von Volker Eick
Ob unter Festival- oder Festungsgesichtspunkten[1] – in Sachen „Polizei und Stadt“[2] muss auch über das policing for profit gesprochen werden. Wie ist das kommerzielle Sicherheitsgewerbe nach Innen und Außen aufgestellt? Welche Rolle spielt es in der „Sicherheitsarchitektur“? Wer gibt ihm und was sind seine Aufgaben im (halb)öffentlich-kleinstädtischen Raum?
Der Status der deutschen Wach- und Sicherheitsunternehmen hat sich in den letzten zwanzig Jahren in Politik und Gesellschaft kaum verändert (dafür sorgt nicht zuletzt das Gewerbe regelmäßig selbst), ihr Einfluss ist beim Gesetzgeber nur punktuell gewachsen (dazu fehlt es ihren Lobby-Organisationen an strategischer Kompetenz), und gerade die jüngst übernommenen Tätigkeitsfelder (etwa das ‚Migrantenmanagement‘) zeigen, dass Ambition und Fähigkeit regelmäßig auseinanderfallen. Das bedeutet aber nicht, das Gewerbe sei erfolglos bei der Profitmaximierung.
Dazu zwei kurze Vorbemerkungen: Erstens, für die 1990er-Jahre ist das Handlungsrepertoire der politischen und ökonomischen Eliten sowie ihrer Polizeiapparate wohl richtig mit governing through crime (Herrschen mit Kriminalität) charakterisiert; auch für den deutschen Kontext.[3] Mit Blick auf die lokale Ebene ist aber besser von governing through annoyance, also vom Herrschen mit und durch Verdruss, zu sprechen, denn das Vorgehen gegen ‚Randgruppen’ und jene, die es werden oder bleiben sollen, wird regelmäßig mit Ärgernis, Belästigung, Störung, Unanständig- und Ungehörigkeit, Ungezogenheit und Genervtheit adressiert, aber (bisher) kaum mit crime; selbst bei Fahrgelderschleichung (obschon noch immer eine Straftat) und Schulabsentismus (freiheitsstraflich bewehrte Ordnungswidrigkeit) wird kaum mit Kriminalität hantiert.
Zweitens, vor allem diese ‚Nutzungskonflikte’ haben dem privatwirtschaftlich organisierten Verdrussmanagement den Weg in die Pazifizierung öffentlicher und (teil-)privatisierter Flächen sowie deren Nutzergruppen geebnet, weil sich die Ordnungsämter – trotz des Aufbaus Operativer Einheiten – überfordert und die Polizeien, mangels landesrechtlicher Grundlagen, als weitgehend nicht zuständig betrachten konnten.[4] Städte und Gemeinden waren und blieben daher dankbar, wenn und dass andere ‚den Dreck’ kostengünstig fortkehren. Aus dieser Gemengelage entstanden etwa – vor allem in kleineren Städten – die privatwirtschaftlichen „City-Streifen“ mit gegenwärtig rund 3.000 Beschäftigten, deren Weiterbeschäftigung aber (wie bei vielen ihrer KollegInnen in anderen Einsatzgebieten) immer unter haushalterischen Vorbehalten steht. Angemessen ist es für das Gewerbe deshalb wohl, hier von anhaltend volatilem Verdrussmanagement zu sprechen. Kurz, die Beschäftigten bleiben Büttel eines verlängerten staatlichen Gewaltmonopols – und, vor allem in (halb)öffentlichen Räumen, Häscher der ‚Überflüssigen’.
Anhaltendes Wachstum im Oligopol?
Bei aller Problematik der Datenerhebung und -interpretation im Detail,[5] sollen kurz einige Eckdaten genannt werden, die sich aus den Zahlen des Statistischen Bundesamts[6] ergeben: Danach ist die Zahl kommerzieller Sicherheitsunternehmen von 1998 rund 2.200 auf 6.300 im Jahre 2016 gestiegen und wird 2018 annähernd die Zahl von 6.500 erreichen. Der Umsatz stieg von 2,8 Mrd. Euro 1998 auf 8,6 Mrd. 2016 und wird 2018 voraussichtlich leicht zurückgehen. Über den selben Zeitraum nahm die Zahl der Beschäftigten von rund 133.000 (1998) auf 258.000 (2016) zu, geht gegenwärtig aber moderat zurück.
