Die Minderheiten protestierten heftig, jedoch ohne Erfolg, und die parlamentarische Debatte wurde durch den Rückgriff auf Dringlichkeitsverordnungen faktisch verhindert. Auf den Straßen und in der Welt des Rechts scheint sich jedoch etwas zu bewegen, wodurch Bereiche der Gesellschaft miteinander ins Gespräch kommen, die normalerweise nicht zur Kommunikation bereit wären.