Sicherheit, Prävention und Polizei: Der Wandel der Inneren Sicherheit und die Bürgerrechte

von Tobias Singelnstein

Der Bereich der Inneren Sicherheit hat in den vergangenen Jahrzehnten einen kontinuierlichen und grundlegenden Wandel erfahren. Wie wirkt sich das auf die Rolle der Polizei und die Bürgerrechte aus?

Als CILIP 1978 gegründet wurde, war das Feld der Inneren Sicherheit noch vergleichsweise übersichtlich strukturiert und klar gerahmt. Soziale Konflikte und Probleme, Rechtsgutsverletzungen und sonstige Konstellationen, die aus Sicht der Mehrheitsgesellschafts regulierungsbedürftig waren, wurden vor allem durch das Strafrecht bearbeitet. Daneben bestand das Polizeirecht, das damals nur für die Abwehr konkreter Gefahren zuständig war.

Diese Formation sozialer Kontrolle sah sich zur damaligen Zeit einer intensiven Kritik ausgesetzt, die nicht nur von CILIP, sondern auch von der kritischen Kriminologie und zahlreichen Anderen vorgetragen wurde. Im Zentrum dessen stand zum einen das Strafrecht wegen seines selektiven Zugriffs und der damit verbundenen Verdinglichung sozialer Probleme. Zum anderen wurden die Instanzen sozialer Kontrolle und insbesondere die Polizei in den Blick genommen.

Denn natürlich gab es bereits damals in der Exekutive die Tendenz zur Verselbstständigung; natürlich sah die polizeiliche Praxis oft deutlich anders aus als die rechtlichen Vorgaben und natürlich wurde gegen politischen Protest und andere folk devils mit aller Vehemenz und Unerbittlichkeit vorgegangen.

Diese Kritik hat im Grundsatz nichts an ihrer Berechtigung verloren. Sie sieht sich aber heute einer grundlegend anderen Formation formeller Sozialkontrolle gegenüber, einem gewandelten Paradigma Innerer Sicher­heit. An die Stelle der punktuellen Reaktionen auf Straftaten und Gefahren ist das Streben nach Sicherheit als umfassender gesellschaftlicher Praxis getreten.[1] Der feste Rahmen und die rechtlichen Grenzen, die die Akteure im Feld der Inneren Sicherheit einst banden, befinden sich in Auflösung. Den Weg dorthin möchte ich im Folgenden in fünf Schritten skizzieren.

Subjektive Sicherheit

Holger Münch, der Präsident des Bundeskriminalamtes (BKA), hat auf der Herbsttagung 2018 seines Amtes zwei bemerkenswerte Sätze gesagt. Der erste lautete: „Auch die Angst der Menschen vor Kriminalität muss ernst genommen werden“, der zweite: „Auch Gefühle sind Fakten.“[2]

Bemerkenswert sind diese Sätze nicht etwa, weil sie etwas wahnsinnig Neues transportieren würden. Sie sind vielmehr bemerkenswert, weil sie einen Schlusspunkt markieren. Lange Zeit wurde die Praxis im Feld der Inneren Sicherheit von den Anforderungen der sogenannten objektiven Lage bestimmt. Man war also bemüht, tatsächlich bestehende Problemlagen zu identifizieren und zu bearbeiten. Dies hat sich im Laufe der Jahrzehnte gewandelt. Zunächst betrat das Thema Kriminalitätsfurcht die Bühne. Straftaten wurden nicht mehr nur als vergangene Geschehensabläufe betrachtet, die es zu bearbeiten gilt. In den Fokus von Forschung und Öffentlichkeit rückten nun auch die subjektiven Befindlichkeiten. Noch einmal gesteigert wurde dies durch das Konzept des subjektiven Sicherheitsempfindens, dass nicht mehr nur die Furcht vor Kriminalität, sondern alle möglichen Quellen von gefühlten Unsicherheiten in den Blick nimmt.[3]

