von Heiner Busch

Seit Oktober 1997 ist die Schweiz von Staaten umgeben, die allesamt das Schengener Durchführungsübereinkommen anwenden. Als Nicht-EU-Staat kann die Eidgenossenschaft nicht Mitglied der Schengen-Gruppe werden, dennoch bemüht sich das schweizerische Justizministerium, das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD), seit mehreren Jahren um einen Anschluß ans Europa der Polizeien. Hilfe kommt jetzt aus Deutschland und Österreich. Anschluß ans Europa der Polizeien – Die Schweiz und Schengen weiterlesen →

von Helmut Dietrich

Als die flüchtlings- und migrationsfeindliche Kampagne in der BRD 1993 u.a. mit der Drittstaatenregelung und dem deutsch-polnischen Rückübernahmeabkommen einen Höhepunkt erreichte, kritisierten zahlreiche Initiativen den voraussehbaren Export des bundesdeutschen Sicherheitsmodells nach Osteuropa als „Domino-Effekt“.[1]

Die östlichen Anrainerstaaten würden als Auffangbecken für Abge-schobene und für gestrandete Transitflüchtlinge fungieren. Sie wür-den zur Übernahme des westlichen Grenzregimes und der Abschiebepraktiken gezwungen. Die Grenze der Festung Europa verlagere sich wie in einer Kettenreaktion immer weiter nach Osten.

Zwar setzte die polnische Regierung die Abschottungspolitik gegenüber Flüchtlingen und MigrantInnen zunächst nur zögerlich in Gang. Doch entwickelte sich die grenzüberschreitende polizeiliche Zusammenarbeit schneller als alle anderen bilateralen Bereiche. Zum Vehikel dieser Zusammenarbeit wurde neben der Flüchtlingspolitik der Kampf gegen das Phantom der „Organisierten Kriminalität“. Erster Ausfluß dieser Kooperation war eine Reihe von Abkommen und Protokollen: Deutsch-polnische Polizeikooperation – Flüchtlingspolitik als Schrittmacher weiterlesen →

von Jürg Lüdi und Heiner Busch

Wie schon 1993 hat der Schengener Exekutivausschuß auch im vergangenen Jahr Besuchsteams an die Außengrenzen der Vertragsgemeinschaft entsandt. Das Fazit ihres Berichtes: „Trotz aller Anstrengungen“ werde es nicht gelingen, „die absolute Undurchdringlichkeit der Außengrenzen zu gewährleisten“. [1]

Das Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) gibt den Vertragsstaaten in Art. 6 einen Kontrollstandard für die Außengrenzen vor. Alle Personen seien an den zugelassenen Grenzübergängen zumindest einer Paßkontrolle und einer Fahndungsabfrage im SIS und im jeweiligen nationalen Fahndungscomputer zu unterziehen. Ausländer aus Nicht-EU-Staaten müssen zusätzlich eine „eingehende Kontrolle“, inkl. Durchsuchung mitgeführter Sachen, über sich ergehen lassen. Darüber hinaus sollen auch die „grüne“ bzw. die „blaue“ Grenze überwacht werden. Dazu müssen „Kräfte in ausreichender Zahl für die Durchführung der Kontrollen und die Überwachung der Außengrenzen zur Verfügung“ gestellt werden (Art. 6 Abs. 4). Nicht „undurchdringlich“ – Kontrolle und Überwachung der Schengener Außengrenze weiterlesen →

von Mark Holzberger und Katina Schubert

Das Schengener Abkommen ist der Ausgangspunkt für die Herausbildung einer zutiefst undemokratischen, auf Abschottung nach außen und Hochrüstung nach innen orientierten europäischen Innenpolitik. Wie in einem Labor haben die Regierungen der Schengen Kooperation ein Modell der innenpolitischen Zusammenarbeit konzipiert und erprobt, um die Ergebnisse später den übrigen EU-Mitgliedstaaten aufzuzwingen. Auch nach Amsterdam wird das Schengener Labor nicht geschlossen. Das Europäische und die nationalen Parlamente haben auch in Zukunft nichts zu melden.