| Einsatzgebiete Sicherheitsdienstleistungswirtschaft | ||
| Einsatzgebiete (Auswahl) | Beschäftigte | in % |
| Objekt- und Werkschutz | 66.950 | 26 |
| Empfangsdienste | 30.900 | 12 |
| Schutz von Flüchtlingsunterkünften | 25.750 | 10 |
| Luftsicherheit | 20.600 | 8 |
| Einzelhandel | 15.450 | 6 |
| Verwaltung | 12.875 | 5 |
| Geld- und Wertdienste | 12.875 | 5 |
| Veranstaltungs- und Ordnungsdienste | 12.875 | 5 |
| Revier- und Streifendienste | 10.300 | 4 |
| Notruf- und Serviceleitstellen | 10.300 | 4 |
| Militärische Einrichtungen | 7.725 | 3 |
| Öffentlicher Personennahverkehr | 7.725 | 3 |
| Detekteien | 7.725 | 3 |
| Gesamt | 257.193 | 100 |
| Stand: 30.6.2017; inkl. Wirtschaftsgruppe 803 (Detekteien) und 802 (Sicherheitsdienst mit Hilfe von Überwachungs- und Alarmsystemen) | ||
Legt man, mit Stichtag 30. Juni 2017, die Zahlen der Arbeitsagenturen und Minijob-Zentrale zugrunde,[7] dann waren von 242.114 Beschäftigten (Wirtschaftsgruppe 801, Private Wach- und Sicherheitsunternehmen) lediglich 167.456 sozialversicherungspflichtig und 74.658 geringfügig (also als Mini-Jobber) angestellt. Obige Tabelle gibt bei ergänzter Datengrundlage einen Überblick zu deren Tätigkeitsfeldern, wobei die jeweils rund 3.000 Sicherheitsbeschäftigten in den Bereichen Gesundheit, Energie (Atomkraft), Bahnverkehr sowie die City-Streifen dort nicht ausgewiesen sind.
2016 stieg der Umsatz im Vergleich zum Vorjahr allerdings um ungewöhnlich hohe 20 Prozent, und es wurden allein für den Einsatz in Flüchtlingslagern und Erstaufnahmestellen 10.000 zusätzliche Arbeitskräfte eingestellt. Insgesamt ist damit gleichwohl ein stetiger Wachstumstrend zu konstatieren – auch wenn ein ‚langer Sommer der Migration‘ nur eine ‚kurze Sonderkonjunktur‘ für die Branche produziert haben dürfte. 2016 erwirtschafteten dabei allein zehn der rund 6.300 Unternehmen einen Umsatzanteil von rund 25 Prozent (2,54 Mrd. Euro) und beschäftigten knapp ein Viertel aller Sicherheitskräfte (66.272).[8] Aus dieser Perspektive ist von der 1998 gemachten Aussage, es handele sich um einen oligopolistisch organisierten Markt, also nichts zurückzunehmen, was auch die Zahlen für 2008 eindrücklich zeigen.[9]
Anhaltendes Scheitern am Duopol?
Wo steht das Gewerbe heute – und wo stünde es gern? Mit Blick auf seine Lobby- und Arbeitgeberverbände und deren (wirtschafts-)politische Aktivität gilt seit 70 Jahren das Credo, man strebe „ganz ehrlich“ keine hoheitlichen Aufgaben an und respektiere „selbstverständlich“ das staatliche Gewaltmonopol, um – ebenfalls seit 70 Jahren – sogleich anzuschließen, was allerdings hoheitliche Aufgaben sind, wüssten sie „ganz ehrlich“ besser als der Staat, dem sie bei der Aufgabenerfüllung aber „ganz ehrlich“ nur helfen wollten. Tatsächlich sind dem Gewerbe in den vergangenen Dekaden via spezialgesetzlicher Regelungen und Beleihung einige Schritte in Richtung staatliches Gewaltduopol gelungen: Unter Bundesinnenminister Manfred Kanther wurden 1994 die Tarife des Öffentlichen Dienstes bei Fluggast- und Gepäckkontrolle liquidiert, Otto Schily führte 2004 die Beleihung zur privaten Kontrolle auf Flughäfen ein;[10] 2014 wies die EU dem Gewerbe schwerwiegende Kontroll-Mängel nach, die Thomas de Maizière seitdem wegatmet.[11]
Nach jahrelangem Gequengel, maßgeblich vorangetrieben durch den Bundesverband der Deutschen Sicherheitswirtschaft (BDSW), wurden der Branche 2009 in Fortschreibung des „Programms Innere Sicherheit“ die hoheitlichen Weihen eines „wichtigen Bestandteils der Sicherheitsarchitektur in Deutschland“ zuteil,[12] woraus dieser sogleich zwei weitere Forderungen ableitete. Erstens sei das Gewerbe fürderhin nicht mehr von Gewerbeämtern und Bundeswirtschaftsministerium zu begleiten (von Kontrolle konnte ohnehin nie eine Rede sein), sondern durch die Innenministerien und -behörden auch praktisch als Partner in eben jene „Sicherheitsarchitektur“ zu integrieren. Zweitens, der Gesetzgeber habe bei diesem Übergang auch für eine Marktbereinigung zum Wohle insbesondere der großen Unternehmen zu sorgen: „Wir haben fast 4.000 Sicherheitsunternehmen auf dem deutschen Markt“, so der Hauptgeschäftsführer des BDSW, „das sind 3.000 zu viel, aber Ergebnis der geringen Gewerbezugangshürden.