Vordergründig betrachtet scheint zunächst schwer verständlich, wie es zu dieser neuen Bedeutung des Subjektiven kommt. Erstens ist vergleichsweise gut erforscht, dass das subjektive Empfinden in diesem Bereich kaum etwas mit der tatsächlichen Kriminalitätssituation oder Bedrohungslage zu tun hat. Zweitens – und das ist noch bemerkenswerter – sprechen die vorliegenden empirischen Befunde nicht unbedingt dafür, dass Kriminalitätsfurcht bzw. subjektive Unsicherheit in den vergangenen Jahrzehnten dramatisch zugenommen hätten. In der diesjährigen Bevölkerungsbefragung der R+V-Versicherung zu den Ängsten der Deutschen beispielsweise rangiert die Angst vor Straftaten abgeschlagen auf Platz 18 – hinter Trump, Terror, Schuldenkrise und Naturkatastrophen. Das sah in den vorangegangenen Jahren nicht anders aus (nur in den Neunzigerjahren wurden hier höhere Furchtwerte verzeichnet).[4]

Vergleichbares zeigt sich in der genannten Befragung, wenn man alle abgefragten Ängste und Unsicherheiten in den Blick nimmt: Seit Mitte der 1990er Jahre bewegen sich diese jeweils zwischen 41 und 52 Prozent hin und her. Welche Arten von Ängsten dominieren, unterliegt dabei recht starken Schwankungen und ist offensichtlich stark von konkreten Ereignissen und bestimmten gesellschaftlichen Debatten abhängig. Aus dem Bereich der Inneren Sicherheit haben in den vergangenen Jahren danach vor allem folgende Ängste eine Rolle gespielt: Spannungen durch Migration, Terrorismus, politischer Extremismus. Diese stellten in den vergangenen 15 Jahren mit dem Terrorismus aber nur zweimal die sogenannte „Top-Angst“.[5]

Unter dem Strich lässt sich also festhalten, dass ein gewisses Maß an Unsicherheit zum Leben dazugehört. Dieses Maß hat sich in den zurückliegenden Jahrzehnten sehr kontinuierlich entwickelt: wo manche Ängste weniger genannt werden, spielen andere eine größere Rolle; an die Stelle von Kriminalität tritt der Terrorismus. Zugenommen haben also nicht Kriminalitätsfurcht und Verunsicherung – sondern vielmehr ihre gesellschaftliche Thematisierung. Dies geht inzwischen so weit, dass selbst das BKA die Bearbeitung subjektiver Unsicherheiten zu einer seiner vorrangigen Aufgaben zählt.

Sicherheit statt Kriminalität und Gefahr

Mit dieser neuen Bedeutung des Subjektiven verändern sich Rationalität und Praxis im Feld der Inneren Sicherheit kontinuierlich und recht grundlegend. Die Weiterung von der Kriminalitätsfurcht hin zur subjektiven Sicherheit steht nur symptomatisch dafür. Auch neuere Konzepte und Praxen insbesondere der Polizei sind heute weniger auf konkrete Ereignisse wie Straftaten oder konkrete Gefahren ausgerichtet, sondern erheben den Anspruch, eine umfassende Sicherheit zu schaffen. Die Idee ist nicht mehr, dass es einzelne problematische Sachverhalte gibt, die bearbeitet werden müssen, und auf deren Konkretisierung man wartet. Innere Sicherheit wird stattdessen zu einer permanenten Praxis, die potentielle Probleme möglichst frühzeitig und umfassend bearbeiten soll.[6]

Diese Entwicklung, die auch als Versicherheitlichung bezeichnet wird, beginnt nicht mit dem 11. September 2001, sondern ihre Gründe liegen tiefer.[7] 9/11 wirkte aber wie ein Katalysator. Sicherheit wird zu einem bestimmenden Thema in Politik und öffentlicher Debatte. Ihre Bedeutung führt zu einer massiven Einschränkung des politischen Feldes. Sie wird zu einem wesentlichen Aspekt in praktisch allen gesellschaftlichen Bereichen, nicht wenige werden erstmals aus Perspektive der Sicherheit betrachtet.

Diese neue Rationalität im Feld der Inneren Sicherheit ist keineswegs nur auf die Politik beschränkt, sondern zeigt sich auch in der Bevölkerung. Mit dem Kriminologen David Garland kann man dies als Bedeutungswandel der Begriffe Freiheit und Sicherheit beschreiben: Der Wohlfahrtsstaat der alten Bundesrepublik hat hierunter vor allem bürgerrechtliche Freiheit und soziale Sicherheit verstanden. Heute hingegen dominiert ein Begriffsverständnis von wirtschaftlicher Freiheit einerseits und individueller, Innerer Sicherheit andererseits.[8] Ausdruck dessen ist nicht zuletzt, dass wesentliche Teile der Bevölkerung durchaus dazu bereit sind, massive Grundrechtseinschränkungen zugunsten vermeintlicher Sicherheitsgewinne in Kauf zu nehmen.