Mit dem Schengener Abkommen von 1985 begannen die Regierungen Frankreichs, der Benelux-Staaten und der BRD eine eigenständige Zusammenarbeit, die – so der Vorwand – schneller zu Ergebnissen bei der im Europäischen Binnenmarkt vorgesehenen Aufhebung der Binnengrenzkontrollen führen sollte. Dafür planten die Regierungen sicherheitspolitische „Ausgleichsmaßnahmen“, die 1990 im Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) verankert wurden: hermetische Absicherung und Kontrolle der Außengrenzen, rigide Visavergabepraxis, gemeinsame Asylzuständigkeits- und -anerkennungsregelungen sowie eine enge Polizeikooperation.
Parallel zu Schengen wurde im Maastrichter Vertrag von 1993 die Zusammenarbeit der Innen- und Justizminister der gesamten Europäischen Union (EU) verrechtlicht – als 3. Säule der EU, auf intergouvernementaler Ebene, ohne Mitbestimmungsrecht des Europäischen Parlaments (EP). Schengen – Quo vadis? Das Schengener Kerneuropa und der Amsterdamer Vertrag weiterlesen →

von Heiner Busch

1985 versprachen die Schengener Regierungen, die Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen schrittweise abzubauen, wenn parallel dazu der angebliche Sicherheitsverlust ausgeglichen würde. Mit dem Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) von 1990 sollte beides erledigt sein. Der Deal erwies sich als sehr einseitig. An Binnengrenzen wird nach wie vor kontrolliert. Die nicht realisierte Kontrollfreiheit muß für immer neue Sicherheitsmaßnahmen herhalten.

Bern, 19. Februar 1998 – Pressekonferenz des Europäischen Bürgerforums: „Wir haben nichts anderes getan, als das Schengener Abkommen anzuwenden“, erklärt Gerardo Manello, Bürgermeister von Badolato, jener kleinen Gemeinde am äußersten Südzipfel Italiens, vor der am 26. Dezember vergangenen Jahres die „Ararat“ mit 826 Flüchtlingen an Bord gestrandet war. 339 von ihnen sind in der Gemeinde untergekommen. Viele wohnen schon nicht mehr im Schulgebäude, sondern in diversen Häusern und Ferienwohnungen, die von den Bewohnern des Ortes schnell zur Verfügung gestellt wurden. Polizisten verzichteten auf die Bezahlung der Überstunden und spendeten das Geld ans Rote Kreuz, das die Flüchtlinge betreut. Für Badolato sei die Ankunft der Kurden eine Chance. Gemeinsam mit ihnen will die Gemeinde die alten Häuser des Burgo renovieren, des alten Dorfkerns, der sich auf 270 Meter über dem neuen direkt am Meer gelegenen Badolato Marina erhebt. In das Dorf, das durch die Migration nach Norditalien, in die Schweiz und nach Deutschland entvölkert wurde, sollen die Kurden wieder Leben bringen. Die Erfahrungen mit der Emigration erklären auch die Bereitschaft der Dorfbewohner, schnell und unbürokratisch zu helfen. „Wir wissen, was es bedeutet, wenn man fortgehen muß, um das zu suchen, was einem die eigene Heimat verweigert.“ Man habe, so erzählt der Bürgermeister mit einem listigen Grinsen, Rechtsanwälte und Übersetzer organisiert, die die Flüchtlinge über ihr Recht, einen Asylantrag zu stellen, aufklärten. Das Recht auf ein Asylverfahren sei übrigens im Schengener Abkommen ausdrücklich bestätigt. Schengen und die Folgen – Eine einseitige Erfolgsbilanz weiterlesen →

von Heiner Busch

Seit Mitte der 70er Jahre wurde die polizeiliche Zusammenarbeit in Europa quantitativ und qualitativ erheblich ausgedehnt. Betrieben von den nationalen Sicherheitsexekutiven, zeichnete sich die Europäisierung der Inneren Sicherheit von Anfang an durch ihr demokratisches Defizit aus. Die Themen und Gegenstände der Kooperation waren die gleichen, die auch im Staatsinnern zentral waren. Vor allem durch die Terrorismusbekämpfung wurde die Kooperation maßgeblich ausgebaut. Dabei wurden neue Institutionen geschaffen und Verträge geschlossen, die nur zum Teil auf die ‚Europäische Gemeinschaft‘ (EG) bezogen sind.