“[13] Im ersten Falle wurde dem Gewerbe zwei Jahre später, im August 2013, zunächst zwar die Übernahme eines weiteren hoheitlichen Aufgabenbereichs – der Schutz der deutschen Handelsflotte – übertragen, der zuvor zum Aufgabenbereich der Bundespolizei gehörte.[14] Aber weder Bund noch Länder bauten das Gewerbe wunschgemäß in das Gewebe der Innenministerien- und -behörden ein.[15] Im zweiten Fall blieben die Ergebnisse nicht nur hinter den Verbandserwartungen zurück, sondern konnten auch nicht, wie von der Bundesregierung in der Gesetzesbegründung behauptet, das Gewaltproblem gegen Geflüchtete in Unterkünften lösen: Zwar hatte der Bundestag im September 2016 mit dem „Gesetz zur Änderung bewachungsrechtlicher Vorschriften“[16] festgelegt, dass Bewachungsunternehmer nun eine Sachkundeprüfung bestehen und nicht mehr nur an Unterrichtungen teilnehmen müssen. Zugleich wurden Zuverlässigkeitsprüfungen durch die Polizei als Muss– und durch die Verfassungsschutzbehörden zunächst als Kann-Bestimmungen auch für leitende Tätigkeiten in Flüchtlingslagern und bei zugangsgeschützten Großveranstaltungen eingeführt, die beide ab 1. Januar 2019 zwingend werden sollen.
Nur kümmern sich Gesetz und die ebenfalls geänderte Bewachungsverordnung weder um die u.a. von den Industrie- und Handelskammern (IHK) durchführten Schulungen,[17] noch um das Personalportfolio insgesamt. So berichtete etwa die WirtschaftsWoche von einem 40-stündigen IHK-Kurs zur „Unterrichtung im Sicherheitsgewerbe“:
„(Der Prüfer nimmt) sich Zeit, die Fragen einzeln mit den Teilnehmern durchzugehen. Alle 20 Testfragen und Antworten, die am nächsten Tag drankommen, liest er tatsächlich Wort für Wort vor. Manche Antworten schreibt er gar an die Tafel an, weil die Teilnehmer sie nicht verstehen … Und so kommt es, wie es kommen musste: Alle Teilnehmer bestehen den Test. Und die Bundesrepublik ist wieder um 21 Fachkräfte reicher.“[18]
Ab 31. Dezember 2018 soll laut genanntem Gesetz aber ein arbeitsfähiges elektronisches „Nationales Bewacherregister“ bestehen, das die verpflichtenden Regelabfragen zu oben genannten Gewerbetreibenden und Beschäftigten durch die jeweiligen Landesbehörden bundesweit sicherstellen soll und dessen Daten regelmäßig zu aktualisieren seien. Mit diesen gesetzlichen Maßnahmen werden aber weder 3.000 Unternehmen ‚aus dem Markt‘ genommen, noch rücken diese Regulierungen das Gewerbe näher an eine ominöse ‚Sicherheitsarchitektur‘. Schon im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens – als dessen Ergebnis Mitte 2016 absehbar war – und im Vorfeld der Bundestagswahl folgte daher im Mai 2017 ein weiterer Vorstoß in Form eines 16-seitigen Positionspapiers, das zunächst die Forderungen nach Einbezug „in den Zuständigkeitsbereich der Innenbehörden“ und weitere „spezialgesetzliche Regelungen“ für eine intensivere Integration in die ‚Sicherheitsarchitektur‘ wiederholte.[19] Dann aber tritt das Papier explizit auch für eine grundsätzliche Ausnahmeregelung bei der Arbeitnehmerüberlassung ein.[20] Offen wird die Einschränkung des Streikrechts „im Bereich der Daseinsvorsorge und in sog. Kritischen Infrastrukturen, d.h. insbesondere bei Bahn, Fluggesellschaften, Flughäfen und Krankenhäusern“ gefordert,[21] also in genau den Bereichen (vgl. Tabelle sowie dortige Erläuterung), in denen es den dortigen rund 70.000 Wach- und Sicherheitskräften gelungen ist, einen immerhin minimalen gewerkschaftlichen Organisationsgrad sowie zum Teil Streikfähigkeit zu erreichen.