Wir haben es im Feld der Inneren Sicherheit also mit einem grundlegend gewandelten Verständnis zu tun. Die neue Bedeutung individueller bzw. Innerer Sicherheit lässt punktuelle Interventionen in problematisch erachtete Sachverhalte nicht mehr genügen, sondern verlangt nach einer permanenten gesellschaftlichen Praxis. Damit wandelt sich auch das Verständnis davon, was Gegenstand sozialer Kontrolle ist, was also als zu bearbeitender Sachverhalt gilt. Aus Perspektive der Sicherheit geht es heute weniger um die Reaktion auf Normverstöße, Verdachtssituationen oder konkrete Gefahren. Vielmehr setzt diese Perspektive schon deutlich früher an, um potentielle Probleme möglichst früh und umfassend zu identifizieren. Risiko und mögliche Gefährlichkeit sind der Maßstab, anhand dessen Situationen und Personen beurteilt werden.[9]

Prävention und Entgrenzung

Mit diesem veränderten Blick wandelt sich auch das gesellschaftliche Verständnis davon, was ein Problem der Inneren Sicherheit darstellt und bearbeitungsbedürftig ist. Und es verändern sich die konkreten Praxen der Akteur*innen im Feld der Inneren Sicherheit, insbesondere der Polizei. Eine permanente Praxis der Sicherheit verlangt ein anderes Handeln, als die punktuelle Intervention in als problematisch bewertete Sachverhalte. Vor diesem Hintergrund ist bereits seit den 1980er Jahren die Herausbildung einer neuartigen Präventionsorientierung zu beobachten. Soziale Kontrolle soll deutlich früher Eingreifen, um bei Situationen, Strukturen oder Personen zu intervenieren, die als risikohaft eingestuft werden.[10]

Gegenstand dieser Entwicklung waren zunächst Formen, die jedenfalls aus rechtlicher Sicht nicht sonderlich problematisch erschei­nen, wie die Aktivierung von Bürger*innen und staatliches Handeln ohne Eingriffscharakter. Beispiele hierfür sind Techniken situativer oder struktureller Prävention, etwa wenn durch Umweltveränderungen bestimmte Verhaltensweisen – Störungen, Belästigungen, Straftaten – an den jeweiligen Orten erschwert werden sollen, wie das Bemalen von weißen Wänden gegen Graffiti oder das Entfernen von Sitzbänken aus dem öffentlichen Raum; die Vermittlung und der Einsatz von Schutzmitteln wie Wegfahrsperren und Alarmanlagen; der Einsatz von privaten Sicherheitsdiensten.

Allerdings ist die Präventionsorientierung sozialer Kontrolle längst nicht mehr auf diese Formen beschränkt, sondern erfasst zuneh­mend auch rechtlich stärker regulierte Bereiche staatlicher Tätigkeit und insbesondere Maßnahmen mit Eingriffscharakter. Dies gilt zunächst für das Polizei- und Ordnungsrecht. Schon seit den 1980er Jahren sind die Polizeigesetze um die Aufgaben der Vorsorge und Vorbeugung erweitert worden. In den 1990er Jahren sind sodann die Befugnisse in den Polizei­gesetzen erheblich ausgeweitet worden, sodass diese Gesetze heute praktisch alle Maßnahmen kennen, die auch zur Strafverfolgung zulässig sind und zuvor der StPO vorbehalten waren, wie zum Beispiel die Telekommunikationsüberwachung. Ebenso sind die Möglichkeiten eines präventiven Ausschlusses ausgeweitet worden, d. h. vorbeugender Gewahrsam, Aufenthaltsverbote und Platzverweise für bestimmte Personen an bestimmten Orten sind heute viel umfassender möglich als dies früher der Fall war. Nicht zuletzt finden sich in den Polizeigesetzen heute auch Regelungen zu „Gefahrengebieten“ bzw. „gefährlichen Orten“, an denen der Polizei insbesondere verdachtsunabhängige Kontrollen gestattet sind.