Bis zum Inkrafttreten des Maastrichter Vertrages über die Europäische Union (EUV) gab es keine rechtliche Grundlage für eine Zusammenarbeit auf justiz- und innenpolitischem Gebiet im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft. Dennoch begannen die EG-Mitgliedstaaten ihre Kooperation auf diesem Sektor bereits in den 70er Jahren. 1976 trafen sich die für die Polizei zuständigen Innen- bzw. Justizminister der Mitgliedstaaten erstmals im Rahmen von TREVI (terrorism, radicalism, extremism, violence international). Obwohl das Gremium auf die EG-Staaten begrenzt war bzw. parallel zur Erweiterung der EG wuchs, blieb TREVI bis zu seinem formalen Ende im Jahre 1993 außerhalb der formellen Strukturen der Gemeinschaft. Weder die EG-Kommission noch das Europäische Parlament wurden beteiligt oder in zureichendem Maße informiert. Europäische Innere Sicherheit – Möglichkeiten parlamentarischer Kontrolle? weiterlesen →

von Otto Diederichs

Traditionell gilt dem Täter die staatliche Aufmerksamkeit: Strafe und Strafandrohung sollen normkonformem Verhalten den nötigen Nachdruck verleihen; der Staat verspricht Schutz, indem er Stärke gegenüber Rechtsbrechern demonstriert. Hinter dem staatlichen Strafanspruch treten die Interessen der unmittelbaren Opfer meist in den Hintergrund.

Um die Position von Gewaltopfern zu verbessern, wurde vor rund 20 Jahren das ‚Opferentschädigungsgesetz‘ (OEG) geschaffen (zuletzt geändert im Juli 1993). Um die Stellung von Verbrechensopfern im Strafverfahren zu stärken, trat im Dezember 1986 das ‚Gesetz zur Verbesserung der Stellung des Verletzten im Strafverfahren‘ (sog. Opferschutzgesetz) in Kraft. Während im Strafverfahren auf diese Weise zumindest das Instrument der Nebenklage breiter genutzt wird, ist das OEG immer noch weithin unbekannt. (1) An diesem Umstand hat allem Anschein nach selbst die traurige Debatte um die Ausdehnung des OEG auf ausländische Gewaltopfer in der Folge der rechtsradikalen Anschläge von Mölln und Solingen nichts geändert. Nach wie vor läßt der gesellschaftliche Umgang mit Kriminalitätsopfern im allgemeinen zu wünschen übrig. Die Interessen der Opfer – Opferschutz und „Täter-Opfer-Ausgleich“ weiterlesen →

von Norbert Pütter und Otto Diederichs

Der Ruf nach einer ‚bürgernahen‘ Polizei oder konkreter nach einer ‚gemeindebezogenen Polizeiarbeit‘ erfreut sich allgemeiner Beliebtheit. Als eine zentralisierte, in der Öffentlichkeit unsichtbare Institution, in ihren Handlungen gesteuert von bürokratischen Routinen und ausgerichtet auf die Bekämpfung von (schwerer) Kriminalität, zeigte sich die Polizei immer unfähiger, auf die tatsächlichen Sicherheitsprobleme und -bedürfnisse vor Ort zu reagieren.

Seit wenigen Jahren werden nun auch in der Bundesrepublik Anstrengungen unternommen, ‚Sicherheit‘ im lokalen Kontext jenseits traditioneller Polizeiarbeit zu befördern. Während die privatwirtschaftliche Ökonomisierung öffentlicher Sicherheit in Form diverser Sicherheitsdienste aus bürgerrechtlicher Perspektive abgelehnt werden muß, weisen die Versuche, die auf BürgerInnenbeteiligung setzen, zumindest in die richtige Richtung – sofern einige Bedingungen erfüllt sind.

Sicherheit und Sicherheitsgefühl, so die Vermutung, lassen sich nur dann im lokalen Kontext erfolgversprechend verbessern, wenn Polizei und Gemeinde zusammenarbeiten, gemeinsam Kriminalitäts-, aber auch Sicherheits- und Ordnungsprobleme als solche identifizieren und nach gemeinsamen Lösungen suchen. (1)
Diese Grundüberzeugung der bundesdeutschen Diskussion um eine ‚gemeindebezogene Polizeiarbeit‘ folgt den US-amerikanischen Konzepten des ‚community policing‘. Trotz unterschiedlicher Voraussetzungen geht es in beiden Fällen darum, die „gemeindliche Isolation“ (2) der Polizeien aufzubrechen und die Gemeinde selbst in Fragen der öffentlichen Sicherheit zu aktivieren. Bislang haben die Formen gemeindebezogener Polizeiarbeit in der Bundesrepublik vor allem in der Gründung von „Präventionsräten“ ihren Niederschlag gefunden. Polizei und Gemeinde – Präventionsräte als Chance? weiterlesen →