Ein Duopol aber, das das Wach- und Sicherheitsgewerbe vom Ende des verlängerten staatlichen Gewaltmonopols an dessen Seite rücken würde, lässt sich weder aus dem derzeit vorgehaltenen Personal noch aus den vorgetragenen Leistungen ableiten, zumal gerade dieser disparate Status den staatlichen Sicherheitsbehörden und ihren Dienstherren mehr nützt, als jedwede klare rechtliche Regulierung.
Anhaltende Ausgrenzung im ‚Unternehmen Dorf‘?
Wenn etwa das Gewerbe für seine Profitinteressen Kontrollansprüche auf den öffentlichen Raum erhebt und „die Schaffung von gesetzlich verankerten Minimalbefugnissen für private Sicherheitsdienstleister (als) eine Entlastung der Polizei“ darstellt, die zugleich ein „wichtiger Beitrag für die Sicherheit und Ordnung“ sei,[22] dann glaubt das in größeren Städten selbstredend kein normaler Mensch (und auch keine Polizistin). Dazu sind zwischen ‚Fehlverhalten‘ und ‚Folter‘, zwischen ‚Rechtsbeugung‘ und ‚Rassismus‘, zwischen ‚Nahverkehr‘ und ‚Nazibanden‘ die Schlagzeilen zum Gewerbe anhaltend zu groß. Aber die ebenso anhaltende Existenz solcher Dienste im öffentlichen Raum impliziert, dass solche Minimalbefugnisse als selbstgeschaffene Realität hingenommen werden – oder weggesehen wird.
Unabhängig davon, ob überhaupt (privat-)polizeiliche präventive oder -repressive Maßnahmen irgendeinen sinnvollen Beitrag zur Auflösung von Problemlagen oder Nutzungskonflikten leisten können (oder wollen), greifen vor allem kleinere Kommunen auf Einsatzkonzepte kommerzieller Sicherheitsdienstleister zur Durchführung von Pazifizierungsmaßnahmen dann zurück, wenn ihnen sonst nichts (mehr) einfällt bzw. die Marketingkonzepte der Branche greifen. Diese Konzepte wiederum sind durchaus anschlussfähig an polizeiliches, auch polizeipräventives Denken.[23] Der BDSW kann daher „Regelungen über Befugnisse zur Überprüfung der Personalien und zur Aussprache eines Platzverweises für dringend geboten“[24] halten und dabei mit politischer Rückendeckung kalkulieren.