Mit 9/11 und dem islamistisch motivierten Terrorismus betrat dann die Figur des Gefährders die Bühne und mit ihr eine Perspektive, in der es nicht mehr genügt, auf das Eintreten einer konkreten Gefahr zu warten. Polizeiliches Handeln in diesem Bereich strebt vielmehr zunehmend danach, problematische Sachverhalte und Personen schon zu identifizieren, bevor sie sie sich zu einer Gefahr entwickeln. Mit der Kategorie der „drohenden Gefahr“ findet diese Praxis im Rahmen der Reformen der Polizeigesetze der Länder nun auch Eingang in das Recht. Das damit verbundene Absenken der Einschreitschwelle für polizeiliche Eingangsmaßnahmen betrifft die zentrale Begrenzung polizeilichen Handelns.[11]

Seit Beginn der 1990er Jahre schlägt sich die Logik der Prävention neben dem Polizeirecht auch im Strafrecht nieder. Zwar ist dieses Rechtsgebiet eigentlich auf einen in der Vergangenheit liegenden Geschehensablauf orientiert und weist eine recht festgefügte und formalisierte Praxis auf, sodass sich das präventive Denken hier nur stückweise durchsetzen kann. Gleichwohl kann sich auch das Strafrecht dieser Logik nicht entziehen.[12] So haben etwa präventiv ausgerichtete Sanktionsformen, wie die Führungsaufsicht und stationäre Maßregeln der Besserung und Sicherung, seit der zweiten Hälfte der 1990er Jahre massiv an Bedeutung gewonnen, was sowohl die gesetzlichen Möglichkeiten anbetrifft als auch die tatsächliche Anordnungspraxis. Im materiellen Strafrecht ist bereits seit einigen Jahrzehnten eine kontinuierliche Vorverlagerung der Strafbarkeit in das Vorfeld von Rechtsgutsverletzungen zu konstatieren. Auf die Anerkennung der Kategorie der abstrakten Gefährdungsdelikte folgten die so genannten Vorbereitungsdelikte, die durch strafrechtliche Intervention im Vorbereitungsstadium Rechtsgutsverletzungen verhindern sollen, deren Eintritt bei ungehindertem Fortgang des Geschehens prognostiziert wird. So stellen etwa die 2009 eingeführten §§ 89a, 89b StGB es unter Strafe, sich in einem „Terrorcamp“ ausbilden zu lassen bzw. hierfür Kontakt zu einer entsprechenden Organisation aufzunehmen. Eigentlicher Strafgrund ist aber die Verhinderung von daraus eventuell folgenden Taten in der Zukunft. In der StPO schließlich finden sich heute Maßnahmen der Strafverfolgungsvorsorge, die also für eine erst in der Zukunft möglicherweise anstehende Strafverfolgung vorgenommen werden, wie die Speicherung erkennungsdienstlicher Daten und von „genetischen Fingerabdrücken“.

Polizei und Rechtsstaat

Zusammengenommen führen diese Entwicklungen zu erheblichen Veränderungen bei den Akteur*innen im Feld der Inneren Sicherheit. Zuvorderst sind hier eine neue Bedeutung und Rolle der Polizei zu konstatieren. Dies gilt nicht nur, weil Sicherheit als Aufgabe der Polizei zu einem zentralen Thema wird. Sondern auch, weil die neueren Praxen der Inneren Sicherheit auf Prävention ausgerichtet sind und also vor allem in den Aufgabenbereich der Polizei fallen.

Damit verbunden ist zugleich eine erhebliche Verschiebung in der Gewaltenteilung. Bislang war das Feld der Inneren Sicherheit vergleichsweise stark geprägt von einer justiziellen Kontrolle. In besonderem Maße gilt dies für das Strafrecht mit seinen strengen Formen und starken Regulierungen, mit einigen Abstrichen auch für das Polizeirecht. Diese rechtsstaatlichen Einhegungen polizeilicher Tätigkeit sind im Bereich der neuen präventiven Praxis in sehr viel geringerem Maße zu finden. Augenfällig wird dies etwa im Bereich der Verarbeitung personenbezogener Daten durch die Polizei, die praktisch kaum kontrolliert wird.

Die Polizei erhält also einerseits deutlich mehr Befugnisse, wird für die Politik und in der gesellschaftlichen Debatte zu einer noch wichtigeren Institution, als sie ohnehin schon ist. Andererseits nimmt die rechtsstaatlich gebotene Kontrolle polizeilichen Handelns ab, sodass die Gefahr einer Verselbstständigung der polizeilichen Praxis besteht.

Was heißt das?