Von Otto Diederichs

Der Anspruch der Polizeireform der 70er Jahre bestand darin, daß die Polizei sich nicht mehr im Sinne eines ‚Wenn-dann‘-Musters darauf beschränken sollte, auf konkrete Gefahren und Straftaten zu reagieren. Vielmehr sollte sie Gefahren und Straftaten möglichst selbst und umfassend entdecken (also das Dunkelfeld aufhellen) und – mehr noch – dies nicht erst zum Zeitpunkt der unmittelbaren Gefahren oder Straftaten, sondern bereits im Zeitraum davor. Die Polizei sollte sich, dem wohl einflußreichsten Verfechter des Strukturwandels Horst Herold zufolge, (1) von ihrer Rolle als ‚Objekt bloßer Vollstreckung‘ emanzipieren. Von der Hoffnung auf die umfassende Gestaltbarkeit von Sicherheit durch die Polizei haben die meisten Sicherheitsexperten heute Abschied genommen. Geblieben ist jedoch der Glaube an eine Polizei, die allein kraft überlegenen Wissens, Technik und Professionalität zu einer vorbeugenden Verbrechensbekämpfung in der Lage sein und deshalb auch die Kompetenz besitzen soll, weitgehend selbsttätig zu agieren. (2)

Geblieben sind insoweit auch die Leitgedanken des seinerzeitigen Umbaus der Polizei. Die PolizistInnen vor Ort sind in diesem Konzept nur noch die Lieferanten von Detailinformationen, die anschließend zentral zusammengeführt und von EDV-Spezialisten ausgewertet werden, um auf dieser Grundlage übergreifende Einsatzplanungen zu entwickeln und Entscheidungen zu fällen, die von den BeamtInnen vor Ort dann wiederum auszuführen wären. Diesem Modell entsprach die Auflösung der traditionell kleinräumigen Revierstrukturen mit ihrer relativen Autonomie gegenüber übergeordneten Ebenen; der Ausbau zentraler Führungsgremien und die innere Spezialisierung der Polizei. Hinzu kam der Ausbau von Informationssystemen. Durch verstärkte Präsenz von PolizistInnen auf der Straße potentielle Straftäter abzuschrecken, sie auf frischer Tat zu ertappen, an Kriminalitätsschwerpunkten bereits vor ihnen eingetroffen zu sein, dies war das Versprechen. Reform der Sicherheitsbehörden: Polizei – Geheimdienste – Private Sicherheitsdienste weiterlesen →

von Norbert Pütter

Die Veränderungen im Recht der Inneren Sicherheit seit der ersten Häfte der 70er Jahre speisten sich zumeist aus einer Mischung von polizeilichen Allmachtsphantasien und bürokratischer Phantasielosigkeit. Sie wiesen und weisen Polizei und Strafverfolgung einen Ort im gesellschaftlich-staatlichen Gefüge zu, der die Eigenarten der Apparate Innerer Sicherheit maßlos über- und die Gefahren für die demokratische Verfassung gefährlich unterschätzt. In einem demokratischen Verfassungsstaat hat die Polizei keinen ‚gesellschaftssanitären‘ Auftrag und das Strafrecht ist nicht dazu da, irgendetwas – und sei es ein Verbrechen – zu ‚bekämpfen‘. (1) Ihre Aufgabe besteht in der Sicherung zentraler Schutzgüter, durch die Androhung und Verhängung von Strafen, sofern diese verletzt werden.

Das Recht der Inneren Sicherheit ist bezogen auf die Handlungen von Personen. Der Störer im Polizeirecht, der Straftäter (Verdächtiger, Beschuldigter etc.) in der Strafprozeßordnung (StPO). Diese individualistische Ausrichtung ist kennzeichnend für unseren Rechtskreis; sie geht von verantwortlich handelnden Individuen aus, die belangt werden können, wenn sie eine Gefahr verursachen oder eine kriminalisierte Handlung begehen. Dieses Modell versagt jedoch vor den modernen Großgefahren. Es wird weder dem gerecht, was kollektive Akteure (Gruppen oder Unternehmen z.B.) tun, noch kann es auf solche Phänomene angemessen reagieren, die sich nicht auf das Verhalten einzelner zurückführen lassen. Wo dies doch geschieht, indem z.B. abstrakte Gefährdungsdelikte als Straftatbestände eingeführt werden oder indem die Strafbarkeitsschwellen gesenkt werden, werden gesamtgesellschaftliche Ursachenkomplexe zu Abweichungen schuldhaft handelnder Individuen verniedlicht. Eine solche Strategie muß scheitern. Umdenken in der Gesetzgebung: Polizei-, Strafprozeß- und Strafrecht weiterlesen →