Worum geht es also bei diesem Herrschen mit und durch Verdruss? Schon eine grobe Sichtung von rund 500 Zeitungsartikeln mit dem Suchbegriff „City-Streife“ zwischen 1998 und 2018 zeigt, dass es beim Einsatz solcher kommerzieller Sicherheitsdienste im öffentlichen Auftrag neben Diebstählen und Einbrüchen sowie (vermeintlich) mangelnder Polizeipräsenz vor allem um Jugendliche geht, die „nächtens lautstarke Partys feiern“ (Hagen), „nach 20 Uhr von Spielplätzen verscheucht werden müssen“ (Langen), wobei „alkoholisierte Jugendliche und junge Erwachsene durch den deutlich sichtbaren Einsatz externer Kräfte zu einem sozialverträglichen Verhalten untereinander und gegenüber dem jeweiligen Wohnumfeld motiviert werden“ sollen (Kelkheim). Denn „mit den Frühjahrstemperaturen zieht es die Menschen wieder ins Freie. Dazu gehören freilich auch jene, die auf öffentlichen Plätzen durch viel Alkoholgenuss und unschöne Manieren auffallen“ (Kevelaer), etwa „auf Spiel- und Bolzplätzen, in deren Umgebung es Anwohnerbeschwerden wegen Alkoholkonsums und Lärmbelästigungen“ gibt (Ratingen), oder in Parks, in denen „ein absolutes Alkoholverbot“ gilt (Merseburg). Dass „allgemein Respektlosigkeit zu- und gegenseitige Toleranz abnehme“ (Pforzheim), hätten im Jahresverlauf „genau 13 Fälle von Vandalismus, 17 Jugendschutzverstöße und neun Fälle von extremer Vermüllung“ gezeigt (Wimsheim). Deshalb werden „insbesondere Orte angesteuert, an denen sich Jugendliche gerne treffen“ (Murrhardt) „oder auch unerwünschte Ansammlungen von Personen“ aufgelöst (Merseburg). Es gehe insbesondere um „Vandalismus, Pöbeleien und Sachbeschädigungen vor allem von Jugendlichen“ (Rutesheim), „um Lärm und Vermüllung“ (Lampertheim); daher soll es „Aufgabe der Security-Mitarbeiter sein, mit Einzelnen oder Gruppen, die sich in den Bereichen aufhalten, ins Gespräch zu kommen, denn „‚die Stadt will nicht mit Staatsgewalt vorgehen‘, so der Bürgermeister.“ (Schleiden): „Im Grunde wiederholen sich die Einsatzanlässe: Trinker in Parks, unangeleinte Hunde, Lärmbelästigungen vor Opladener Kneipen, Bettler in den Fußgängerzonen Opladen und Wiesdorf, Müll- und Hundekotprobleme“ (Opladen). Die Auswahl ließe sich komplettieren, aber die Tendenz wird wohl deutlich.
Kommunalverwaltungen und Polizei ist durchaus klar, dass der Genuss von Alkohol im öffentlichen Raum für einen ‚ersten Angriff‘ allein nicht ausreicht: „Es müsse beispielsweise nachgewiesen werden, dass es in den Zonen zu Straftaten gekommen sei. Dies müsse sogar regelmäßig nachgewiesen werden. Zudem könne eine regelmäßige Kontrolle durch das Ordnungsamt aus personellen Gründen gar nicht durchgeführt werden“ (Schleiden). Und so wird dann mit privatem Elan und auf öffentlichem Straßenland für Ordnung gesorgt: „Wenn wir jemanden auffordern, uns seine Personalien zu geben, tut der das normalerweise“, aber „die Frauen im Team sind wichtig für Durchsuchungen, denn ‚Leibesvisitationen‘ sind heikel“ (Weeze), allerdings „reiche in der Regel, Präsenz zu zeigen, auf den Müll hinzuweisen und Personalien aufzunehmen“ (Kevelaer). Man gibt zu Protokoll, „häufig hätten die Kontrolleure auch Personalien von Teilnehmern solcher Zusammenkünfte (Partys unter freiem Himmel, d. Verf.) aufgenommen, um Verstöße gegen das Jugendschutzgesetz der Gemeindeverwaltung mitzuteilen“ (Friolzheim). „Werden Gruppen Jugendlicher oder junger Erwachsener an den diversen Brennpunkten angetroffen, notiert die City-Streife präventiv die Kfz-Kennzeichen und die Personalien“ (Rutesheim).
Das alles ist nicht ganz leicht zu glauben: In den zu solchen Zeitungsberichten zugehörigen und dort auch protokollierten regelmäßigen Regionalrunden sitzen sich geschulte GeschäftsführerInnen und gewählte GemeinderätInnen gegenüber, die – auf dass die Jugend endlich Ruh’ und solange der Haushalt es hergibt – im Beisein von geschulten PolizeiführerInnen, OrdnungsamtsleiterInnen und LokalpolitikerInnen bereit sind, gemeinsam das Gewaltmonopol solange zu verlängern, bis jeglicher Verdruss verflogen ist. Und während sich mancher noch wundert, hat das Verwaltungspersonal – wohl ahnend, dass das dauern könnte – schon mal begonnen, die Niederschriften abzuheften.