Das Feld der Inneren Sicherheit unterliegt einem recht grundlegenden, langfristigen Wandel, der sich mit den Schlagworten Sicherheit, Prävention und Polizei zusammenfassen lässt. Selbstverständlich ist es wichtig, die einzelnen Bestandteile dieser Entwicklung in den Blick zu nehmen und einer Kritik zu unterziehen. Noch bedeutsamer erscheint es mir allerdings, die grundlegenden Stränge und Probleme dieser Entwicklung anzugehen, wobei ich zwei hervorheben möchte.

Erstens bedarf es aus meiner Sicht im Bereich der neuen präventiven Praxis dringend einer rechtlichen und praktischen Einhegung polizeilicher Tätigkeit, um deren Verselbstständigung entgegenzuwirken. Wo das Gerüst des Strafrechts, bestehend aus Rechtsschutz, Gewaltenteilung und strengen Formen, verloren geht, müssen neue Grenzen für exekutives Handeln errichtet werden. Dies ist nicht nur eine Frage der Politik, sondern auch eine solche der gesellschaftlichen Praxis, die Möglichkeiten des Rechtsschutzes einfordern und nutzen muss.

Zweitens gilt es, die Grundbedingungen für die beschriebenen Entwicklungen im Feld der Inneren Sicherheit zu hinterfragen und zu dekonstruieren. Um welche und wessen Sicherheit geht es? Was wird als Sicherheitsproblem bearbeitet, was nicht? Was sind relative und absolute Grenzen beim Streben nach Sicherheit? Welche Bedeutung hat Innere Sicherheit angesichts anderer, drängenderer gesellschaftlicher Probleme und Themen? Nicht zuletzt gilt es auch, das implizite Verständnis von Sicherheit im gegenwärtigen Diskurs zu dekonstruieren: Sicherheit ist kein Zustand, den man herstellen kann, sondern immer relativ und subjektiv geprägtes Erleben jedes und jeder Einzelnen. Unsicherheiten sind normaler Bestandteil des Lebens, an deren Bewältigung die Einzelnen lernen und wachsen können.

Die verschiedenen Redaktionen der CILIP haben diese Arbeit bereits über Jahrzehnte geleistet. Sie haben sowohl konkrete Entwicklungen berichtet, bewertet und eingeordnet, als auch die grundlegenden Wandlungen im Bereich der Inneren Sicherheit aufgearbeitet und einer Kritik unterzogen. Dass sie dabei von Beginn an die Polizei zum Zentrum ihrer Betrachtungen gemacht haben, zeugt angesichts der beschriebenen Entwicklungen von einer Hellsichtigkeit, die kaum zu glauben ist. Gäbe es CILIP nicht bereits – man müsste sie heute erfinden.

[1]      s. Kunz, K.-L.; Singelnstein, T.: Kriminologie, 7. Aufl., Stuttgart 2016, S. 305ff., 325ff.
[2]     Spiegel online v. 25.11.2018
[3]     s. Singelnstein, T.; Stolle, P.: Die Sicherheitsgesellschaft, 3. Aufl., Wiesbaden 2012, S. 34ff.
[4]     www.ruv.de/presse/aengste-der-deutschen
[5]     www.ruv.de/presse/aengste-der-deutschen/grafiken-die-aengste-der-deutschen
[6]     Legnaro, A.: Konturen der Sicherheitsgesellschaft. Eine polemisch- futurologische Skizze, in: Leviathan 1997, Nr. 2, S. 271-284
[7]     Singelnstein; Stolle a.a.O. (Fn. 3), S. 17ff.
[8]     Garland, D.: The Culture of Control, Oxford 2001, S. 100
[9]     Singelnstein; Stolle a.a.O. (Fn. 3), S. 34ff.
[10]   s. insgesamt, auch zum Folgenden: Singelnstein, T.: Logik der Prävention. Eine kriminologische Perspektive auf das Strafrecht und andere Formen sozialer Kontrolle, in: Brunhöber, B. (Hg.): Strafrecht im Präventionsstaat, Stuttgart 2014, S. 41-59
[11] dazu Wegner, M; Hunold, D.: Die Transformation der Sicherheitsarchitektur – die Gefährdergesetze im Lichte des Vorsorge-Paradigmas, in: Kriminalpolitische Zeitschrift (KriPoZ) 2017, Nr. 6, S. 367-375
[12]   Singelnstein a.a.O. (Fn. 10)

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